“十二五”规划与当前经济环境

 

2011年我国经济发展的一个重要特点就是不确定性越来越多，这些不确定性对于政府来说是非常大的挑战。不确定性代表了未来可能出现更多的问题和风险，虽然中国市场经济改革在不断深入，但仍然体现着政府导向型的色彩，如果出现不确定性，就会对政府政策规划产生一些复杂的影响。比如，近来中东北非地区的动荡引起石油价格上涨；日本大地震也产生了深远的影响。所以，仅与去年年底相比，现在对全球经济形势的判断已经发生了重大变化。

去年年底的判断是，今年上半年新兴市场国家包括中国在内面临的问题是经济可能过热，产生通货膨胀，美国和欧洲等国面临的问题是可能产生通货紧缩。然而，局部地区动荡、日本大地震等事件发生后，造成全球心理预期发生变化，使得美国、欧洲等一些发达经济体也开始面临通货膨胀压力。反过来，中国、俄罗斯、巴西这些新兴市场国家也面临着经济增长重新放缓的压力。在这种情况下，今年下半年的世界经济甚至会出现滞胀风险，一方面经济增速上不去，另一方面还存在通货膨胀。滞胀是一个矛盾和陷阱，是困扰一个国家经济发展的最大问题。

2011年政府工作报告的亮点和重点

第一，稳定物价。

稳定物价成为宏观调控的首要任务。很多人认为，2月份的CPI会大幅回落，从1月份的4.9%回落到4.6%左右，但最后出来的数据与1月份持平，仍然是4.9%；而PPI比1月份大幅上涨。这反映了市场对国内外通货膨胀压力的判断又有所上涨，这是因为中东的动荡虽然对产油国没有太大的影响，但对于全球的心理影响还是非常深远的，导致了石油、原材料价格上涨，并且这种价格上涨很快传导到国内。综合这些因素，我认为政府工作报告提出“稳定物价是宏观调控的首要任务”是非常重要的，尤其在上半年，通胀压力还是非常大的。

为什么政府要重视物价问题，抑制通货膨胀？通货膨胀的风险，最突出的就是其经济影响。通货膨胀会破坏经济发展的内在活力，使一个社会的经济体系产生紊乱，经济价格机制比较混乱，导致宏观经济运行失去效率，企业无法根据合理价格来决定自己生产多少产品。另外，通货膨胀还会带来严重的社会影响，从政府角度来说，要关注通胀压力对中低收入者的影响，关注通胀压力对社会公平和稳定的影响。

第二，保障民生。

 

在今年的政府工作报告中，民生部分可谓是浓墨重彩，在财政预算安排中，中央财政预算支出有三分之二是用于民生，此外无论是医疗、社会保障，还是环保、支持消费等方面也都谈到民生问题。

今年的民生问题主要是从以下几个方面提出的。

一是提出了增加就业、增加收入从而保障民生。这是政府谈民生问题的一个着眼点，把增加就业作为经济社会发展的优先目标，而且提出在“十二五”期间无论是城镇还是农村的居民每年人均收入增长要高于GDP的增长。“十二五”期间设定每年GDP的平均增长率是7%，所以“十二五”期间居民收入增长平均每年要超过7%。虽然仍有人对这样的数据表示不满意，但起码表达了政府对于增加就业和增加居民收入的决心。“十二五”期间要增加4500万人的就业，平均每年900万人。现在全国城乡就业人员达7.9亿左右，“十二五”期间每年增加就业900万人，实际每年增加就业也就是1%左右，但以GDP7%到8%的增长来保证每年1%左右的就业增长，还是远远不够的，所以还需要政府出台具体的政策措施来促进就业。

政府保GDP增长率就是为了保就业，但从实际运行来看，在我国GDP的增长和就业之间的关联性并不是那样突出，这个问题值得我们反思。在GDP的增长过程中，如果政府的支持落在国有企业却没有落到中小企业身上，而国有经济对于就业的影响不是很大，因为国有企业本身解决的就业人数相对比较固定而且有限，所以广大中小企业才是真正解决就业问题的主体。

二是重视保障房的问题。当前，保障房不仅仅是作为房地产调控的一个核心问题，而且是“十二五”期间影响民生、影响社会和谐稳定的一个最主要问题。在保障房建设方面，提出了全国城镇保障性住房的覆盖面要达到20%左右，另外还提出了1000万套保障房的供给量。这些数据的背后需要税收、财政资金的支持，还面临很大的市场化融资缺口。

我们知道，2010年保障房建设目标没有完成，2011年以及“十二五”期间这个缺口还是非常大的。现有保障房建设主要资金一方面来自财政，另一方面来源于一部分公积金，其他的只能依靠银行信贷和市场化融资。但银行信贷和市场化融资存在一些难度，因为相对来说保障房建设市场盈利前景较低，另外很多人认为，如果保障房建设由市场化机构去进行，保障房有可能不再是一种满足社会公共需要的产品。保障房建设面临的困难有机制问题，而最大的还是资金问题，尤其是地方政府缺乏建设保障房的资金。

我认为未来谈民生问题，一方面要对它重视起来，另外一方面还要进一步细化和明确，不能把所有的问题都纳入到民生里面。

第三，结构调整。

 

结构调整也是今年工作的重中之重。在“十一五”期间，结构调整首次上升到国家战略的高度，但“十一五”期间遇到很多问题，比如国际金融危机的冲击和影响导致“十一五”最后还是重视数量型增长，没有重视结构型增长。当然对经济结构这个词汇可以有不同的解释，比如东部、中部、西部的发展差异是经济结构的问题，城市和乡村的差异也是经济结构的问题，工业、农业和第三产业之间的发展差异也是一个经济结构问题，每一个产业内部也有经济结构问题。

结构调整是“十二五”期间的一条主线，今年特别提出了支持中小企业，这是老生常谈，可到目前为止对中小企业的支持仍然没有真正做到政策对路，主要还是依靠商业银行承担社会责任对中小企业进行支持。从发达国家的经验看，对中小企业一方面是财政直接支持，另一方面是专门的中小金融机构支持，这一点类似于中国的村镇银行，这些中小型金融机构对当地中小企业比较熟悉，愿意支持这些中小企业。大银行的最优客户就是大企业，不能指望大银行付出更多的成本给小企业放贷。还有，对于中小企业利用资本市场进行融资要真正放开，比如多个中小企业一起发行债券，。

第四，在改革开放方面，政府工作报告提出一些新方向。

一是资源价格问题，包括成品油、天然气、电、水等资源价格。二是税制改革，比如增值税改革、资源税改革、个人所得税改革等，这些改革也是今年的一个工作重点。三是金融方面的利率市场化改革，在“十二五”期间与利率相关的领域有可能大幅放开。四是改革进出口结构，提出进口和出口并重。

第五，宏观政策逐渐走向常态化，呈现相机抉择的特点。

相机抉择在经济学上表达的含义是，政府根据情况的变化采取新的政策，是一个正面的、积极的概念，显示政策的灵活多样性。但具体到实践中，相机抉择就表明未来现实中的不确定性太多，以致政府无法确定下一步明确的政策方向。

具体谈到今年的宏观政策，一是积极的财政政策，二是稳健的货币政策。从政府官方说法来看，财政政策首先是向常态经济回归，就是政府认为前两年通过财政支出不断扩大来支持国内投资、扩大内需的局面已经过去了，现在我们正处于一个上升阶段，因此非常时期的财政扩张政策可以在一定程度上退出了。稳健的货币政策是从适度宽松变过来的，表达了偏紧的含义，也表达了今年在面对通胀压力的背景下，政府觉得货币政策不应该像前两年那样相对比较宽松，而应该稍微紧一点。这两项政策都表明了政府想把政策从前两年应对金融危机这一特殊时期的特殊表现逐渐恢复到正常状况。

 

稳健的货币政策的真正内涵是什么？稳健和积极都算是中国的特殊词汇。对于积极的财政政策，现在大家已经基本形成了共识，它还是指偏扩张一点的政策导向。大家要深入理解“稳健”的背后究竟是扩张的含义还是紧缩的含义。政府政策很难达到中性，多数的政策效果无非是扩张或紧缩，在谈到这些政策的时候，我们要看一看政策的背后，近期表现的是一种扩张性还是一种紧缩性。因为在我国有这样一个现象，税收政策经常游离于整个财政政策之外。税收政策的特点就是不断抓税源、增税收。税收的增加对于经济是一个紧缩的作用，所以即使在实行积极财政政策的年份也经常会看到税收高于GDP的增长，这就与整个的政策含义产生了矛盾。因此，对或积极或稳健的政策态势，必须结合这些政策实际的运行来考虑，不能仅看表面词汇。         第六，房地产调控持续从紧。

目前，房地产调控基本上是以行政性调控为主，很多城市都出台了限购令，而且中央要求地方政府出台控制价格上涨的实质目标。行政性计划在一定时期内只要执行力度较大，就会产生实质性的效果。从中长期角度来说，却并不能解决中国房地产市场的基本问题，因为这些基本问题有很多层面，比如土地财政问题、供求失衡问题等。

今年政府房地产调控的决心是非常大的。当然我们也可以观察到，对于这些房地产调控政策的运用，大家也有不同的看法。比如在政府方面，有一种典型的看法是当前把房地产市场的调控政策搞得过于复杂了，商品房、公租房、廉租房、经济适用房、两限房等把房地产市场搞得有点复杂。一部分主流观点认为把房地产市场简单分成租房、卖房两个大市场，政府做的就是提升财政补贴，比如对保障房建设，可以间接提供财政补贴，完全由市场化的机构来做；对类似于廉租房的房屋产品，政府就通过一种补贴机制来解决市场价格问题，间接还是由市场化机构来做。

房地产市场调控的效果需要经过长期检验，但对于当前以行政调控为主导的调控模式，即使在决策者内部也有不同观点。

“十二五”时期的国内外大环境

五年规划是中国的一个特色，这个特色借鉴了前苏联等转轨国家发展计划经济的核心手段。在利用五年规划的过程中，大致上分为1978年之前和1978年之后两个阶段。我国最早从1953年开始制定第一个五年规划，在1978年之前的五年规划，虽然谈到经济问题，但时代的特点决定了经济问题并不是主线。自1978年改革开放以来，五年规划的地位不断上升，近几年中国的五年规划引起了世界各国的关注，很多国外的经济学家对中国的五年规划非常感兴趣，很多人来到中国都对中国决策者的五年规划和一些行政性政策赞不绝口。

对于国外经常到中国来发表言论的经济学家的一些观点，要保持一定的警惕性。为什么像斯蒂格利茨、麦金农等人逐渐被称为红色经济学家？因为他们经常称赞行政指令性或指导性的手段。在完全的市场经济国家里面，政府是无法做指令性计划和指导性计划的，只能靠市场慢慢解决。一些经济学家追求的经济的完美状态就是计划经济，但在现实中是达不到的。所以，很多人特别是国外一些诺贝尔经济学奖获得者觉得中国的一些计划手段是非常好的。我们需要清醒认识到，这些手段在短期内确实是很重要的，是能起作用的，但如果用的过多，就会过犹不及，导致很多负面影响。

 

历次五年规划大多情况下都表现出经济增长率的波动性。比如，在五年规划的一开始，经济增长率相对比较高；到中期特别是中后期，经济增长率就相对回落一些，这与中国这种投资拉动型或者叫做政府主导型的经济特色是相关的。五年规划刚开始的时候，政府都需要体现出自己引导经济发展的作用，而且政府在GDP增长或其他指标方面也负有很多责任。但到了中期以后，经济中的一些潜在的矛盾就有可能体现出来，由于经济结构问题，经济有可能过热，因此到中后期，往往就需要通过调控使经济恢复正常状况。

我们可以看到，正是因为每次五年规划都会出现一个的波动，所以我们经常会谈中国经济的一个特点是“一放就乱，一抓就死”，这在一定程度上也体现了政府主导型经济的特点。

中国进入新世纪之后发生了很多变化，包括加入WTO，中国在国际组织中的地位进一步提高等，因此提出了很多较高的预期目标。“十一五”初期尤其谈到了结构性目标，认为“十一五”应该是中国结构转型的一个重要时期，“十一五”提出了很多结构转型的目标，比如节能减排，当时计划在五年时间里，把单位GDP能耗降低20%等，最后看起来大部分的量化指标还是实现了，如GDP的增长原来目标定为年均7.5%，最后是平均11.4%；还有城镇化进程加快，北京奥运会、上海世博会等都带动了基础设施建设。但不幸的是我们的改革和经济发展被国际金融危机给打乱了，面对国际金融危机这种特殊情况，中国经济发展的重心又重新回到了数量和规模增长上，原有的经济结构改革的路径被打乱了，这体现在很多方面。比如，从2010年末与“十一五”初期比较来看，投资占GDP的比重进一步上升；居民消费所占的比重下降了；政府经常性贸易盈余占GDP的比重快速增加。另外，当时提出了财政收入结构改革，但现在看来，“十一五”是加重了对土地财政的依赖。在国有企业改革方面，“十一五”期间出现了一些问题，主要表现在国有企业在分配资源中发挥的作用逐渐加大。

这些都与“十一五”初期所谈到的改革方向是不太一样的，之所以出现这种现象，核心的原因就是金融危机。比如在金融方面，危机爆发前，我国在金融创新方面是要不断加快的，如资产证券化产品、人民币和外汇的期权、期货的金融产品等；危机爆发后，这些金融改革马上被推后了。同样的，金融危机还影响到很多领域。

理论界有一种研究认为，中国经济在未来10年仍主要靠投资，因为未来10年中国仍然面临城市化这样的动力，城市化带来的是住房、公共设施、建筑方面的需求，也就是投资需求。那么，10年之后就更加现实地面临拉动经济因素转换的问题，也就是怎么转到以消费来拉动经济增长。社会只要发展到一定程度，像中国这样的在城市化大背景下的社会流动的状况就会不复存在。一个社会相对稳定了，大家就住在一个地方安居乐业，不会有这么多的新房、新的设施要建设，到时候经济就必须要有新的拉动力。这个拉动力，发达国家就主要靠需求。未来要重视国内市场、重视消费。

在“十二五”期间，我国面临更复杂的国内外大环境。

 

第一，国际环境风云变幻。

从金融角度，国际金融体系进入货币战国时代。此前的国际金融体系，我们称之为春秋时代，有几个领头羊，特别是美国总想自己在国际金融体系中，一方面发挥主导作用，另一方面从形式上还要负担一定责任。在危机之后，无论是发达国家还是发展中国家都变成了功利主义，就是完全以本国利益为主。美国肆无忌惮地将美元贬值、大量发行美元。在贸易方面，贸易保护主义迅速抬头，像美国这种一直在倡导贸易自由化的国家都出台了具体贸易保护措施，这对于全球的自由主义经济人士来说是很痛苦的。在政府干预金融机构和干预经济的程度上也发生了变化。所以，全球目前在经济方面进入了战国时代。

另外，“十二五”期间全球的不确定性在增强，这些不确定性包括局部区域的动荡、投机资金在全球的炒作等。投机资金在全球的影响力是空前的。真正隐藏在背后的不仅是对冲基金，而是大型的跨国金融机构。美国一些监测委员会出具的研究报告指出，影响某些大宗商品价格的因素有两大方面：一是实际的供求，二是金融炒作。而去年美国的一个报告认为，金融炒作能占到70%以上的比重。在金融炒作的背后，往往是大型的投行，如高盛、美林等。所以，这些大型的金融机构也构成国际金融环境的不稳定因素，对于某一些中小国家更是形成非常严重的冲击，有一些研究表明，目前某些国际大宗商品价格逐渐被少数的金融机构控制了。美国几个县占据了全球的大豆主要产量，有一些大型金融机构和这几个县行业协会联合控制相关产品的产量，约束实际产品价格。通过控制价格，金融机构在期货市场和其他金融产品市场上获得巨额利润。这也是全球经济的一种金融化现象，造成了一些动荡，在我国也有类似的一些表现。

第二，“十二五”时期的国内经济环境。

“十二五”时期我国内部经济环境也存在一些隐忧，现在提出一个概念叫做GDP锦标赛的后半场。为什么叫后半场？通过近期各个地方公布的“十二五”期间的目标来看，很多地方提出的目标仍然是比较高的，比如重庆提出未来五年的GDP目标是12.5%，黑龙江、广西、贵州等相对落后一点的省份提出人均GDP翻番，这些数值不仅远高于未来五年我国“十二五”规划的7%的目标，而且比“十一五”期间的实际目标11.4%还要高。一些发达地区所公布的目标相对要低一些。GDP锦标赛的后半场呈现一个特点：前半场已经发展得差不多的东部沿海发达地区有可能从比赛中逐渐退出，更加重视产业升级、结构调整、民生问题；但中西部落后地区仍然不会从GDP的锦标赛中退出，仍在强调增加投入。这与各地的实际情况有关，因为无论是节能减排、科技创新、增加民生都要靠增加政府投入，而地方政府的投入有限，只能靠拉高经济规模来增加政府财源以增加投入。相对来说，东部地区的政府财源比较充足。所以，GDP锦标赛未来将呈现东西部的差别或者是分散性。

 

现在我国要实现节能减排目标，进行绿色产业发展，不可回避的是，在一个发达省份之内，由相对发达地区向发展地区、落后地区转移污染能耗较高的产业；而在不同省份之间，如东部地区向中西部地区转移高污染、高能耗的产业。这符合产业梯度转移的方向，但在国家战略安排上还缺乏统一协调。一方面，对于东部和西部地区在产业发展中的地位缺乏统一协调。比如对西部地区、对欠发达地区，现在就提出发展高端绿色产业，这现实不现实？另一方面，缺乏利益机制的安排。比如中西部要承接东部地区的产业安排，对当地的环境和民生造成影响，那么中央财政是否要就此进行利益协调、利益补偿，目前还没有真正有效的机制。

“十二五”期间的经济规划重点

“十二五”期间的经济规划重点有五个方面的内容。

第一，调低经济增长率，促进经济增长方式转变；约束性指标增加，集中在民生环保方面。

在“十二五”规划纲要公布前，很多人对于今年和“十二五”时期政府经济增长的预期比较高。最后的政府工作报告和“十二五”规划调低了指标，今年GDP增长目标为8%，“十二五”期间平均增长为7%。

调低的背后有长期和短期的原因。长期原因是表达了政府对于经济结构调整的认识，必须把粗放型的投资拉动型的经济增长模式改变过来，优化经济结构，否则不到10年就会出现问题。严格来说，中国经济还没有经历一个较长时期的危机时代，特别是改革开放以来，还没有经历全面的下行阶段，即使是1997年乃至本轮金融危机对于经济的冲击都是有限的。未来中国一旦经历一个多年的经济下行周期，那么无论对于社会稳定还是对于经济体系都是致命的冲击。所以，“十二五”期间政府要真正逐步把结构调整落到实处。

而调低今年经济增长率预期，是因为政府对于下半年的不确定性有很多认识。今年下半年困扰本届政府的最大的不确定性有两大因素：一是外部环境的不确定性，也就是其他国家会不会在目前石油、大宗商品价格波动下重新陷入衰退状况，导致我国外需疲软；二是内部环境的不确定性，房地产调控导致的投资增速下滑，在下半年会不会对经济增长造成实质性作用。

就今年年初调低房地产增速来看，政府是希望通过保障房建设来补充投资缺失的一块。但建设保障性住房的资金，在初期和前期还可以得到保障，到中后期肯定会出现缺口，到时投资增长就会下滑，这必然会对GDP增长产生实质性影响。

 

与调低增长率相关的是约束性指标在增多。在刚刚完成的“十一五”规划中，首次把指标分为预期性和约束性。所谓的预期性指标，说白了就是想做到什么程度，就是尽量做，做不到也没有办法。“十一五”期间开始增加了约束性指标，约束性指标就是必须要做到，做不到就要担负责任。“十一五”规划中约束性指标还不多，在“十二五”期间开始落实更多的约束性指标，而这些约束性指标主要表现在民生、环保等方面。“十二五”规划重点把12个指标列为预期性指标，如GDP增速、城市化率、服务业增加值的比重等。另外，还有12个约束性指标，这些约束性指标用行政力量予以保障，如单位GDP二氧化碳排放的降低、城市保障性工程的建设、医疗、养老、义务教育等都列为行政性力量必须保障的约束性指标。这就是“十二五”的一个特点，更多地把指标落实在责任中间。我们知道，无论是规划还是分析，如果没有责任相对应，那么这个规划在实际应用中往往成为一纸空文。这正是我国政府改革的方向，增加对自己的约束性。

第二，重视区域协调发展，主题词是区域发展。

改革开放以来，我们一直在谈区域差别问题，对于西部、中部，还有东北老工业基地都给予了很多政策支持。在党的十七大报告中进一步提到了区域协调发展问题，但在实践中，区域结构失衡问题越来越严重，这是市场选择的结果，也是目前经济发展模式必然造成的结果，而更多的因素是之前政府在解决区域结构失衡、促进区域协调发展方面，还缺乏实质性办法和措施。在“十二五”期间，进一步提出区域发展战略，但就目前来看，真正解决区域协调发展，仍然存在很大难度，因为“十二五”规划中很多办法还是原则性的。中国虽然是集中治理国家，但各个地方的经济政策权力非常大，在经济方面有点联邦制的特点，中央政府的决策如何在地方落实是区域协调发展中必须面对的问题。

在“十二五”规划中，跟区域协调发展相关的问题是提出了大量的功能区，除了首都经济圈、长三角、珠三角三大经济区之外，还提出了诸如江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区等概念。提出这些概念有两方面的作用：一是确实能发挥不同地方的积极性和能动性。中央思路明确了，各个地方就发挥能动性，结合自己的特点，发展自己能发展的东西。现在改革区、实验区非常多，在“十二五”期间肯定还会大量增加。二是产生一个负面影响——区域协调难度增大。只要是符合条件的改革试验区基本上都批了，而且各部门都在批一些相关的区域，发改委可以批配套改革实验区、服务业改革实验区、老工业基地改造实验区，商务部可以批各种各样的区，保监会批保险改革实验区……区域协调问题，中央面临的是省之间的问题，省面临的是城市之间的问题，市面临的是区县间的问题，这些也是困扰着现在的经济发展的的因素。

第三，大力发展战略性新兴产业，主题词是产业升级。

2010年9月8日《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》提出了节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等七个战略性新兴产业。未来5到10年从投资拉动转到消费拉动需要一个过渡阶段。在过渡阶段，需要不断降低原有的重工业、资源行业、资源密集型、高污染型行业的比重，而这些战略性新兴行业就承担了支撑和过渡的作用。新兴的产业发展到一定程度后，都会变成成熟的产业，总会从朝阳到夕阳。比如，美国信息产业在上世纪90年代是战略性新兴产业，带动了美国的经济增长，在2000年网络泡沫扑灭之后，这个产业无论从增加值还是经济拉动上都无法发挥应有的作用了。在推动战略性新兴产业的过程中，应该坚决避免大量快上的思路。大量快上的弊端在历史上有很多经验教训。比如此前我国对家电行业进行大力支持，不断提供金融支持、财政补贴，最后使这个行业迅速变成一个非高技术的行业。

 

在生物技术有关领域，美国从本世纪初就对生物技术提供大量的资金支持、政策支持，但到现在为止，生物技术并没有获得突出进展。因此在推动战略性新兴产业的发展过程中要避免一哄而上，政府要做的是把财政支持、财政补贴做到位，引导市场自发参与，而不是以国有经济、财政补贴为主导，以市场化的资金为辅，否则容易出现投资失衡或惨痛失误。在谈战略型新兴产业的时候，在积极乐观态度的基础上，还要始终保持清醒。

第四，发展绿色经济，主题词是节能环保。

在节能环保上，中国内部面临的压力更多地不是来源于高污染，而是来源于资源的过度浪费。谈到节能环保，无非就是资源压力和环境压力，中国在当前特定的发展阶段，要完全发展无环境污染的低碳经济是不太现实的。说我们面临的国内节能环保的压力是国内的资源难以保障高速的经济增长，不是说不重视环境问题，而是说环境问题在某些阶段是难以逾越的。因此，面对资源压力，我们提出了节能环保、绿色经济，不仅在国内进行绿色经济的转型，而且要在全球找资源。因为存量有限，资源问题具有一定的排他性，所以资源问题对于中国的经济增长和战略地位而言意义是非常大的，我们发展绿色环保产业一定要充分考虑到资源的节约和高效利用。

绿色经济或节能减排应该予以重视，中央政府在国际上做了许多承诺，但这几年要处理好两方面的问题：一是发展目标与实际情况的问题；二是短期和中长期的问题。发展绿色经济、低碳经济这是方向，但与此同时一些重工业是我们暂时不能放弃的，必须要衡量利弊，不能一哄而上地搞低碳经济、低碳城市。因为在现有的模式下，离不开工业，工业必然是资源密集型，环保压力较大。

发展绿色经济、节能减排要细化指标，如果指标模糊，在一定程度上造成了绿色经济、低碳经济就像一个筐，什么都可以往里装，变成了一个代码，大家都在谈，但不知道谈的是什么。

第五，多项改革推动消费增长，主题词是消费推动。

消费推动是贯穿“十二五”的主题词。如果不转向依靠消费，10年之后我国经济就会遇到问题，虽然这样说可能不太严谨，但多数人认为10年是一个重要的经济周期，因此提出了各种各样的措施来推动消费的增长。

一是收入分配改革。收入分配改革在“十二五”期间是一个突出亮点。此前，政府谈收入分配改革的时候，经常带有一些计划经济的色彩，谈的还是计划思路下怎么样调控职工收入，但有一些是政府不能做的，政府无法影响市场化企业。在“十二五”期间，收入分配改革是通过市场化的方式间接进行调控。比如，通过税收方式，使税收更多地向中低收入者让利；或是通过改变税种结构进行调控。

中国的税有两大类，一种是流转税，一种是直接税。直接税就是直接落到具体的实体上，像公司所得税、个人所得税；流转税是在生产消费的过程中，在中间阶段征收的税，像营业税，消费税等。在发达市场经济体系中流转税是较低的，主要靠直接税，但我国的流转税较高，就造成了价格体系的问题，往往市场定价比较高，产生了一个高于国际平均价格的价格水准，这是导致通货膨胀的压力和居民消费力不足的一个因素。

 

“十二五”期间的收入分配改革不是规定具体收入标准，制定行政命令，规定如何增加补助，而是在全社会制定一些基本标准来引导收入分配向居民尤其是向中低收入者转移。现在看来实现共同富裕确实存在难度，因为它不符合市场经济的特点，但必须要避免差距过大，现在一切矛盾的根源就来自于差距过大。

二是加快公共服务和社会保障体系的建设。公共服务和社会保障体系的建设关系到一个国家的居民消费、社会稳定。

人们认为美国人富裕主要有两个原因：一是他们的社会保障比较好，衣食住行都有社会保障，可以大胆消费；二是与消费有关的金融工具丰富。当然美国的这种消费模式走到极端也有问题，但反过来说一旦有了金融和社会保障的支持，消费就成为了美国经济的主要拉动力。现在，我国基本保障的不足影响了整体消费的提高，有一些国外媒体说，中国人的消费能力很强，特别是到国外消费奢侈品的能力。但这些并不能反映社会整体的消费状况，实际上反映的是收入分配存在问题的情况下，高收入人群的畸形消费对于整体居民消费总量贡献是有限的。

三是其他措施促进消费，比方金融领域增加促进居民消费的手段。

十二五”期间的体制改革重点

在“十二五”期间，体制改革也有一些比较突出的方向。

第一，能源和资源价格改革。

所谓能源和资源价格改革，就是进一步推动某些能源和资源定价的市场化，进而体现这些能源的稀缺性。换句话说，某些能源价格相对比较高，企业使用这些能源的成本也就比较高，这就鼓励企业进行技术创新、节省能源，少搞资源密集型、劳动密集型产业，多搞高技术产业，这是“十二五”期间体制改革的重中之重。

 

在这个思路背后存在什么问题？第一个问题是资源和能源价格改革要体现稀缺性，体现稀缺性的一个含义就是价格上涨，因此这导致价格上涨的压力，加上收入分配改革导致工资上涨的压力，这两个压力在未来5年乃至更长时间内是长期存在的，是物价上涨、通货膨胀的一个主要动力，所以未来无论怎样进行物价调控，一定程度的价格增长是不可避免的。第二个问题是能源和资源价格市场化改革方向是对的，但要注意的是市场参与主体的作用。市场有多种形式，有完全竞争市场、完全垄断市场、垄断竞争市场和寡头垄断市场。这几种形式的判断标准之一是市场上参与主体的多少，只有一家企业定价肯定是垄断的，有十家企业有可能就要垄断竞争，有一千家企业就是完全竞争的，虽然这都是市场形成价格，不是政府指定的，但市场机制必须完善。比如市场上只有中石油、中石化，那么市场形成的就是垄断定价机制，最后提高价格产生的利润只能归属于国有企业。虽然国有企业可以通过种种方式回馈社会，但不如直接把定价机制在市场化机制上理顺，更多地反映各方利益。去年，中央说鼓励民营资本进入到各个垄断或准垄断行业，使一些带有资源垄断性的市场中有更多的主体决定价格。

第二，土地市场和物业税改革。

物业税沸沸扬扬地谈了很久，据我跟踪观察，物业税的最初目的实际上跟房地产调控无关，而是中央和地方政府之间理顺财税体制的问题，后来这个概念和房价调控联系在一起。房地产市场最终还是要看供求关系，在供给小于需求的情况下，无论是基于自住还是投机、投资，在很多人想要买房的情况下，增加税收这个成本往往会转嫁给买房者。

现在土地市场和物业税改革最核心的问题是理顺当前财税体制，财税体制问题的核心是地方政府没有规范的财源，才只能依靠卖地。根据西方发达国家政府相对比较成功的经验来看，规范的财源有两个大的方面：一是地方税体系，就是地方独立享有税收监管或征管权力。这种地方税的体系中又以地方的物业税或叫财产税为主体，也就是某个地方政府对所属区域内的住宅、商务建筑按照每年价值的变化征税，作为发展地方事业的主要财源。这在我国目前还没有，在我国的税种体系中，地方政府更多的是和中央政府进行分成，加上依靠转移支付，肯定是不够花的，只能卖地。二是靠地方发行债券。税收的钱主要是保障基本运作和进行建设，在市场经济国家多数是靠地方发行债券，也就是市政债券，市政债券的发行往往和具体建设项目相关。在我国要发行地方政府债券涉及到很多体制因素，比如要修改预算法，还有中央财政对地方财政的担心，地方财政会不会真的破产。但从方向上来看，地方政府发债肯定是一个重要的方向。

大家要注意，这两年我们谈的地方债实际上不是地方债。地方债的概念是地方政府发行，地方承担风险、进行兑付。现有中央财政代发的地方债实际上只是中央把一部分国债资金给某个地方政府的变种，实际上还是中央财政代为发行、代为兑付，风险都在中央财政这边，这种“地方债”只是为未来规范的市政债券奠定一个基础。在“十二五”期间，我认为这个改革会很快推进，现在无论是财政部还是发改委都在大力研究，“十二五”期间地方政府发行债券的规模会不断推进，成为解决地方政府财源不足的一个重要手段。

第三，财政和税收改革。适当地减税，更多向社保性支出进行转移。

中国政府的税负高不高啊？由于统计口径不同，有一些人说高，有一些人说不高。如果按照每年预算报告，全国的税收收入占GDP的比重接近20%在全球来说是不高的。但我国财政收入除了税收收入，还有基金性收入，一般的基金性收入包括土地出让金等，另外还有国有资本收益和社保基金收益，就这些全口径的政府的收入资源来说，应该是30%，在全世界属于中等偏上一点的水平。

 

第四，服务业和私营部门改革。

促进私营部门的发展一直就是改革开放以来的一个方向。从去年以来，中央出台很多政策促进民营资本和民间投资的发展，甚至提出了一些很具体的目标，在“十二五”期间，这也是一个很重要的方向。之所以重要，一方面是因为民营经济本身的作用越来越大，另一方面是因为它的地位不可忽视。对于民间借贷资本，保守估计在某个时点上民间借贷资本应该在4万亿元左右，甚至有人认为有10万亿元民间借贷资本。如果一年的信贷规模是7万亿左右，那么有大量民间资本是政府无法调控的，完全可以影响到经济的走势和宏观政策的落实，因此不得不重视民间经济，把民间资本纳入到分析范畴、调控范畴中。

第五，金融业改革。

“十二五”期间，金融改革的力度肯定会快于财税改革。财税改革难是因为涉及到的利益主体太多，金融改革涉及的利益主体相对会少一些。“十二五”期间金融业的改革方向，首先是利率市场化，鼓励民营资本进入到金融业。第二，金融对外开放程度提高。很多最新的政策都在提高对外开放程度，比如，今年年初已经允许投资者用人民币到国外进行投资，增加了人民币到国外的途径。另外，据媒体报道，外管局考虑把个人购汇限额由5万元提高到20万元。如果真的提高到20万元就带有一定程度的对外投资含义。第三，不断鼓励人民币国际化。比如，在香港发行人民币债券，把香港作为重要的人民币离岸中心；在上交所允许外国企业直接上市融资。这些都是金融业改革和对外开放值得关注的一些亮点，特别是人民币国际化是与大家切身相关的。

第六，户口改革和农村土地改革。

很多人都盯着北京市的户籍改革，北京市有很多现实问题，我估计北京市的户籍改革还是有难度的。相对于户籍来说，农村土地改革更需要加快推进。现在农村土地产权在理论上是不能抵押的，不能抵押就不能融资，农民又没有别的资金来源，所以未来农村土地改革的一个主要方向就是增加土地流转，比如增加土地的抵押权。但有人担心这会带来另外一种现象：很多农民把自己的土地抵押出去，甚至流转给别人，这样就会出现一大批大地主，很多农民成为失地农民，变成了产业工人，到城市变成城市无产者。这个担心是有必要的，但农村土地产权的进一步改革是一个方向，当然这个方向肯定是模糊的，因为我国土地产权是国家所有或者集体所有，这是宪法规定不能改变的，但或许可以从当前农村经济体制和金融体制方面逐渐有一些边缘的突破或创新。

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责任编辑：陈航舟

文章来源：http://www.71.cn/2011/0501/772091.shtml