【案例】反思市长治污不愿“几百亿埋在地下”

 

【基层执政】

【事件介绍】

 

市长谈治污：几百亿埋地下老百姓也看不见

“我们的水环境面临挑战，COD（化学需氧量）全国环境容量承受能力是740万吨，但是全国第一次污染源调查结果显示，我们实际排放量有3000万吨；氨氮环境容量不到30万吨，但我们实际排放量达到179万吨，都是好几倍的差距。”5月15日，中国工程院院士、中国环境科学研究院院长孟伟在“中国循环经济发展论坛”上介绍。

从1994年大规模治理淮河至今，我国水污染只是有所减轻，并未得到根本上的改善和控制。20年来全国治理大江、大河、大湖，从未间断过，但实效与预期并不一致。

有专家透露，环保部牵头制定的三项环保行动计划之一的《水污染防治行动计划》近日将上报国务院审议，其核心是关注工业废水处理，提出至2017年前消灭劣V类水的目标。在政府和排污企业之外，依靠第三方机构治污被寄予新的希望。

引入民间资本，解决治污资金难题

“市长说，地下铺了管网，把几百亿埋在地下，老百姓也看不见，我怎么能干这个事儿呢！”在一个沿海地区经济发达城市调研时，全国工商联环境商会秘书长骆建华听到这样的声音。

这也是政府主导水污染治理的困境。骆建华认为，工业污染治理之所以见效不明显，是因为投入不足的问题一直存在。污染治理最重要的指标是投入，投入不到位，治理就跟不上。2010年开始的新一轮淮河治理，计划5年投入160亿元；辽河为了早点摘掉污染帽子，3年投入200多亿元，但这些钱换来的仅是“有所改善”，离“人水和谐”、“东方莱茵河”的目标还差很大一截。骆建华建议，应该搞第三方治理，让更多的资本进入污染治理领域。

“第三方治理”的提议能否落地并在未来得到推广？今年年初，位于湘江上的湘潭市岳塘区，在治理重金属污染重点区域竹埠港老工业区时，采用了第三方治理模式，率先进行试点。岳塘区政府与专门从事环境污染治理的高科技民营企业湖南永清投资集团签署合作协议，合资组建“湘潭竹埠港生态治理投资有限公司”，着力综合治理重金属污染。

近几年，湘江重金属污染的报道屡见报端，2013年，对湘江的治理保护成为湖南省政府“一号重点工程”，湘江流域各地政府纷纷加大治污力度。但按照污染治理的常规操作——要么由排污企业出资，要么由当地政府投资，筹集治污费用存在很大挑战。

但是，在竹埠港园区治理中，当地政府引入永清投资集团作为第三方机构，提供环保治理的专业技术与资金支持。该集团一位负责人介绍，永清投资集团将利用自身环境治理技术、工程管理、项目运作以及团队优势，对整个区域污染治理提出科学、系统的综合治理和生态修复方案，并提出科学的资金预算。

 

这种模式的好处在于：在治理过程中，第三方不收取治污费用，而是在治理完成后，从治污成果中受益。岳塘区环保局一位负责人介绍，此番治理后，竹埠港的土地将从工业用地转为第三产业开发，并整体规划为生态新城。永清投资集团在完成竹埠港治污之后，还将与当地政府一道对该区域进行生态修复、开发土地新用途，并将其作为自身获利的机会。

永清投资集团董事长、中国环保产业协会副会长刘正军介绍说，我国过去10年的环保投入大致在3万亿元到3.5万亿元之间，而对照国外的治理经验，要实现治理目标，环保方面投资至少需提高到每年GDP的3%以上（按2013年GDP约56万亿元计算，即年投入约1.68万亿元）。

刘正军表示，目前资金已成为制约环保产业发展的一大瓶颈，仅靠国家财政投入显然不够。应该尽快创新治理模式，积极探索环境治理市场化机制，发展环保服务业，积极推广“合同环境服务”模式（指用户获得了既定的环境效果，才付费给治理企业），大力鼓励民营资本进入环境治理领域，在准入条件、税收、技术、人才等方面予以积极扶持，为环境治理提供强劲的发展动力。

第三方治理提高治污效率

受困于目前的治污效果，第三方治理是大势所趋。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。据《中国经济周刊》记者了解，目前国家发改委正在委托相关部门做第三方治理的具体实施方案。

骆建华表示，引入第三方治理有三个好处：一是提高工业的治污效率，企业把治污的事交给环保企业治理，等于是花钱买服务，自己专心经营生产即可；二是增强政府的执法效能，环保部门过去要看着千家万户排污企业，看不过来，现在只要看住上百家环保公司就行了；三是降低环境风险，排污企业对治污不在行，而且有违法排污动机，专业化治理以后可以大幅提高效益。

据了解，燕山石化公司在委托威立雅专业化处理污水之后，每年可以节约运行费用超过600万元，由处理后的污水建成的牛口峪水库环境优美，俨然一个休闲胜地。

税收、融资

第三方治污仍待政策春风

然而，在现行法律框架下，骆建华指出，第三方治理还存在诸多障碍：一是追责障碍，原来企业违法或超标排污，或有突发性事件，责任很明确，就是谁产生污染物谁负责，但由环保公司帮忙治理，一旦发生以上情况如何追责？如果责任转移不到环保公司头上，排污企业也没有积极性，因此骆建华建议，未来相关法律法规修改时，应当把“谁产生污染物谁负责”改为“谁排放谁负责”；二是第三方治理还面临税收障碍，企业请环保公司来治理，要付给环保公司费用，就要征税，无形中提高了企业成本，建议在政策设计时减免税收；三是第三方治理面临融资障碍，环保企业投资所需要的资金从哪里来？过去环保公司做市政业务时靠土地和厂房做抵押向银行贷款，现在给工业企业做污染治理，工业企业的土地没法拿去抵押，融资就发生了困难。

第三方治理污染常常伴有经济风险，但融资困难使得环保公司在出现经济风险时，难以通过融资渡过难关。例如竹埠港治理过程中，如果恢复生态消耗成本过高，或第三产业开发进展缓慢，永清投资集团就要承担很大的经济压力。此外，如果上游企业的产量或者市场出了问题，环保公司也要承受连带风险，例如2008年全球金融危机后，工业企业用电量下降，发电企业发电量随之下降，这时，为电厂提供脱硫服务的环保公司收益就出现了大幅下滑。

为此，骆建华建议，设立国家环保基金，给工业企业治污提供贷款，并辅以减免增值税等办法，使第三方治理污染在机制上更完善、更具可操作性。

 

市长治污为何不愿“几百亿埋在地下”

说起治污，很多领导特别是一把手都打起了退堂鼓。不愿花几百亿治污的市长绝非上面这一个“独苗”，相信他的“知音”还不在少数。原因不外乎治理污染太难，治污效果更是如抽丝。边治污边污染的情况随处可见，而且污染以一种特有的“野火烧不尽，春风吹又生”的速度很快“收复”失地，这是领导们不愿重金治污的一个重要原因。有时前脚治污才刚刚“春江水暖鸭先知”，后脚排污却已“发起”了长江后浪推前浪的冲刺。

“理想很丰满，现实很骨干”。所以，对于治污，领导们大都头脑异常的“清醒”。“撼山易，撼污染难”是这些领导对治污前景的“科学”判断。于是，他们渐渐地识时务为俊杰。本着先易后难的原则，开始了有选择的治污“战略”大撤退，把主要精力和财力集中用在了发展经济的“刀刃”上，GDP数据突飞猛进，呈井喷上升现状。但是，污染指数也水涨船高，甚至比GDP数据更胜一筹。

在这样的高GDP数据支撑下，领导们不管发没发财，大多是升官一级了，而且大有一升不可收拾的迹象。如果重视治污，几百亿埋在地下，老百姓看不见，就等于得不到老百姓的夸奖，也得不到老百姓的好口碑，这是他们最不愿看到的。而且，由于管网深埋地下，他们的领导更是熟视无睹，这就相当于办了费力不讨好的“傻事”，当然领导们要对治污行为横眉冷对千夫指。

这其实是官员政绩观出了问题的结果，而且是倾向性的大问题。虽然近年来我们也在淡化以GDP数据论英雄的政绩观，提倡绿色环保的政绩观。但事实证明，GDP数据的重要性明显还是处于举足轻重的“江湖地位”。在这种情况下，治污就看谁的社会责任感更强一些。社会责任感强的，就会把治污摆在重要的议事日程，反之则可能高挂“免战牌”。因此，我们必须不断增强领导干部“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的社会责任感。但是，如果仅凭官员的社会责任感来治污，终归不是长久之计。

如何改变这种扭曲的政绩观，唯有大兴绿色环保的政绩观，用官帽这一“指挥棒”才能让其迷途知返。

市长治污之问源于政绩思维跑偏

把几百亿埋在地下，谁说老百姓看不见？那是老百姓的血汗钱呀，那是纳税人的辛苦钱呀？纵然老百姓看不见，一者，天地看得见，天地都知道这钱是为了治污，老百姓肯定没意见；二者，政务公开，老百姓不就看得见了吗？老百姓看见政府用几百亿治污，不但高兴不已，而且感激不尽呢！

怕老百姓看不见，当然是政绩思维作祟。政府修了高楼大厦，修了豪华办公楼，修了楼堂馆所，修了纪念牌、纪念塔，修了大路大桥，老百姓肯定看得见。但是，对于这些看得见的政绩，老百姓并不一定都会伸出大拇指，说不定有时候还要骂娘呢！

政府做工作，主要不是做给老百姓看的，而是要让老百姓享受到实实在在的实惠，感受到真真切切的幸福。政府花了几百亿治污，即便老百姓没有看见，但老百姓看见天蓝了地绿了，山青了水秀了，城美了生活环境好了，进而追问原因，当得知是政府默默为民做了好事和实事，可以想象老百姓心里那个高兴劲儿！如此一来，还愁党群干群关系不和谐吗？还愁政府和人民不能手牵手、心连心吗？

市长治污之问是一道考题，拷问执政理念是啥，拷问是否执政为民，拷问政府做工作是为了谁，拷问官员心中是否有百姓。政府做工作，不应以百姓是否看见为标准，而应以百姓是否赞成、是否欢迎、是否满意、是否高兴、是否幸福、是否快乐为标准。只有把百姓利益放在任何工作的第一位，把百姓放在心中的最高位置，这样的政府才能取信于民，也才是真正的人民政府。

 

“几百亿埋地下”，百姓看不见但心中有数

“地下铺了管网，把几百亿埋在地下，老百姓也看不见，我怎么能干这个事儿呢！”此话竟然出自一个沿海地区经济发达城市的市长之口，让人有些瞠目结舌。此话可解读为：一是该市长喜好搞老百姓看得见的政绩工程，这样脸上会很有光；二是该市长对环境污染防治不很重视，不肯投巨资处理工业废水。当然，有如此想法的并非只有这位市长，可能在不少地方的主政者的头脑中都不同程度存在。

从1994年大规模治理淮河至今，我国水污染只是有所减轻，并未得到根本上的改善和控制。20年来全国治理大江、大河、大湖，从未间断过，但实效与预期并不一致。据有关专家透露，我国水环境面临严峻挑战，COD（化学需氧量）全国环境容量承受能力是740万吨，但是全国第一次污染源调查结果显示，实际排放量有3000万吨；氨氮环境容量不到30万吨，但实际排放量达到179万吨，都是好几倍的差距。

“沧浪之水清兮，可以濯我足”，屈原的这种浪漫情怀，如今越来越成为历史的记忆和慨叹。近几年，我国水污染事件更是多发、频发。据监察部统计，近几年全国每年水污染事故都在1700起以上。要知道，水是生命之源，人一旦离开水将难以存活。而我国不少水源频频告急，其中一个突出问题是水源被污染，而污染源大多为厂矿企业超标排放的废水。企业管理者的血管里固然缺少道德的血液，但作为地方政府来讲绝对难辞其咎。一方面，地方政府的职能部门监管不够，致使不少厂矿企业长期超标排污；另一方面，地方政府在水污染防治投入上显得过于吝啬，致使一些重要的基础设施迟迟难以上马。

水污染防治，是极其重要的民生工程和政绩工程，如果主政者看不到这一点，只能说明其执政理念有多狭隘，有多功利！“几百亿埋在地下”，即便老百姓看不见，但只要老百姓得到了实实在在的福祉，老百姓哪能心里无数？哪能睁眼说瞎话？若是环境污染变得非常严重，老百姓呼吸不到清洁空气，饮用不到干净的水，吃不到安全的粮食蔬菜，到那时，即便看得见的政绩工程再多，老百姓也会对地方主政者骂娘！

治污要从厘清市长的“官念”开始

某市长说出这一番话，公众与舆论必定一片哗然，但这位市长说的并不是假话，而且这样的想法恐怕也并非个案。　

今天水污染的形势已十分严峻。资料表明，从1994年大规模治理淮河至今，我国水污染只是有所减轻，并未得到根本上的改善和控制。20年来全国治理大江、大河、大湖，从未间断过，但实效与预期并不一致。

现实中，许多城市都遭遇一样的困境，在城市建设高歌猛进的同时，水质量却每况愈下，且治理的难度不断加大，成本不断上升，治水已经成为了众多城市的“老大难”问题。

“老大难，老大来抓就不难。”但是许多城市的首长，落实治污责任却没有抓发展那样有热情有力度。一些地方的领导更侧重于“看得见”的政绩，比如GDP增速、招商引资数量、园区开发规模等；而短期难见效、不好量化的，也就是“难以看见”的政绩，比如污水管见铺设这样的环境保护工程等就不太重视。其实，“看得见”的政绩与“难以看见”的政绩作为政绩的两种表现形式，相互作用、相互影响、缺一不可。

但现实中，一些官员热衷于做表面文章，是因为凭借“看得见”的政绩可以升迁提拔，而一些人花了功夫做了些打基础、管长远的工作，留下的是“难以看见”的政绩，却反而有可能被忽视与冷落。这样的落差，导致了一些地方官员工作中只愿栽花不好种树，只想干看得见、摸得着、见效快、对自己有利的政绩工程、形象工程。某市长不愿花钱去铺设网管，表面原因是“几百亿埋在地下，老百姓也看不见”，实际上是担心上级领导看不见，考核政绩时显示不出来。

从这个意识上说，一些地方官员治污认识不高、责任意识不强、担当精神不够，存在着一些模糊与错误的“官念”，与现实的考核与责任追究机制有关。要转变治污上的错误“官念”，要从强化与明确治污的领导责任入手，制定科学系统的考核指标体系，譬如一些地方推行市长担任“河长”的制度，所负责的河道流域，同比的污染排放削减了多少、河水水质提升了多少、当地百姓的感观认可度能提高多少等等，都一一拿出具体的数据来进行考核问责。

 

【启示与思考】

“几百亿埋地下，百姓看不见”应该是肺腑之言，甚至反映了一种在官场颇为流行的政绩思维。不管是水污染治理，还是下水道等市政建设，很多城市都存在“重面子、轻里子”，“重地上、轻地下”的毛病。

一些地方官员不愿意投入巨资做地下的“政绩文章”，真是担心老百姓看不见吗？回答恐怕是否定的。事实上，地方政府“几百亿埋在地下”，当地百姓是可以感受到的，比如每到雨季，城市排水系统十分畅通，没有发生大面积内涝，老百姓就会看得见、感受得到，进而就会知道政府在下水道建设维护和解决城市内涝方面做足了功课。反之，老百姓虽然看不见地下乱象，但凭借城市时而出现的“海景”，就能知道政府在管理上的漏洞和在责任上的缺失。

其实，这些功利的市长们倒不是不知道地下排水系统的重要性，他们之所以表现出急功近利的思维，很重要的原因，在于政绩的指挥棒。这就像高考指挥棒一样，指挥棒指向哪里，人们的精力和心思自然放在哪里。既然在政绩考核中，最主要的指标是地方经济的发展，是GDP总量，是显赫的看得见的政绩，市长们自然也就养成了功利的思维：非看得见的政绩不去做；非短平快的政绩不去做。对于这些市长们来说，短短的任期必须只争朝夕。

如何消除这种急功近利的思维？除了道德上的强调之外，更主要的引导，应该是政绩观的改变—以看不见的政绩观引导市长们的执政理念。所谓看不见不是真的看不见，而是强调：从长远的而不是眼前的利益，看官员的政绩；从民生的而不是长官的意志，看官员的成绩；从整体的而不是局部的角度，看官员的成果。只有明白城市的发展不是一时之功，城市的文明体现在民生领域，城市的质量取决于其短板，才能懂得什么样的成绩算是真正的政绩，才会懂得看得见的可以追求，看不见的更应努力。就算，一些时候，公众可能会表现出急切的情绪，但总体而言，他们能够判断出哪些官员是真的在埋头干实事。

追求速度、追求效果并不是什么坏事，怕就怕在追求的过程中本末倒置，忽视了民生的实际，这种急功近利的政绩观让官员的晋升变得浮躁而缺少理性，更不接地气。只有从源头上找到原因，以看不见的政绩观作为评价的指标，并引入公众的评价，让公众具有决定和问责的权利，官员们才能真的懂得、做到把看不见但能感受到的政绩当成追求的目标，并如饥似渴去追求。

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责任编辑：蔡畅

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