日本城市排涝工程与防灾体系建设对我国的启示（下）

暴雨频繁造成我国城市内涝，除了降雨量超过城市排涝能力的直接原因外,，大量卫星数据、气象信息以及海量移动通讯数据、应急疏导响应预案等，由于缺乏有效数据的融合与利用，对于防范洪涝灾害未起到明显作用。

邻国日本作为灾害多发国家，其“首都圈外围排水系统”是其微观层面上积极应对恶劣天气、加强市政基础设施建设的一个缩影；而更值得借鉴的是日本全国从宏观层面上构建起的完善的防灾减灾体系。

（图片说明：２０１３年９月１日，日本千叶县举行防震减灾演习）

以造成严重灾害影响的“１９５９年伊势湾台风”为契机，为了推进综合性、计划性防灾体制建设，日本于１９６１年颁布了《灾害对策基本法》。自此，随着国土保全的推进、气象预报准确性的提升、以及灾害信息传播手段的丰富等，日本防灾减灾体制得以不断充实和加强。

根据调查，日本将强降雨归入了“风水害”这一防灾类别，其中，“１９９９年广岛暴雨”、“２０００年东海暴雨”、“２００４年新泻·福岛暴雨”三次灾害天气的发生，促使政府部门对防灾减灾体系进行了逐步完善。例如，在１９９９年和２００５年分别修订了《水防法》、在２００３年制定了《城市河流泛滥受灾对策法》等。通过近年来防灾减灾工作的运行与推进，日本防灾减灾体系呈现出的三大特点值得我国借鉴。

１、层级分明的防灾体制结构

从结构上，目前的日本防灾体制明确划分为四个层级。首先是“中央政府层级”，负责统揽防灾基本计划与业务计划的制定及施行。作为中央政府，内阁信息收集中心以２４小时体制收集灾害信息，并且在发生大规模灾害时，由相关省厅的局长级负责人组成的紧急集合小组在总理官邸内的危机管理中心集合，向内阁总理大臣汇报灾情，并根据需要召开相关阁僚协商会议及相关省厅联络会议，决定基本对策方针。此外，根据受灾状况，设立异常灾害对策本部（由防灾担当大臣任本部长）以及紧急灾害对策本部（由内阁总理大臣任本部长）。同时，由内阁总理大臣担任会长，并由全部的国务大臣、主要的公共机构负责人及学士渊博人士构成的中央防灾会议就防灾的重要事项进行审议，承担综合性防灾对策的推进任务。此外，２４个指定的国家行政机构与日本银行、日本红十字会等运营公益性事业的５６个法人机构也要参与到该层级的工作之中。

其二是“都道府县地区层级”，由各地方知事牵头，下设都道府县防灾会议、指定地方行政机构与公共机构。其三是“市町村层级”，由各市町村长和市町村防灾会议组成，运行方式与前两层级基本保持一致。最后则是“一般居民层级”。

（图片说明：在日本首都东京举行的地震防灾演练中，救援人员运送一名“伤员”。）

２、灵活运用信息通信技术

在防灾减灾体系中，以导致风灾水患灾害的气象现象为例，日本气象厅通过自动观测降水量及风速等的地区气象观测系统（ＡＭｅＤＡＳ）、气象雷达、以及气象卫星等进行观测，为预防灾害发布预报和警报（从２０１０年５月开始，发布各市町村的气象警报和注意预报）。对于雨量以及河流的水位，国土交通省及都道府县通过目视及设备、以及在偏远地区自动观测的数据进行无线传送的远程观测系统进行观测，并利用互联网及移动电话实时提供洪水预报及水位信息。同时为了减轻水患的受灾程度，日本还将指定河流和水库及下水道的整备等硬件对策、与编制危险预警地图以及提供灾害信息等软件对策形成一体化推进。

此外，政府部门还构建起“连接中央政府等机构的中央防灾无线网络”、“连接全国消防机构的消防无线网络”、“连接地方公共团体内的消防机构及市民的都道府县·市町村防灾行政无线网络”等灾害对策专用无线通信渠道，力争对灾害天气进行早期预警。

３、灾害援助分工明确

在日本的防灾体系中，对灾害发生时的避险救援进行了明确分工。一方面，日本制定了“发生灾害时需要援助者的避险救援指南”与“关于发生灾害时需要援助者对策的推进方法”，将救援计划细化至每一个受灾个体，同时还对避难地点以及福祉服务之间的合作进行了规定。

另一方面，防灾体系中特别指出，发生灾害时，企业应保证顾客及职工的安全，并且通过业务活动的持续，对社会及经济的稳定做出贡献。为此，政府制定了“促进企业制定业务持续计划”，并通过中央防灾会议的专门调查会将这一计划的制定率目标定为“大企业基本上全部制定、中坚企业为５０％”。此外，政府还制定了“企业开展的防灾工作”自身评估项目表以及“有关防灾工作的信息披露说明”等专项信息报告制度，由日本政策投资银行根据评估进行适当融资，以作为促进企业防灾活动的鼓励。（完）

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责任编辑：蔡畅

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