刘泉红：深化国企改革的经验与思路

 

       刘泉红，国家发改委宏观经济研究院企业室主任，主要研究领域和研究方向为国有企业改革与发展、企业战略、跨国公司发展、外资并购、民营企业和中小企业的理论与政策等。出版专著合著十多部，主持国家部委、地方政府委托科研课题20多项，曾多次获人事部、全国人事人才科研成果奖，国家发改委优秀科研成果奖等奖项。

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我今天从四个方面跟大家做个交流。第一，我们国家国有企业改革的历程和现状；第二，政府工作报告关于国有企业改革的表述；第三，讲一下国外国有企业改革的经验；第四，从国家层面推进国有企业改革的思路和对策。

一、国有企业改革的历程和经验

首先，我们看一下我们国家国有企业改革的历程以及有哪些好的经验。我们国家的国有企业改革，应该是从1978年开始的，在刚开始的阶段，可以说是在没有任何经验可以借鉴的情况下，也没有什么西方国家的经验可以搬过来的情况下，就是我们自己在摸着石头过河那样一种状态下，我们开始推进这个事的。我把整个国有企业改革的历程分为三个阶段。

第一，改革探索时期。从1978年到1992年，这个时期先后进行扩大企业自主权的试点，像这个试点是在四川进行的。然后推行经济责任制，然后是两部的利改税，主要是把这个上缴利润改成所得税等这些税收的事。还有像一些经济联合，把企业的拨款改成银行对企业贷款等。通过资产经营、租赁、股份制试点等这些改革措施去增强企业的活力，调动员工投入生产经营的积极性，真正使企业的生产经营机制得到转变。这方面做了很多的尝试，像承包经营责任制，主要是在一些中小国有企业中进行的。

第二，制度创新时期。就是从1993年到2002年，在这个阶段一个标志性的事就是十四届三中全会，正式提出要建立现代企业制度的目标。就是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学这样一个目标，可以说直到今天，我们的国有企业还在朝这个目标去努力。十五大进一步提出来，要对公有制的含义全面认识，就是说公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，也包括整合所有制经济成为国有成分和集体成分，并且要从战略上调整国有经济的不足，就是说国家经济也要有所为，有所不为。整个的国有企业改革进入到了制度创新的阶段，很多的企业也在这方面进行了试点，或者进行了很多实质性的工作。

第三，品质完善时期。从2003年以后一直到今天，十六大提出改革国有资产管理体制，接下来就是在政府机构中明确了三个层次的国有资产管理机构，中国国有企业改革进入体制完善的时期。

 

我们可以看一下，通过这三个阶段的改革，我们的国有企业改革的成效有哪些。

第一，国有企业改革促进了我国社会主义市场经济体制的完善。国有企业承担了很多的社会成本，或者说半社会的成本，很多情况是一个企业落户在一个地方，经过发展变成了一个城市，它是无所不包的，从办食堂、幼儿园、托儿所、学校，甚至到火葬场都要办，每个企业都是一个小社会，所以说在改革的过程中，他要把那一块剥离出去，也存在和地方政府有一个博弈，有一个利益交换的问题。从这个意义上来讲，我们的国有企业对中国的改革开放和现代化建设做出了历史性巨大的贡献。 国有企业改革的一系列措施，推动了我们从宏观到微观的整个社会主义市场经济体制的完善。

第二，国有企业改革促进了我国国有经济布局的战略性调整。国有企业也不再是在所有领域都占有绝对控制地位，或者是国有资本也不是在很多企业都是绝对控股的，所以说整个的国有企业的竞争力反而通过这种有放大效应的改革，它的竞争力也得到了增强，可以说整个的竞争性领域到今天来说，跟原来相比国有经济的比重已经在显著地下降。那么在国有经济的分布范围比原来明显的缩小、比重大幅下降的同时，国有经济的总量大幅增加，它的经济效益、质量和争能力在明显提高。从地区国有经济的布局变化情况来看，还是有比较明显的特征，就是说从国有工业产出的资产和地区分布来看，我们的东部地区，从2003年到2012年国有经济明显有一个下降的过程，下降了4.5个百分点，我们的中部和西部都是处于上升的态势。东北那种传统的老工业基地，国有经济的比重原来一直比较重，它也是处于下降的态势。

第三，增强了中国经济的总体国际竞争力。1978年改革开放初期，我们国家的生产力非常落后，那时候跟英美那些发达国家的实力差距是非常悬殊的，跟日本那些国家也都是没法比的。那么，我们通过这么多年的国有企业改革之后，有很多具有较强实力的国有大型企业和企业集团都在不断地发展壮大，整个的国家的竞争力也得到了增强，我们今天的国内生产总值已经排到世界第二了。

第四，理顺了国有资产管理体制。三个层次的国有资产监督管理机构都在履行职能，从组织上实现了政府与国有资产经营的分离，同时其他部委所属的一些国有企业也是逐步与原来的部委脱钩。

我们回头看一下，这三十多年国有企业改革有什么值得我们总结的经验。我总结了几点。

第一，坚持了先易后难、试点推广这么一条有中国特色的国有企业改革道路。

我们的改革没有像苏联那样，追求一步到位，我们是以一种渐进的方式，先易后难，然后不断实验的过程。 同时，也没有国外的经验可以照搬，通过在局部试点，发现问题，然后修正，等到条件成熟了以后，再整体推广的方式，也是有明显的中国特色，避免了照搬西方的那些做法，导致水土不服的困境。

第二，观念和理论上的创新是国有企业改革的推动力。回顾国有企业改革的推进过程，在国有企业改革的理论上，不管是从政策研究层面来说，还是很多学者提出的新思想，都有很多方面的创新。我们的所有权和经营权分离理论，还有股份制、企业的破产、兼并，包括我们打破铁饭碗、铁工资、铁身份，这些东西都是随着我们改革进程的推进在不断摸索、不断总结，就是一个螺旋式上升的过程，突破了理论上、观念上的禁区。所以我们整个的国有企业改革才有一些持续的动力机制在里面，认识上也可以说得到了不断的飞跃。

第三，坚持重点突出，要有所为，有所不为。改革进入到一定阶段以后，不能回避所有的问题，必须去触及一些深层次的问题，就像产权。要区分轻重缓急，要把握力度和节奏，该抓主要矛盾的时候我们就抓，把那些影响和带动全局的重点、难点问题给它解决了，改革才能取得一些事半功倍的效果。

第四，就是正确地处理好改革发展与稳定的关系。这是必须的，虽然它可能是老调长谈，但是大家都在说，因为你整个改革还是有一个发展的动力，改革最终的落笔是为了发展，改革之后要发展，稳定可以说是基本前提。改革过程中在稳定方面出现一些问题，甚至出现一些群体性事件，要是这种事情反复出现的话，有可能我们的改革就要面临着倒退，甚至于风险。所以说稳定也是必不可少的一个因素。

 

二、政府工作报告关于国有企业改革的最新论述

接下来我重点给大家解读一下，政府工作报告关于国有企业改革有什么样的最新论述。

我们首先从整个层面来看一下，跟历年的报告相比，篇幅应该说是这几年最短的，文风也非常活泼，里面用了很多形容词，讲短话，里头也有很多的数字，强调操作性。跟十八届三中全会可以说进行了很好的对接，很多领域都把改革作为我们年度首要的工作任务。 李克强总理在提到2014年经济社会发展的主要预期目标时，还是比较务实的，就是提到了国内生产总值增长是7.5%，CPI的增长幅度控制在3.5%，城镇的新增就业还是1千万以上，城镇的失业率控制在4.6%，国际收支基本平稳，努力实现居民收入和经济发展同步。

涉及到国有企业改革主要在第一部分，推动重要领域改革取得新突破。当然里面提出一个总标性的话，说把改革列为2014年政府工作的首要任务，提出改革是今年政府工作的首要任务。要以经济体制改革为重点，区别情况，分类推进，抓好牵一发而动全身的举措，力求取得实质性进展，更多释放改革红利。

首先强调增强各类所有制经济的活力，提出来要坚持和完善基本经济制度，要优化国有经济布局和结构，加快发展混合所有制经济，然后建立健全现代企业制度和法人治理结构。这也是跟我们十八届三中全会的改革决定是一脉相承的，很多话都是那里头的原话，但是在这里头做了一些简化，把要点给列出来。

政府工作报告也提到了要完善国有经济为主体的基本经济制度，必须毫不动摇地巩固和发展我们的公有制经济，坚持公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用，不断增强国有经济的活力、控制力和影响力，然后提出来国有企业属于全民所有，是推动国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。那么在国有经济的布局调整方面也提到了国有资本的投资运营要服从于国家的战略，要更多地投向关系国家安全，国民经济命脉的关键领域，重点是提供公共服务，发展重要的前瞻性的战略性产业，还要起到保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全的作用。

报告里提到要发展混合所有制经济。对于混合所有制有很多的说法，就是说国有资本、集体资本、非公有资本交叉相互融合的所有制经济，是基本经济制度的一个重要的实现形式。有利于整体放大国有资本的功能，然后保值增值，提高它的竞争力，也有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。还一项很重要，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者的利益共同体，我们员工也可以参与进去。

报告里也提到了要完善国有资产管理体制，准确界定不同国有企业的功能，推进国有资本的投资运营公司的试点。报告里提到，要完善国有资本的经营、预算，要提高中央企业的国有资本的收益上缴公共财政的比例。十八届三中全会提出来明确的数量指标，到2020年要提到30%，提高以后，不能还在体制内。他又提出来，这个收益要更多地用于保障和改善民生。我们可以看央企红利上缴的一个历程，然后还提到了具体的领域，要在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公共事业等领域，要向非国有资本推出一批投资项目，这已经很明确了。然后要制订非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。

投资审批体制改革，文件里说了三个方面的意思。首先，深化投资审批制度改革。要全面地清理这些微行政的审批事项，因为我们国家的原来政府部门审批事项实在是太多了，经过这么几次之后，其实还是有很多没有必要审批的，没有必要再来核准或者是备案的还存在着。确需设置的一些行政审批事项，要建立权力清单制度，这是约束政府部门的，给你列一个清单，在这里头可以行使你的权力，其他的你不要伸手。然后向社会公开，清单之外的就不要再实施审批了。我们可以看到整个国家投资体制改革的一个方向，首先是要确立投资主体的地位，除了那些真正关系到国家安全，涉及到重大生产力布局，或者战略性资源，这些项目需要投资，其他的都可以由企业来依法自主决策，政府不应该再审批。它的出发点应该是谁投资，谁来决策，谁来收益，谁就应当承担决策的风险，应该最大限度缩小审批核准备案的范围。对于投资审批行为，也应该进一步规范，应该真正地把政府的投资审批项目活动变成服务企业的行为。就是说真正需要审批、核准和备案的，在这些方面的手续、程序应该做一些简化，做一些标准化的流程，然后通过信息公开，让企业、社会了解到你是怎么运行的，对社会有一个公正透明度的监督机制。

报告里也提到，要加快推进体制改革，提到要强化企业在技术创新中的主体地位，要鼓励企业设立研发机构，牵头创建一个产学研协同创新的联盟，然后提到了很多具体的措施，比如说要全面落实企业的研发费用，要把国家自主创新示范区的股权激励，像科技成果的处置权、收益权改革试点政策扩大到更多的科技园区等。

 

三、国外国有经济改革的经验

下面我接着给大家汇报第三部分，就是国外的国有经济改革趋势。从历史现状的角度跟大家介绍一下国外国有经济的发展历程和改革。

我们知道，在二战以后，很多国家都有一个国有化的趋势，很多国家都有国有经济的扩张过程。主要是在大箫条之后50年，尤其是二战结束后40年当中，因为战后也是百废待兴，跟我们国家建国初期一样，在这个时候举全国之力来搞一些国有经济，应该说对于经济快速增长起到很好的作用，所以西方国家也走了这个路子。在能源、通讯、运输等这些基础行业中，经过快速扩张，马上占有重要的地位，也是国家把控的重点行业。国有化也是出于很多方面，包括西方的经济学比较发达，像我们今天学的经济学理论很多都是源自于他们的，所以说他认为你从导向上也应该支持国有经济的发展。另外就是当时国家的经济建设面临着很多要重建，在市场经济发育还不是特别完善的时候，尤其在自然垄断的领域，那个时候由国家经营比较好。第三个方面考虑是增加税收，也是考虑到国有经济在它特定的发展阶段，在税收方面可能做的比其他所有制成分更好，所以出于增加税收业务，可能也有一些国有化的过程。

西方也是经历了国有经济的改革过程。我们可以看它改革的起点，在起点的状态下，在20世纪70年代末80年代初国有经济行业的分布，在金融领域我们可以看到，像法国，它的国有化银行和金融公司在全国的储蓄存款和短期贷款占比为90%以上，在商业贷款也占很大的比重，像当时的西德，它的国有银行存款的比例超过一半，另外国有公司的业务量占的比重不像银行那么高了。像通讯业的话，在法国这些国家都是国家所有的，电信也是这样。在一些能源行业也都是绝对的主导地位，法国的核电、荷兰的煤炭全部都是国企，其他像航空公司，像一些重要的行业也都是这样。所以说在后面的30年国有企业改革，就是前面我们说的状态下进行的，他这个改革是出于什么样的动因，改革的目标和方式是什么？我也跟大家做一个简要介绍。

我们主要从四个方面考虑。当时西方国有企业改革，首先，要遏制国有企业下降的趋势。其实跟我们1978年当时国有企业改革出发点也是一样的。另外就是要适应国际市场环境的变化。从产业结构调整、经济结构模式转换等这些方面来考虑。当时的国有企业亏损，使政府的财政负担已经不堪重负了。在那种状态下，为了减轻政府的财政压力，削减赤字，政府也是采取了一些私有化、民营化的改革措施，就是出售一部分国有资产，用它的收益来弥补政府的财政亏空。 还有就是从国际市场环境的变化方面来看，全球化发展得很快。尤其像欧洲，这些国家都很小，产品从一个国家的市场到另一个国家的市场很快，产品的比较优势可能很快就丧失了。国际市场环境的变化也使得很多国家在调整它的产业结构，调整产业结构的同时也对整个所有制结构同步调整。

改革方式基本上有三种，也是分类改革的一个思路。首先就是将一些规模比较小的国有企业的股份整体或者是部分的出售，而且是优先出售给企业的管理层和它的雇员。那么大中型的国有企业改制成熟以后以非上市的方式转让给私营企业，或者是以竞争性招标的方式来转让他的股权。那么再大一些的国有企业通过股票公开发行上市的方式实现股权的公正化改革，像1984年的英国电信的民营化改革就是先上市，然后慢慢的通过几步调整它的股权结构。

改革的结果主要有这么几个状态，首先是使得整个国家的财政状况得到显著改善。就是世界银行有一个统计，1987年到1997全球的私有化的收益应该是达到8600亿美元，他们有一个系列的公式，然后还有一个数据库去支撑他们这个结论。在财政状况显著改善的同时，企业的运行效益也在明显提升。当时对18个国家的32个行业，61家国有企业，包括21个发展中国家的79家国有企业，前后运行状况进行了对比分析，得出的结论也是这样的，就是私有化以后企业的总体的盈利能力在快速提高，销售收入也增加很快，企业规模快速增长。

 

四、推动我国国有企业改革的思路和举措

我们探讨一下推进国有企业改革的思路，就是采取一些什么样的改革措施。

我们首先看一下改革的动因。可以说我们要推进国有企业改革，也是面临着内部的推力以及外部的压力，这是同时存在的。

从外部来看，就是从国际贸易这个角度来看，贸易壁垒在日渐增强，尤其是很多西方国家，它针对国有企业提出了一些歧视性的条款。我们国家在国际上的贸易也好，走出去过程中也碰到了一些这样的问题。比如说我们的某个石油公司收购优尼科的时候，人家就说你是国有企业，不卖给你。像我们的五矿要收购澳大利亚一个铝矿的时候，人家也说，你是政府企业，可能这方面受到了很多的限制。甚至于我们平时有一些招投标的事，人家也会有一些政治方面的考虑，他往往把你的国有企业和政治划等号。所以说在这些方面，国有企业和民营企业相比的话，可能要付出更高的交易成本和一些风险方面的代价。

那么从内部的推力来看。就是要完善我们国家的市场经济体制，加快国有企业改革，也是一个必然要求。十八届三中全会也明确地提到，要使所有类型的企业在准入、融资、土地等这些方面要有均等的机会，民企、国企要有同样的国民待遇，要有没有歧视性的发展机会。要实现不同所有制经济的成分的企业有一个公平竞争的机会，也需要加快我们改革的步伐。

从再大一点层面来说，我们要实现产业结构的转型升级，也需要我们竞争性行业中的国有资本，就是不要再决定于那些传统的优势行业，现在已经不占优势地位的行业中，我们也可以考虑有一个退出的过程。通过混合所有制也好，通过一些股份转让的形式也好，实现一个有进有退的布局，我们真正把资本投到需要国有经济发挥主导作用的领域里去。

那么国有企业改革本身也还是存在了一些问题，比如说相关配套的一些改革推进还不太同步，包括我们的社会保障的覆盖面还不够宽，另外我们社会保障的社会化程度还比较低，像很多事业单位还没进去，垄断行业的国有企业改革任务还比较重，像铁路、烟草，像我们的邮政，很多行业改革的任务还非常重。从企业内部来讲激励约束机制还需要进一步地完善。

我们需要给国有企业改革下一步的推进一个总体思路，关键一点还是要做到分类改革，就是说竞争性和公益性的国有企业改革路径肯定是不一样的。垄断性的国有企业肯定要有一个攻艰克难的一个过程。

 

整个国有经济布局的调整方向也应该进一步地明确。首先就是我们还是按照前面的分类，对于少数承担核心竞争企业，你应该提高公共服务的水平，应该去实现国有企业弥补市场的职能，然后发挥国有经济的控制力。那么对于垄断性行业，应该尽快地分拆它的垄断环节和竞争性的结果，可能在一定的时期内，保留这个垄断性的环节，也可以通过混合所有制实现国有经济的控制力的提升，实现它的功能的放大。那些经营性领域的国有企业应该尽快改制成混合所有制企业，体现国有资本的流动性，这是动态调整的过程，只有这样才能够增强国有经济的活力和效率。

要对国有企业有一个合理的定位，因为国有企业在我们国家，除了弥补市场以外，还对我们宏观调控体系的完善，对主导经济的发展有一些重要的作用，所以说这个改革也应该是一个动态的过程。我们也看到国有企业在特定历史时期的作用，像汶川地震的时候，我们冲在前面，捐赠东西也好，去到现场救灾也好，我们的企业也是毫无怨言，一句话往前冲，在关键时候国有企业还是要靠得住、用得上。

分类是推进国有企业改革的前提，就是说你还是要根据不同的职能，不同的行业分布确定不同的企业形态。我们觉得像那些核心的企业，重要的物资储备企业，就应该承担国家安全的和控制调控的功能，在这里面真正发挥作用。那么对于具有公共性服务和盈利性双重职能都具备的一些国有企业，像一些石油、风电这些公共事业的话，我觉得现阶段暂时可以保持绝对的控制力，然后可以把它变成一个国有独资，或者是绝对控股的公司，以控股为主，因为它还是具有垄断性的特征，这也是一个动态调整的过程。

其他的像一些非关键领域非重要的行业，国有企业应该是一个逐步退出的过程，这些就应该以市场规则来对它进行管理，就是说通过完善我们的法制，通过完善我们的宏观调控体系就可以了，不要去对企进行干预。这个是一个整体布局的考虑了，这个事情跟前面有一些关系，就是涉及到国家安全的行业，是国有资本绝对控制，自然垄断的保持相对的控制力。这些都是分类改革思路的延续。对于那些不太重要的行业，应该适当的收缩国企的战线。    

还有一个方向就是要推进市场准入的公平化，就是说市场准入方面要尽快地破除垄断的格局，要尽快清除显性或者隐性的市场壁垒，真正形成竞争性的市场结构。垄断性的业务也应该尽快的有一个分类，就是自然垄断的业务和竞争性业务应该是不同的，下面竞争性的业务就完全可以分开，真正具有这样特征的环节应该逐步地引进民间资本加入进去。从促进混合所有制经济或者说从促进民营经济发展的角度来说，已有的这些成果，也应该尽快用法律条文的形式给它明确下来，把那些做法给它写到法律条文里去，扩大民营经济的发展空间。

改革还是需要顶层设计的，改革到底由谁来推动，谁来主导这个事。是国资委、发改委，还是我们的全面深化改革领导小组？我们也一直在说这个，如果国有企业改革完全由国资委推动的话，可能有它的局限性，有它的共同利益在里头，它可能放不开手脚。发改委来推动这个事力度还是不够，因为我们的改革可能涉及到很多层面的东西，国有企业改革其实好多东西都是跟我们国家的一些深层次的体制问题相关的，涉及到行政体制，涉及到财政体制，甚至涉及到我们的政治体制，可能一个部委来推进的力度还是不够。所以说最好的推进方式还是我们的全面深化改革领导小组，它来推动这个事可能就更加合理、更加有力度。

责任编辑：周艳

文章来源：http://www.71.cn/2014/0528/770309.shtml