【案例】事业单位管理条例出台 促进社会公平与和谐

 

【基层执政】

【事件介绍】

 

事业单位人事管理条例出台或加快养老金双轨制并轨

《条例》所说的工资增长机制，应当是国家根据经济发展、财政状况、企业相当人员工资水平和物价变化等因素，定期调整公益类事业单位工作人员的工资水平，而对于转制为企业的事业单位，则应实行企业的分配制度；对于承担行政职能的事业单位，要回归到公务员队伍管理，实行公务员工资制度。

——中国人事科学研究院研究员何凤秋

我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人，根据公布的《事业单位人事管理条例》，我国将建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。事业单位及其工作人员应依法参加社会保险。

多位专家认为，事业单位工资可向社平工资增长率靠拢。虽然《条例》自7月1日起施行，但暂不会实现事业单位人员统一参保。

焦点1

随行就市建工资增长机制

条例：国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度。事业单位工资分配应当结合不同行业事业单位特点，体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素。国家建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。事业单位工作人员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。

或向社平工资增长率靠拢

解读：我国事业单位收入分配改革始于2006年，目前事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。近几年，我国进行了事业单位绩效工资改革。这项改革首先在义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位中开展，如今各地事业单位绩效工资已基本兑现到位。

中国劳动学会薪酬专业委员会常务理事吕井海表示，过去事业单位工资分配基本是在走平均分配的路子，这导致事业单位工作人员的工资收入虽然稳定，但增幅普遍偏小。整体来看，事业单位工作人员的工资低于公务员和效益好的企业，但高于效益差的企业，其工资增长率低于社平工资增长率，应该说也是个不争的事实。

具体分析，事业单位工资主要受单位效益和财政实力两大因素影响。事业单位自身创收能力，以及当地财政水平及其对事业单位拨款、补贴的多少，也造成了地区间和系统间事业单位工作人员工资的多寡。

对于《条例》称建立工资正常增长机制，吕井海分析，这意味着今后事业单位工作人员工资的增长比例，可能会向当地社平工资增长率靠拢。不过他也强调，由于事业单位的属性，这种工资水平的提升方向应该是向公务员靠拢，而非“学习”一些企业的高薪。

吕井海解释，这种工资的提升有其必要性，因为待遇偏低，近年来事业单位优秀人才流失正在频繁上演。以高校、科研单位和医院为例，由于待遇偏低的因素，这些单位经常会遇到核心人才带着技术投奔企业或创业问题，就连招聘到的应届毕业生，也往往会在拿到户口后跳槽至薪酬更高的企业。考虑到提升事业单位人员素质，以及很多事业单位承担着服务公众和科学研究等方面的需要，建立这种事业单位工作人员工资的增长机制有其迫切性。否则对于政府购买服务或事业单位自身开展科研、医疗等工作，是不利的。

 

加大绩效工资占比避两极分化

建议：吕井海建议，为使事业单位工作人员工资的正常增长机制更科学合理，应加大绩效工资所占比例，使人才待遇提升速度更快。他强调，拉开工资差距能促进工作效率提升，有必要性。但对于事业单位工作人员工资，政府也应该有所统筹调控。如重点高校和普通高校教师待遇差距过大，一定会造成重点高校人才过度聚集，同时普通高校人浮于事、业务水平大幅下降的问题。他认为同类事业单位间，同类人员待遇不宜过于两极分化。

此前我国曾提出将事业单位按照社会功能划为三类，即承担行政职能的、从事生产经营活动的、从事公益服务的。吕井海介绍，目前这一工作还没有完成，有关部门应加快对事业单位类型的划分，这对于确定不同类型事业单位的工资制度和增长机制必不可少。

焦点2

事业单位应依法参加社保

条例：事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。事业单位工作人员符合国家规定退休条件的，应当退休。

暂不会统一参保将加快并轨

解读：目前，在多地进行的事业单位养老保险制度改革试点进展并不顺利，企业养老保险与机关事业单位养老金差距较大，因此广受诟病。

原人社部人事科学研究院院长吴江介绍，国内曾出台相关规定，并在一些事业单位试点，让事业单位及其工作人员参加社会保险。《条例》的出台，应该说更多的意义在于通过立法形式，再次确定事业单位工作人员要参加社保这一方向性问题。

他提出，由于机关事业单位的密不可分性，建议在养老金双轨制并轨时，应该对机关和事业单位的并轨尽量同步推进。

中央财经大学保险学院社会保障研究中心主任褚福灵教授也认为，新政的出台并不会使广大事业单位工作人员在今年7月同步参加社会保险。他介绍，主要因素之一就是《条例》并未明确事业单位及其工作人员参加社会保险的具体举措，以及各类事业单位如何让其工作人员参保的细致步骤。

褚福灵认为，虽然新政使养老金双轨制并轨方向更加明确，对并轨工作的开展有完善规范的意义，但并轨尚需一系列配套实施文件的出台。不过新政还是会对加快推进养老金双轨制的并轨，具有积极的促进意义。

焦点3

新聘用人员实施公开招聘

条例：事业单位新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘。国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员除外。

公开招聘可预防“近亲繁殖”

解读：近年来，个别地方出现了事业单位招聘中因人设岗的所谓“萝卜招聘”、“内部招聘”，受到强烈谴责。实际上，2005年，原人事部《事业单位公开招聘人员暂行规定》，明确提出事业单位招聘人员应当面向社会，凡符合条件的各类人员均可报名应聘。

“《条例》的出台，使事业单位公开招聘从部门规定上升为行政法规，有利于进一步强化和规范，从而有效杜绝事业单位违规招聘。”人社部事业单位人事管理司负责人说。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，公开招聘漏洞频出的一个重要原因在于监督缺位，导致个别领导干部用权力破坏公开、平等的人事制度。

人社部新闻发言人李忠在4月25日提出，规范和落实事业单位公开招聘制度，可预防事业单位“近亲繁殖”问题。

 

其他

聘用合同期一般不低于3年

条例：事业单位与工作人员订立的聘用合同，期限一般不低于3年。

解读：《条例》并没有对事业单位聘用合同进行分类，而是统一规定聘用期一般不低于3年。

人力资源专家冯丽娟指出，事业单位聘用合同不同于劳动合同。劳动合同既有短期的，也有无固定期限的。她说：“聘用合同期限定在3年以上，主要考虑到事业单位人员以专业技术人才为主，订立比较长期的合同有利于保持科学研究、公益服务等事业的延续性，建立起比较稳定的人才队伍。”

《条例》对签订长期合同作出新规定。按照以往，在本单位工作满25年可以订立聘用至退休的合同。《条例》去掉了这一条，只规定在本单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年，可以签订这样的长期合同。

事业单位养老改革方向明确公务员同步改成期待

自2008年以来，全国事业单位养老金试点改革已推进五年，成效甚微。但人社部新闻发言人尹成基日前再次强调，中央对于推进机关事业单位养老保险制度改革方向明确。

“目前城镇职工养老保险参保人群中，有2153万机关事业单位员工，也就是说，已经考虑到要在机关事业单位建立养老保险制度。”尹成基表示，将在总结试点经验的基础上完善原有方案和政策，进而全面推进公职人员养老保险制度改革。

接受记者采访的专家认为，机关与事业单位必须同步改革，继续只在部分事业单位试点只能维持现状，将很难全面推进。

五年试点为何进展缓慢？

日前有媒体追访发现，全国事业单位养老金改革试点五年来，只有广东开始“破冰”，其他四省市多无实质进展。而即便按照广东省的实施方案，退休人员待遇由社保基金与原有资金渠道合力解决，因此也被认为是“半吊子改革”。

2008年，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》出台，在山西、上海、浙江、广东和重庆五省市启动试点。这是我国首个有关公职人员养老保险制度改革的统一方案。但据记者了解，试点中虽取得一定成绩，但也存在诸多棘手问题。

中国人民大学教授王晓军调查发现，五省市在试点过程中实施对象不一致，范围有宽有窄，此外缴费基数也不统一，有的按档案工资，有的按工资总额，还有的采取“双基数”。缴费比例各地也差异较大，造成同岗同工却待遇不同的状况。

“如果仔细看2008年的方案，本身就有很多不合理的地方。”有业内专家对本网记者表示，如果按照该方案测算，待遇下降是一定的，而且对于可以“补窟窿”的职业年金的来源、弥补方式都没有提及，在试点中效果不佳就毫不奇怪了。

“机关与事业单位必须同步改革，否则改不动。”中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵对本网记者表示，改革的最终结果应该是使得各方利益相对均衡，不能在改革过程中又人为地拉大差距，这样势必会遭到事业单位群体的强烈反对。

前述业内专家认为，机关单位公务员是养老金改革政策的制定者，如果自己不主动并轨，只是一味强调去触动别人的利益，政策的信任度会大打折扣，“如果待遇真不会降低，你自己怎么不改？”

养老金并轨的两种模式

中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧向记者介绍，目前关于并轨有两种主要模式：一是限高拉低，将城镇职工与机关事业单位养老保险水平持平，然后实现并轨；二是实行新人新办法、老人老办法，机关事业单位新人加入城镇职工养老保险体系，但国家会对其做一定补偿。

“哪怕新人的数量不多，也要在机关事业单位建立职业年金，目的是向全社会起到宣传和促进作用，”齐传钧说，“现在是基本养老保险一条腿独大，职业年金和商业保险所占比重很小，导致几个层次发展严重不平衡，对事业单位养老改革不利。”

王晓军等专家的方案预测，到2049年我国将逐步实现机关和事业单位人员基本养老金与其他劳动者群体的并轨，形成统一的国民基本养老金制度。同时，公职人员职业年金制度也会得到完善，从而保障其退休人员的生活质量。

 

“并轨并不代表在同一制度下，工资收入、缴费比例相同的企业职工与机关事业单位人员的退休待遇相同，因为养老金的高低也与缴费密度有关系。”齐传钧介绍，缴费密度是参保时间占工作时间的比例，通常企业职工的缴费密度低于公职人员，而这肯定也会造成退休时的待遇差距。但目前的关键问题是先把二者置于同一制度下讨论。

清华大学公共管理学院博士胡乃军则为并轨提供另一种解决思路：实行国民基础养老金+个人储蓄养老金的二元结构。他指出，在现有制度上让机关事业单位也参加社会保险行不通，因为职工养老保险主要靠企业和个人缴费，如果公职人员未来由财政拨款缴费，对于财政负担压力过大。

“按照这个角度设计，在福利部分，各个行业和部门都一样，但在缴费和储蓄积累部分体现差异，这样即使结果有高有低，大家也没有意见”胡乃军对记者说。

改革应打破“零打碎敲”

在五省市事业单位养老金改革试点难以顺利推进的情况下，一些专家提出应利用正在研讨顶层设计方案的契机，打破改革“零敲碎打”的局面。

王晓军等专家认为，政府应尽快出台统一的改革方案，在全国范围内统一执行。试点改革进行至今，这种自下而上摸索的模式虽然有助于发现问题，但并不有利于改革的顺利、有效实施。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文建议，在养老改革过程中，事业单位不能分为三六九等，不能只拿出第二大类的第二小类来改革，这类人群主要集中在高校和科研单位，容易在知识分子之间产生矛盾。

“有些看法认为事业单位养老金改革与分类改革相关，后者没有完成以至于前者无法推进，但我认为这两者不矛盾。”郑秉文表示，五年来的试点结果已经证明，分批次改革就是一动未动，所以在现在的顶层设计中就要强调全国所有事业单位都要参与，不能再分类进行。

郑秉文还特别强调，机关公务员也应一并参与改革。因为一旦事业单位改革完毕，接下来公务员群体就会成为下一个改革对象，这是可以预料到的。养老金制度还要经受第二次改革，而且改革呼声肯定会比现在更为强烈。

“在改革过程中，还要向事业单位人员多做宣传，改革并不是以降低待遇为目标，是为了使养老金制度可持续的发展，是为了能有更加充分的保障，并且通过实践证实这个说法，才能让相关人员乐于接受。”褚福灵说。

事业单位人事改革的思路调整

值得注意的是，条例在对事业单位工资福利的规定中提出，事业单位工作人员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家要“建立激励与约束相结合的事业单位工资制度”，“建立事业单位工作人员工资的正常增长机制”。

本轮事业单位的改革始自2011年，改革目标达成的截止时间是2015年底。但从目前的情况看，全国事业单位的改革进度并不理想，国家财政对事业单位的负担依然沉重。事业单位改革虽然初步建立了以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度，但综合来看，触及事业单位改革核心的问题尚未解决，如能进能出、能上能下的用人机制并未真正建立；聘用合同的标准并不统一、人事争议处理也没有明确的法规依据；奖惩等激励保障机制仍然不够健全等。从本次条例的出台就可看出事业单位人事改革的复杂性与艰巨性：早在2003年，中央就提出要制定条例，到2011年条例才由人力资源和社会保障部完成，2011年11月国务院法制办公布了条例征求意见稿，一直到2014年2月26日召开的国务院常务会议才审议通过了条例（草案）。

我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人。事实上，中央政府已经充分认识到事业单位改革的复杂性和艰巨性，只有先建立科学、合理的岗位设置、招聘制度、奖酬制度、养老保险制度等，才有可能最终实现事业单位的企业化并轨。因此，条例的施行，充分表明事业单位人事制度改革“先理顺，后推进”的调整思路更加明确。而条例施行无疑会对加速推进事业单位人事管理制度改革产生积极作用，有助于形成科学化、合理化、规范化的事业单位人事管理制度，形成人事相符、权责一致的人员配置，在大幅度提高政府的公共服务效能的同时，促进就业的社会公平。

正如国务院总理李克强2013年在第七届夏季达沃斯论坛上回答美国铝业公司董事长兼首席执行官克劳斯·柯菲德关于中国就业市场的提问时表示，中国既要推行机关事业单位的人事管理制度改革，也要促进企业在用人制度方面的改革，公平公正地选择人才和员工。使更多的人乃至于每个人都能通过自己的努力、自己的本事、自己的职业才能来获得相应的岗位、应有的报酬。有了公平的就业机会，人们就更愿意接受培训，接受继续教育，选择和市场相适应的专业就会更有动力，就会感觉到有希望。

事业单位人事制度改革，实际上是一场涉及3100多万人的利益再分配过程，聘用制度、薪酬增长机制、养老保险制度等问题不能通过专门的立法得以解决，事业单位人事制度改革就不可能获得真正成功，即使强行推进，也只能是增加了更多的社会不稳定因素。从这一角度看，条例的正式施行意义重大，理顺制度、保障公平、依法推进，将是推进事业单位人事制度改革的新思路。

 

“事业单位入社保”之外的改革期待

单就人事管理制度层面，《事业单位人事管理条例》的出台，算是一种填空补白。但是，熟悉事业单位管理模式的人，都能得出这样一个结论，在一些管理规范的地方，很多事业单位都已经这样做了多年。比如，签订聘用合同，再比如，面向社会公开招聘。但即便如此，我们仍然能够从这个人事管理条例中看到一些让人欣慰的“新料”。

最能够吸引人的“新料”，笔者认为，是事业单位工作人员要参加社保。长期以来，事业单位与行政单位都在养老方面“独树一帜”，拥有一些特权，不参加社保，由公共财政买单，造成的结果是，公共财政的负担加重，事业单位退休人员比企业单位退休人员的待遇高不少，这长期被社会所诟病。也是实实在在的社会不公。今后，事业单位工作人员也将参加社保的规定，是剔除特权、维护社会公平的表现。

事业单位工作人员加入社保，是一个好的开始。虽然现在我们还不知道事业单位人员从什么时候开始加入社保，一些地方的公共财政是不是能够支撑这样的改革，但这样的态度至少是公允的负责的。除此之外，事业单位人员建设绩效工资制度、公开招聘制度也都会进一步规范事业单位的用人习惯，对于“萝卜招聘”以及暗流涌动的“接班制度”，都可能会有一些约束。

但是，这一条例距离公众期待的事业单位用人规范，似乎还有一定差距，还有诸多问题需要解答。首先，事业单位现在适用人事管理制度，是向行政部门看齐，而并没有适用于《劳动合同法》，对于正在改革的事业单位而言，究竟是利是害，似乎很难说清。至少，这会形成一个矛盾：身份确立为“铁饭碗”的事业单位人员，却在社保问题与企业人员等同。再者，事业单位改革已然“在路上”，按照十八届三中全会提出的加快事业单位分类改革精神，一些单位可能要改为行政部门，一些单位可能要改制为企业，那么，在改革过程中，工作人员的身份又当如何转换？

根本的问题，仍然是权力监督的问题。许多事业单位，拥有公共权力，这个公共权力得不到监督，也会出现贪污腐败；许多事业单位也拥有独立的招聘权力，即便面向社会公共招聘，也很难完全避免“因人设岗”的现象发生。可以肯定，如果事业单位的权力仍然无法得到有效的监督，政企不分、管办不分、行政化严重，则这个人事管理条例很可能会被现实架空。

【启示与思考】

随着日前高校毕业生的增多，以及就业压力的不断加剧，公务员、事业单位人员已经成为大家的“眼中钉”、“肉中丸”，越来越多的人参与公招考试，实现竞争上岗新格局，某些热门岗位甚至达到了千比一比例，通过此种方式选聘上岗的事业工作人员当然具有一定的能力和优势。但是，也有不少“官二代”在上辈的“助力”之下，堂而皇之的迈进了事业单位的大门，成为编制内人员，这在前两天广东、河南两省就发生过3起。这种做法当然违背了国家和单位的意图，给其他人员一种不合理社会“歧视”。

近日，国务院总理李克强签署国务院令，明确公布了《事业单位人事管理条例》。除了规定事业人员从招考到竞争上岗，再到退休的点点细则，也再次封锁了某些官二代想趁机扰乱选聘秩序的念头。这是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。

事业单位人事管理条例要求为事业人员购买社会保险，这在一定程度上得到了事业人员的点赞。有人认为，购买社会保险带来公平，以前假如某人因被处罚而开除后，完全属于“净身出户”，不管你多长的工龄，多大的年纪，离开岗位后都没有退休工资，意思就是说从零开始。现在，实行社会保险，也给许多公职人员带来了“安全感”，不论是方便以后更换工作还是其它，它都是有利而无一害的。

国家出台《事业单位人事管理条例》，不仅给事业人员带来福音，也给我们广大其它职业的工作者带来了公平，以前大家眼里的凭什么公职人员就不买保险，退休照样领工资的说法现在不会有了，这种公平的竞争理念将一步步扩及千家万户。

此外，条例的亮点还在于，使事业单位公开招聘从部门规定上升为行政法规。查阅一下新闻就会发现，近年来，在一些地方事业单位招聘中，“萝卜招聘”、“内部招聘”等层出不穷，极大损害了社会公平。这一条例出台，有利于此项工作在现有基础上进一步强化和规范，从而有效杜绝事业单位违规招聘。

这些亮点让我们看到，事业单位改革正朝正确的方向前行，希望相关部门也能尽快督促推动公务员参加社保，以便早日实现养老保险制度的完全并轨，那样将在更大程度上促进社会公平与和谐。

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责任编辑：蔡畅

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