【案例】从“垃圾焚烧厂争议”看“邻避思维”

 

【热点透视】

【事件介绍】

 

杭州5000人堵路抗议建垃圾焚烧厂

5月9日，杭州市余杭区政府网站发布《关于九峰环境能源项目的通告》，回应市民聚集事件。杭州余杭区中泰乡九峰村将规划建造垃圾焚烧发电厂，引发包括杭州城区居民、中泰乡辖下村村民的担忧，从9日起，不断有城区居民和中泰乡村民到规划建造垃圾焚烧发电厂的九峰村聚集，并封堵路经当地的省道和高速公路。

村民讲述，聚集市民与警方发生冲突，余杭官方称，在项目没有履行完法定程序和征得大家理解支持的情况下，一定不开工。

警方 不法分子拦路打砸伤人

杭州市公安局11日情况通报会称，现场发生了不法分子打砸车辆，围殴执法人员和无辜百姓事件。11日零时许，现场秩序基本恢复，这起事件已从原来的表达诉求转变成严重的违法犯罪活动。公安机关已对涉嫌犯罪人员实施抓捕。目前，已有两名违法人员前来公安机关投案。

在9日余杭区人民政府公开发布了《关于九峰环境能源项目的通告》后，少数人依然继续煽动、蛊惑部分群众长时间占据02省道，直至堵截杭徽高速，拦截过往车辆，围攻追打前往依法处置的公安警力和无辜群众，推翻甚至焚烧车辆，严重影响了交通秩序，侵犯公民生命财产安全，严重危害公共安全。对此，凡在此次事件中实施聚众堵塞交通、毁坏公私财物、行凶伤人、制造传播谣言等违法犯罪行为的人员，必须主动到公安司法机关投案自首，如实交代自己的违法犯罪行为，争取从宽处理。

11日下午，警方公布了第一批参与打砸的12名嫌犯照片。

讲述 村民在高速聚集致拥堵

当地居民表示，九峰村要建造垃圾焚烧发电厂的地方是一处几乎废弃的石矿区，但焚烧厂毗邻众多水源地，并且当地也是重要的龙井茶产地，引发当地村民对环境污染的担忧。

据余杭区一位居民介绍，大家是听说了焚烧发电厂已经开始动工了，所以情绪都很激动。“大家发现8日晚上有车辆运输测量仪器到石矿区。”居民王女士介绍，开始不断有人到九峰村抗议。

10日9时许，在九峰村通往焚烧发电厂建造地的一条长约500米、宽5米的柏油路上，聚集了5000多人，都是来自附近村和余杭区的居民。

下午3时许，有居民爬到穿过九峰村的02省道和高速路上，想让过往车辆看到他们的抗议，造成车辆拥堵。这位居民介绍，当天有大批警力等到现场维持秩序，警方在高速公路想要驱散抗议的群众，双方为此发生了言语、肢体冲突，一些群众受伤，被送往当地医院。

通过村民现场所拍视频记者看到，有群众举着“抵制垃圾焚烧，保护绿色家园”的白色条幅，很多人站在高速路上，两边的车辆无法通行。

 

背景 2万多居民曾联名反对

9日，杭州市余杭区政府网站发布《余杭区人民政府关于九峰环境能源项目通告》，对近日发生的市民聚集事件正面回应。九峰项目前期过程中，将邀请当地群众全程参与，充分听取和征求大家意见，保证广大群众的知情权和参与权。

今年4月，杭州市规划局规划院对媒体表示，位于杭州城西片区的仓前垃圾处理工厂的垃圾处理已处于超负荷状态，基本没有扩建余地，所以需要在九峰村新建一个垃圾焚烧发电厂。

据了解，杭州余杭区中泰乡位于杭州西郊，辖24个行政村，总人口24244人，距杭州市中心25公里。

据当地居民介绍，4月24日，杭州城区居民以及周边村村民就已经向杭州市规划局提交了一份2万多人反对九峰垃圾焚烧发电厂的联合签名，以及52人要求对《杭州市环境卫生专业规划修编(2008—2020年)修改完善稿》公示提出听证的申请。杭州市规划局24日出具了一份书面答复，称将对这些申请材料予以承办、给予答复。

观察

公共事件中的“邻避思维”难题

对此事件，杭州市委、市政府有关负责人则表示，理解公众的心情，但这种“欢迎建垃圾焚烧厂，但不要建在我家门口”的“邻避思维”让政府左右为难。杭州目前在城市的东南西北4个方向都建有垃圾焚烧厂，但每天的处理能力已经严重跟不上垃圾的产生速度。除现有的焚烧能力之外，杭州市每天尚有超过5000吨的垃圾无法处理，只能实施直接填埋。此举不仅对环境影响更为巨大，而且现有填埋场的承载能力不足6年。建设垃圾焚烧厂的确是目前实现垃圾减量、缓解目前杭州“垃圾围城”现象的最有效方式。

英文中“邻避”的原意是“别在我的后院”（“Not-In-My-Back-Yard，“NIM-BY”），指具有一定潜在污染威胁或心理影响的设施，这类设施可能会给周边居民带来负面效应或潜在风险，导致对方产生敌视态度，从而引发邻避疑虑甚至冲突。自20世纪70年代以来，邻避现象成为世界性的共同问题，不仅发生在发达国家，也逐步在发展中国家显现。

公众为何害怕与“垃圾焚烧厂”为邻？

应该说，对于一座垃圾焚烧项目所引发的群体性事件，除了要求事件中实施聚众堵塞交通、毁坏公私财物、行凶伤人、制造传播谣言的人员投案自首之外，相关部门　还能够从项目的立项、论证、报批流程的不足进行反思，并承诺在没有履行完法定程序并征得民众理解支持之前，一定不开工。相比过往常见的生硬态度，官方的柔　性回应，倒也令人刮目。

群聚作为民意的一种表达方式，当然可以有，但群聚行动显然应当有其边界，对于公共财物的损毁以及暴力打砸行为，显然逾越了边界，自然不应被纵容。不过，对于群体性事件的参与者及其动因，的确还不能因为一部分人的出格行为来简单定性。从这个意义上说，对于群体性事件，除了法律层面的追责之外，对于事件成因的反思，其实来得更加急迫。

在村民看来，垃圾焚烧厂的秘密开工才是引发聚集事件的导火索，而此番官方回应将确保群众知情权，对项目进行严格论证，并承诺在未完成法定程序和征得公众理解支持的情况下，一定不开工，相信有望打消村民及公众的担忧与疑虑，从而在根本上消弭滋生群体性事件的风险。

而类似垃圾焚烧厂选址所引发的群体性事件，其实并非国内所独有。在一些发达国家，早在上世纪六七十年代便曾经历过风起云涌的“邻避运动”。社区民众因为反对建设垃圾填埋场，毒性废弃物处理场，受影响的民众联合起来对抗政府和开发商，使此类设施的兴建陷入进退两难的僵局。邻避现象甚至愈来愈多的扩展到其他公共设施建设中，如停车场，甚至流浪汉收容所等的规划选址，都曾遭遇邻避心理。而所谓“邻避运动”，英文叫做“Not in My Back Yard”，即并非反对公共设施建设本身，而只是反对其建在“自家后院”。因为这些反对的民众其实也心知肚明，垃圾焚烧厂这类公共设施，当然不能不要，不管是谁家后院，也总要选个地方建。从这个角度来看，“邻避运动”本身其实与环保诉求无关，而是出于自身利益，规避风险而已。

对国内民众而言，这一担心更非多余。因公共项目管理失当，监管缺位而导致环境污染，并对周边居民权益造成损害的先例，很大程度上正是“一朝被蛇咬，十年怕井绳”的根本诱因。可见，真正意义上消除“邻避心理”，绝非力排众议的说上就上，而更在于严格遵守立项、论证的程序，尤其是建立与民众的沟通机制，让民众充分参与其中。而获得项目“邻里”的信赖，又何尝不是公共工程上马的必要前提呢？

而在日本，垃圾焚烧厂的选址恰恰是与政府部门为邻，而不是靠近百姓民居，这或许不是为对“邻避心理”最有效的破除。连官方都不怕与这些“危险”的公共设施为邻了，长期以来笼罩公众心头的心理阴影，才有望烟消云散。

 

以环保回馈化解“邻避思维”

化工厂、火葬场、加油站、垃圾处理场，想必大家都不会陌生。任何一个人，假如他不避居山林、遗世独立，都会同上述四者发生这样、那样的交集。然而，不同于超市、学校、医院等场所，化工厂、火葬场、加油站、垃圾处理场的修建在今日中国遇到了前所未有的挑战，大有“过街老鼠、人人喊打”之势。

从民情、安全的角度而言，化工厂、火葬场、加油站、垃圾处理场，令人精神不悦甚至紧张，人人不想其建在自家后院，这应当理解。然而今日之中国，“邻避运动”（外来词汇，指居民为了保护自身生活环境免受具有负面效应的公共或工业设施干扰，而发起的反对行为——编者注）以及“邻避思维”在各地普遍存在，动辄聚集上万甚至更多民众，释放巨大的社会动员力量，却值得我们每个人深思。

环境意识的觉醒，无疑是“邻避运动”和“邻避思维”的催化剂。火葬场、化工厂等建设同每个人都有千丝万缕的联系，难以修在荒无人烟处。现今，中国城市普遍地狭人稠，火葬场、化工厂等建设的择址，各方都尤为关注。对于这些场所，公众莫不对其避让三舍。项目的选址，也成为政府部门非常头疼的一件事。

这种情况下，一些地方政府或将环保公示大而化之，或“顶住压力”将项目落地开工，一部分民众耳聪目明，借助便捷的网络以政府重大项目环保公示“走过场”，必须“尊重民意”“珍爱生命”为号召迅速凝聚大量的民意资源，将“邻避运动”由线上扩展到线下。

“邻避运动”者不分男女老幼，一致对政府“发声”。一部分人抱着“小闹小解决、大闹大解决”的心态，不惜将事情闹大，甚至伴随种种过激行为，使得地方事件很快上升为全国关注的公共事件。众目睽睽之下，地方政府左右为难，往往以项目缓建或另觅他址，以期息事宁人。“邻避运动”堪为现代中国治理的一大挑战。对此，笔者以为，环保回馈是化解当下“邻避运动”的一剂良方。

一方面，政府部门要加大宣传引导，让每一个人都发自内心地承认火葬场、化工厂等建设为自身生活所必需，深刻认识到每个人在享受现代生活便利的同时也须承担相应的责任。另一方面，在最大限度保证安全运营、降低污染总量的同时，由政府或运营单位多管齐下，给予周围民众适宜的经济补贴，额外提供充分的公共服务，给予周围的孩童相应的教育优待，向周围社区提供免费的文化、娱乐、医疗设施，让这些令人精神不悦甚至紧张的场地，不再冷冰冰地矗立一处。通过积极丰厚的环保回馈，令这些必需品同周围民众融为一体，建设利益共同体，就能减少阻力，造福社会。

垃圾变废为宝才能避免抗议

垃圾围城，已经成为困扰中国不少地方的一个难题。如何进行垃圾无害化处理？杭州市城管委固废中心主任张束空之前表示，杭州是“填埋为主、焚烧为辅”，60%的生活垃圾是填埋处理，国内外都这样处理。事实上，张主任有意无意地回避了一个问题：垃圾是可以回收利用的。

像杭州这样的聚众闹事反对建设垃圾焚烧厂或填埋场的情况，在台湾也出现过。中山大学政治学博士陈晓运曾撰文指出，上世纪八十年代以来，台湾“一县市一焚化炉”政策的后果是民众抗议遍地烽烟。民众围堵厂房、赴公共部门陈情、找媒体……尽管对污染的疑虑是抗议的原始动力，然而，旷日持久的抗议不仅针对垃圾焚烧厂的技术风险，而且还指向不合理的决策过程，其中最为重要的是官员和专家社群的技术专制。起来保卫家园的民众常常被贴上“邻避主义”的标签;而专家社群则配合官员抛出极端技术化的抽象概念，配以图表和定理等摆设对民众进行信息轰炸，以专业化来阻滞民众决策参与。这一过程制造了大量的信息不对称，从而累积了民众对政府的不信任。

台湾居民联结环保组织和学术团体，一方面力促垃圾处理技术的监管和更新，另一方面推动垃圾源头减量和资源化利用，使政府官员也逐渐意识到反对焚化炉事件的参与者是在推动政府做正确的事以及正确地做事。为此，政府开展了系列行动：提出“资源全回收、垃圾零掩埋”的目标，优化垃圾处理技术，回馈受影响民众，垃圾资源化利用，出台环保教育等政策方案，主动公布焚烧厂运营的数据，将抗争民众纳入监督委员会，让厂方的经营处于政府和民众的双重监督之下……

 

在政府与民众的良性互动之下，台湾垃圾回收实现了如下场景：垃圾分类很细，纸、塑胶、玻璃、金属、电池、灯管、厨余……每天一早民众提着分好的垃圾等着清洁队来收;装不可回收垃圾的专用垃圾袋需要民众花钱买，容量固定且透明，要是垃圾多就要多花钱买垃圾袋，可回收垃圾免费回收;焚烧厂烟囱上装有感应器，信号直通环保部门24小时有记录，超标即罚款——焚烧厂是政府盖了委托民间管理，罚款多了管理者要自负;焚烧厂周围百姓都会给补偿金，离得越近给得越多。随着垃圾变废为宝进程的加快，与大陆情形恰恰相反，台湾出现了焚烧炉“吃不饱”的情况。

与台湾相比，大陆在垃圾处理方面差距明显：政府过于强大且自以为是，不吸收民间的智慧，信息不对称造成官民对立;垃圾处理厂政府投入政府运营，透明度差缺乏监督，运营成本高极易形成亏损;民间力量不能有组织地介入垃圾处理这类社会事务，民众寻求补偿的合理诉求无法得到满足，垃圾资源化利用进展缓慢，环保意识难以提升。向台湾学习，把垃圾变废为宝，像杭州这样的抗议事件才有可能从根本上得到化解。

“垃圾焚烧厂争议”需要冷静和理性

因为维护自身权利，封堵省道和高速路，甚至上演打砸场景，这些行为伤害了他人的利益，也逾越了法律的底线。民众表达自己诉求的急切心理值得理解，但是任何维权行动，都要依法理性而行，过激的做法只会让维权变味，对于问题的解决毫无助益。

类似事件的频频发生，一方面固然反映了民众环境权利意识的觉醒；另一方面，对于民众如何理性表达民意，以及地方政府如何及时公开信息而言，也是一个严峻的考验。

诚如余杭区民众所担忧的，一是生活环境会不会受到污染？再就是会不会危及龙井茶的生产环境？等等。这些问题均关乎民众的切身利益，不可轻轻放过。

对此，相关各方都应该冷静下来，有所反思，并在法律许可的框架内行事。民众以“闹大”求关注的做法固不可取，而当地政府似乎也该检视一下问题处置的失当之处，切实保障民众在重大公共项目上的知情权。

对于地方政府及有关部门而言，应该因势利导，以最大的诚意、最大的公开，扩大参与，听取民意，说服民众，在兼顾各方利益、“求取最大公约数”的前提下，扎实推进这一民生项目的建设。

具体而言，一是要构建与周边民众平等通畅的沟通机制，将项目可能存在的风险，以及风险控制的情况，向民众讲清楚，正面回应民众的疑虑。民众不了解，只能说明有关方面科普不到位，或者相关解释缺乏说服力。不能动辄认为民众的不同意就是一种先入为主的偏见，更不能以此为借口漠视民众的意见表达。

事实上，民众的焦虑并非都是被夸大的偏见。现实中，确有一些垃圾焚烧厂影响到居民的生活。而这些焚烧项目在其规划立项之初，无一例外都夸下海口，信誓旦旦地保证不会产生污染。

再就是对类似可能存在污染的项目要实施动态监管，并及时与民众进行互动，焚烧厂的排放数据要公开透明。

对于民众而言，在表达合理诉求时，也应该保持足够的平和与理性。既然初衷是为了维护自己的合法权益，则自己首先不能违法，听任戾气发泄。必须明白，表达诉求的行为一旦逾越了法律的底线，必然会破坏社会秩序，受到法律追究。

眼下，杭州市政府、余杭区政府均已表态，尊重程序、尊重民意。尽管这样的表态不过是常识的重复，也有些晚了，但毕竟使这一事件开始走向寻求共识的正确路径。期待下一步，当地政府和居民双方，能通过理性对话，求取最大公约数。

 

【启示与思考】

对于一座垃圾焚烧项目所引发的群体事件，其中损毁公共财物以及暴力打砸的行为，显然逾越了边界，自然不应被纵容。相关部门同时还能够从项目的立项、论证、报批流程的不足进行反思，并承诺在没有履行完法定程序并征得民众理解支持之前，一定不开工。这样的回应，才是解决问题的正确方向。

类似垃圾焚烧厂选址所引发的争议，其实并非国内所独有。在一些发达国家，早在上世纪六七十年代便曾经历过一场“邻避运动”。社区民众因为反对建设垃圾填埋场、毒性废弃物处理场，使此类设施的兴建陷入进退两难的僵局。其后这一现象甚至愈来愈多的扩展到其他公共设施建设中，如停车场、收容所等的规划选址等。

对国内民众而言，这一担心更非多余，因公共项目管理失当，监管缺位而导致环境污染，并对周边居民权益造成损害的先例，很大程度上正是“一朝被蛇咬，十年怕井绳”的根本诱因。可见，真正意义上消除“邻避心理”，绝非力排众议的说上就上，而更在于严格遵守立项、论证的程序，尤其是建立与民众的沟通机制，让民众充分参与其中。而获得项目“邻里”的信赖，又何尝不是公共工程上马的必要前提呢？

邻避冲突的本质是利益博弈，政府是从公共利益的角度出发兴建设施，而居民也要保护自身的合法权益，任何一方都不占据道德制高点。因此，只有博弈双方妥协、让步，才能找到最大公约数。政府可以提高项目的建设标准，提高公众的参与力度，甚至提高补偿标准，居民也应该通过自治的方式，以少数服从多数的原则进行表决，但一定要警惕少数人绑架多数人，甚至是绑架公共利益。如果解决问题没有纳入理性的轨道，一定要通过街头抗议来实现，那就是制度的失败。

如何解决邻避冲突，西方国家已经有数十年的经验。笔者以为，应积极促使公众参与决策，恰当把握好利益补偿、善于妥协。此外，还要注意平时加强对公众科学素养的培育。针对具体情况，在一些可能引起邻避运动的项目运作上，在立项之初，就应该建立预案，防范邻避运动演变为邻避冲突。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0523/769799.shtml