【案例】最严食品安全法捍卫“舌尖上的安全”

 

【百姓心声】

【事件介绍】

 

国务院通过食品安全法修订案 建最严处罚制度

国务院总理李克强5月14日主持召开国务院常务会议，部署加快生产性服务业重点和薄弱环节发展促进产业结构调整升级，讨论通过《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》。

经济发展 商贸物流将允许外资进入

会议认为，加快发展生产性服务业，是向结构调整要动力、促进经济稳定增长的重大措施。要更多依靠市场机制和创新驱动，重点发展研发设计、商务服务、市场营销、售后服务等生产性服务，促进提升国民经济整体素质和竞争力。

一是鼓励设立工业设计企业和服务中心，发展研发设计交易市场。二是建设物流公共信息平台和货物配载中心，加快标准化设施应用。三是促进工业生产流程再造和优化。四是推广制造施工设备等融资租赁，创新抵押质押、发行债券等金融服务。发展战略规划、营销策划等咨询服务。五是鼓励服务外包。

会议要求，要放宽市场准入，减少前置审批和资质认定项目，鼓励社会资本参与发展生产性服务业。简化审批程序，提高生产性服务业境外投资便利化程度。有序放开建筑设计、会计审计、商贸物流等领域外资准入限制。研发设计、检验检测认证、节能环保等生产性服务业企业，可申请认定高新技术企业，享受相应所得税优惠。尽快将“营改增”试点扩大到服务业全领域。

食品安全 将加重问责地方政府负责人

会议原则通过《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》。

会议指出，保障食品安全关系每个消费者切身利益。修订食品安全法体现了党和政府对人民群众生命健康安全的高度重视。修订草案重点作了以下完善。

一是对生产、销售、餐饮服务等各环节实施最严格的全过程管理，强化生产经营者主体责任，完善追溯制度。

二是建立最严格的监管处罚制度。对违法行为加大处罚力度，构成犯罪的，依法严肃追究刑事责任。加重对地方政府负责人和监管人员的问责。

三是健全风险监测、评估和食品安全标准等制度，增设责任约谈、风险分级管理等要求。

四是建立有奖举报和责任保险制度，发挥消费者、行业协会、媒体等监督作用，形成社会共治格局。

会议决定，修订草案经进一步修改后提请全国人大常委会审议。

现场

李克强：食品安全违法成本太低

“理发师给你提供服务，在别的地方他也要接受别人为他的服务呀！”14日，李克强总理主持会议时说，“销售需求才是最终需求。”

 

服务业贡献多大？

新增企业服务业占2/3

李克强用数据论证“服务业发展支撑中国经济的发展”。他说，今年一季度，我国经济增速放缓，但服务业仍然保持高速增长。据有关部门介绍，增速占比达到49%。

在基层调研中，他注意到，各地新增登记注册企业中，服务业的比例高达2/3。“过去一年新增登记注册企业的‘井喷式’增长，主要来自于服务业。”李克强说，“这既反映了行政审批制度改革的成果，更体现出服务业发展巨大的市场需求和动力源泉。”

服务业很“虚”？

产品过剩服务供给短缺

“我们的许多产品已经严重过剩了，但服务业的供给还是短缺的。”李克强说。“有一种观点认为，服务业不生产物质，是很‘虚’的产业，我们必须要改变这种认识。”

李克强用许多鲜活事例说明我国生活性服务业与发达国家存在的巨大差距。他强调，一些地区同志对于发展生活性服务业还存在某种疑虑，总觉得不能增加GDP，不能推动经济发展；甚至有人觉得，让别人给自己服务，是“向小资产阶级”看齐。

“理发师给你提供服务，在别的地方他也要接受别人为他的服务呀！”李克强说，“这些陈旧的观念必须打破，销售需求才是最终需求。我们既要加快推动生产性服务业的发展，也要大力推动生活性服务业的发展，让人民的生活水平和生活质量切实得到改善和提高。”

他指着材料中“进一步扩大开放”的条目说：“扩大开放要怎么‘进一步’？表述得还有些抽象，要具体化。”他同时提出，要明确牵头部门，真正拿出几条“干货”。

食品安全

给犯罪分子最严厉处罚

在讨论研究食品安全法（修订草案）时，李克强强调，对于侵害公众食品安全的行为，要加大处罚力度。

他提到，2008年“三聚氰胺事件”发生后，政府出动前所未有的警力，清剿问题奶粉和违法犯罪分子，结果因为当时的法律法规所限，很多违法犯罪分子只付出了很低的成本。

“现在的问题是，侵害食品安全的违法成本太低！”说到这里，李克强加重了语气，“我们既然决定修法，就要从保障人民的生命健康安全出发，对那些丧尽天良、蓄意害人的违法犯罪分子，要通过修法，给予他们最严厉的处罚！”

“要让违法犯罪分子承受付不起的代价，”李克强最后说，“让失职、渎职人员受到躲不掉的惩处。”

“最严”《食品安全法》“严”在哪里？

保障食品安全关系每个消费者切身利益。修订食品安全法体现了党和政府对人民群众生命健康安全的高度重视。

近几年来，各种有毒食品不断爆出，各种食品安全事件频频发生，屡屡受到惊吓的消费者几乎成了惊弓之鸟，只要有一丁点的风声，就恨不能把自己的嘴巴缝上。消费者如此敏感，反过来也伤害到了食品生产企业。但问题的根本只在于违法成本太低，难以起到真正的惩戒、警示作用。事实一再表明，市场经济条件下，单靠企业自律，单靠舆论讨伐，都很难确保“舌尖上的安全”。

修订草案被称为史上“最严”。“最”在哪里，又“严”在哪里呢？自然体现在“最严格的监管处罚制度”这一条上。但个人认为，其中最闪亮的亮点并非是针对企业的追责，而是“对地方政府负责人和监管人员的问责”这一点。因为，确保“舌尖上的安全”，所需要的不仅是“严刑峻法”，而需要法律在实践中得到充分的尊重和严格的执行。

在“最严”之前，我们对于食品安全的监管并非无法可依，无章可循。事实上如果严格按旧规执行，怎么着也够违法企业喝一壶的。违法成本之所以低，被查被罚后可以迅速满血复活，最重要的原因就是监管部门和地方政府对涉事企业监管不力、查处不力、惩治不力。

我们知道，一些涉事企业，譬如三聚氢胺事件中涉及的乳品企业，大多是地方上的利税大户，因为利税，因为地方GDP，又往往都是地方政府的保护企业，而所谓的“保护”其实就是事实上的法外企业。平时的监管多流于形式，甚至监管部门根本进不了人家的大门，所有的生产流程和产品的质量、安全大多依靠企业“自管自查”，即便出了事儿，得到的处罚也多是象征性的。

问责地方政府负责人和监管人员，其实只是明晰了地方政府负责人的职责，只是让他们明白不履职或者渎职需要承担什么样的后果。仅这，就完全可以打破他们唯GDP的政绩观，让他们从企业的保护者自觉地迅速地回到监督者的位置上来，而且还会特别上心特别用心特别小心。

不管是地方政府的负责人，还是监管部门的领导，他们可能不大自觉关心百姓的安全，但绝对不可能不十分关心自己头上的乌纱。当他们在最严食品安全法的“威逼”之下，必须把关心自己乌纱与关心食品安全捆绑为一体，地方保护主义便可不攻自破。那时候，监管还可能如从前一样不力吗？

 

最严处罚制度需要迈过三道坎

“要让违法犯罪分子承受付不起的代价”、“让失职、渎职人员受到躲不掉的惩处”……这样的声音，从中央发出，显然是一种非常积极的信号。一直以来，面对各类食品问题，我们都在强调一个常识，严刑峻法是不二法门。只可惜，因为制度与法规的缺失，严厉的处罚与问责很难单兵突进。如今，中央正在修改与完善食品安全法，建立最严处罚制度被提上议程，这有利于对违法犯罪行为形成震慑效应，让不法分子不敢越雷池一步。

不过，修法只是第一步，是架好了高压线。最严处罚制度固然令人期待，但从纸上到落地，有一个适应与实践的过程，其现实效果如何，仍然要通过实践检验。在我看来，最严处罚制度要想真正落实到位，仍需迈过三道坎。

一是标准坎。要对食品安全问题进行最严处罚，一个前提条件是食品安全问题能被发现，且能被认定。遗憾的是，现实生活中，许多很明显的食品安全问题，却无法被认定。最显而易见的例子莫过于地沟油。过去几年，对地沟油的检测方法虽然有所升级，标准也有所提高，但依然无法完全检测一种油是不是地沟油，一旦无法检测，警方就无法立案，要对其进行最严处罚，便也很难了。这意味着，食品检测技术与相关标准亟须提高。

二是监管坎。食品安全问题频发，与当前九龙治水的监管不无关系。没有发生问题时，卫生、质监、工商、环保、市政、城管等多个部门，均有监管之责；一旦出现问题，各部门之间就会互相推诿扯皮，以此回避责任，当这些部门之间没有明确的责任划分时，处罚起来就比较困难，而最终的结局也很可能重现法不责众的沉疴。就此来说，对食品安全问题而言，必须改变九龙治水的局面，明确必要的责任主体。如此，要进行最严处罚时，才能找到处罚的对象。

三是执行坎。法规是纸面上的，能不能照进现实，执行是关键。一直以来，公众都在感叹，我们从来都不缺少法律法规，缺少的只是对法律法规的执行。一些法律法规之所以执行不力，一方面是利益掣肘，地方有关部门甚至可能担当着保护伞的角色；另一方面则是缺乏对执法者本身的监管，或是对执法者的监管流于形式。如今，拟进行修改的法律法规，显然是极好的，若想让这份善意得到发挥，执行这一关必须坚挺起来，对执法者的监督不能再走过场。

唯有迈过这三道坎了，最严处罚机制才算是通上高压电。也唯有如此，最严处罚制度在实施时，才能找到必要的法律依据、明确的责任主体、确定的失职渎职者。不然，即便纸面上的处罚再严厉、问责再强硬，也可能被束之高阁。显然，每个人都不希望最严处罚机制徒具观赏价值，配套的制度设置，的确应有实质性的突破。

保证食品安全重在监管常态化

民以食为天，食以安为先。我国《食品安全法》从1995年施行至今已有近百个规章，可见我国对食品安全制度建设之重视。近些年，猪肉中查出“瘦肉精”、奶粉中检出三聚氰胺、咸鸡蛋中冒出苏丹红、火锅中涮出的老鼠肉……一个个沸沸扬扬的食品安全事件，让消费者的口水与泪水齐飞，并由此对食品安全监管产生了信任危机。

修订完善的《食品安全法（草案）》，从强化生产经营者主体责任、建立监管处罚制度、加大处罚力度、健全风险监测评估及食品安全标准制度、建立有奖举报和责任保险制度、加强新材料、新产品、新工艺研发应用等方面对制度进行重新修订，其目的就是要捍卫舌尖上的安全。

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”严峻的食品安全形势再次表明，在法制建设领域，法律的有效执行比法律的修订完善更重要。食品安全问题是最基本的民生问题，如今却演变成久治不愈、屡治屡犯的顽疾，这不得不令人扼腕叹息。食品安全事件接踵而来，违法手段花样翻新，固然源于无良商人和见利忘义生产者挑战道德底线。但同时也暴露出管理机制的短板及监管人员的严重失职。反思一系列食品安全事件不难发现，监管部门与犯罪分子始终在打“游击战”，监管部门重拳出击，犯罪分子便偃旗息鼓，一旦“安全”形势有所好转，监管部门便放松警惕，而此时犯罪分子又卷土重来。监管部门在明，犯罪分子在暗，在这场“游击战”中胜利的始终是犯罪分子，因此，保证食品安全一直以来都是一句响亮的口号。

如果监管部门能够居安思危，尽职尽责地监督食品生产者，严格按规章制度办事；如果执法部门能够做到奉公守法、铁面无私，对不法分子进行最严厉的惩处；如果能够建立常态化的食品安全工作惩处信息公开制度，让那些黑心企业、无良商家彻底曝光，食品安全顽疾怎能无法治愈？

修订食品安全法体现了党和政府捍卫人们“舌尖上安全”的信心与决心。可笔者认为，只有监管部门、执法部门改进工作作风，改变“一阵风”式工作常态，强化责任，履职尽责，才能真正使食品安全法的各项规定落到实处，让食品安全法拥有鲜活的生命力。

 

【启示与思考】

5月14日，国务院常务会议通过国家食品安全法（修订草案）。草案称，“对生产、销售、餐饮服务等各环节实施最严格的全过程管理”“建立最严格的监管处罚制度”，两度称“最”，其意若明，回应的正是民众对食品安全问题上的最强烈期待。

这些年，食品安全事件时有发生，不止一次地进入公共视域。当那些有毒有害食品，进入流通环节，造成一些恶劣影响事件；当那些触目惊心的食品生产过程曝光，大倒公众胃口；当那些奇特的化学名称，从盐酸克伦特罗到三聚氰胺，让人们记不尽记，防不胜防，我们称食品安全问题，成为公众最关切的民生问题就并不为过。甚至在某种意义上说，食品安全问题已经成为这个时代的鲜明表情，甚至成为民众生活痛苦指数的一个表征。

食品安全是重大的民生工程，属于国家安全极为重要的组成部分。食品安全从种养植、生产、流通和消费，有一个相当长的链条，若其间任何一个环节出现问题，都可能导致食品安全事故。因而，食品是生产出来的，但同时离不开严格的监管，只有采取最为严厉的处罚，用巨大的成本风险去倒逼各个责任者恪守底线，才会让走偏的责任坚挺起来，食品安全才会避免易粪相食。

食品安全离不开法治，但前提是实现有效的法制——制定一部严苛的专业法，是当前最亟待解决的问题。法律的精神体现着治理的态度和手段的刚性，有法必依的前提是有法可依。

当然，徒法不足以自行。立法的善意还得体现到执行上，而正是当前亟待解决的问题。从某种意义讲，时下并不缺一部好的法律，而是缺如何让法律得到公正执行的制度保障和环境支撑。如何监督监管者，如何约束执行者，如何避免权力的滥用和司法的腐败，恐怕不是一部简单的法律修订所能解决。最严处罚制度要“不看广告看疗效”，食品安全法修订不过是第一步，真正的考验还在后面。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0604/770729.shtml