“十二五”规划的编制与解读

 

今天我们主要围绕制订或编制五年规划做一些分析和讨论。

五年规划的基本功能是什么？我们把它概括为五个方面，一是要为全体人民提供基本公共服务；二是要调控发展方式；三是要保持宏观经济稳定；四是要引导市场主体，促进市场的投入驱动；五是要促进国际竞争。中国不单是和周边国家竞争，还要和世界上230多个国家或地区进行激烈的竞争，这就解释了为什么中国需要五年规划。

有一项研究可以很好地说明这个问题。根据世界银行数据库的数据，对1978年到2008年期间的168个国家，用经济增长率、经济增长率的波动系数和人类发展指数三个指标进行测算。通过研究我们发现，经济增长率排名前10位的国家中有8个国家实行五年计划或四年计划，这绝非偶然。五年规划主要提供国际国内背景、国家发展总方向等整体情况。

编制“十二五”规划的指导方法

研究五年规划的基本思路和方法有两种，一是毛泽东同志的路径，二是专业化的路径，我主张应该把这两种路径有机结合起来。

做五年规划本质上就是研究战略问题，那么什么叫战略？毛泽东同志指出，战略问题是研究战争全局的规律的东西，说“一着不慎，满盘皆输”，乃是说的带全局性的，即对全局有决定意义的一着，而不是那种带局部性的即对全局无决定意义的一着。下棋如此，战争也是如此。我们可以再加一句话：制订五年规划还是如此。为什么？这里我所说的战争已经不是抗日战争，不是解放战争，也不是第二次世界大战，而是230多个国家或地区由于经济全球化所进行的经济竞争或者说国际竞争。如果我国要参与这场竞争，就必须研究全局性的问题，因此党的十七大提出要研究国情、世情，也包括党情。毛泽东同志强调，指挥全局的人最要紧的是把自己的注意力摆在照顾全局上面。毛泽东同志关于战略问题的论述启发了我们。

在研究“十二五”规划的时候，我们还借鉴和吸收了诊断经济学的研究方法和思路，如果把一个经济体视作一个人体，那么中国作为世界的经济巨人，如何诊断中国这个经济巨人，不仅是门艺术，更是个科学问题。

我们怎么设计一个五年规划？它的分析框架或者方法论是什么？我们把五年规划定位为战略分析，这就包括两个方面：一是要对以往做评估，也就是对“十一五”规划做出一个专业化的分析；二是要讨论我国目前所处的发展阶段，这个发展阶段不仅包括经济发展阶段，也包括科技发展阶段、文化发展阶段、社会发展阶段，以及生态环境发展阶段等各个方面。我们要对当前我国所处的发展阶段做出准确的判断，以便分析在这一阶段中的新特征和新问题，比如处在中等收入阶段会出现所谓中等收入陷阱等。不仅要分析国情，还要把握世情。在全球化背景下，特别是在后金融危机背景下，怎么抓住战略机遇期，应对来自国际方面的挑战，这就要对国际形势做一个大体的判断。

温总理说，“十五”时期是我国发展进程中很不平凡的五年，“十一五”时期是我国经济发展过程中极不平凡的五年。对“十一五”之所以加个“极”字无非是基于以下两个基本问题，一是在过去五年我国遇到了两次巨灾，二是国际金融危机的外部冲击。如果以出口增长或减少作为一个重要量化指标的话，显然这一次外部冲击对我国经济社会发展的影响远远超过上一次。上一次在1998年，我国至少保证了全年出口额0.5%的正增长，而这一次我国的出口额从正增长变成负增长。

 

经历了“十一五”，我们认为中国站到了新的历史起点上，我后面会分析，中国和美国、日本的相对差距，我们就可以看到这个起点是什么含义。在五年前我们研究中心曾经独立对“十五”计划的完成情况做过第三方评估，特别指出“十五”计划中若干个节能减排的指标没有实现，所以对“十五”计划打了比较低的分。国务院领导同志对此非常重视，就从五年前的“十一五”规划首次引入了中期评估和后期评估。2008年国家发改委委托清华大学国情研究中心、国务院发展研究中心和世界银行驻华办事处独立对“十一五”规划的完成情况进行中期评估，并于2008年底由国家发言人代表国务院向全国人大常委会报告工作时附上三家评估的主要结论。这一次我们对“十一五”做后期评估，评估的结果和温总理的结论基本是一致的，在“十一五”的22个核心指标中有3个指标没有实现，规划要求服务业增加值占GDP比重计划提高3%，实际结果是提高了2.5%；服务业占总的就业比重应该提高4%，实际结果是3.5%；创新投入的规划目标是提高0.7%，但只提高了0.5%。实际上2%是发达国家的一个门槛，现在欧盟制订的规划目标是，到2020年使欧盟27个国家的这一指标从1.9%提升到3%。

从经济增长率的角度看，当时提出的目标是增长7.5%，实际结果达到11.2%。是不是经济增长率越高越好呢？要使中国经济保持长期增长潜力，现阶段经济增长速度应该在8%—9%，只要一超过10%，生态环境代价包括二氧化碳的排放量就会大幅上升，因此我们建议“十二五”规划中经济增长率应该是7.5%，最后中央下决心降到7%。

可以说，11.2%既是好消息也不是好消息，不好消息就是污染排放加剧，比如在2004年制订的中长期能源规划中提出，到2020年能源消费总量达到30亿吨，但2009年达到30.6吨，2010年就已经超过了32亿吨，等于提前11年达到这个目标，代价极大。

 

在“十一五”规划中强化了节能减排的目标。大家可以回想一下，在五年前制订这个目标的时候也是很有争议的，其中总理最担心的就是节能和减排这两个目标。特别需要指出的是，在这些资源环境指标中实现最好的是国家林业局，1998年实行第一次林业新政后，中国就开始从森林赤字转向森林盈余，主要体现为两个指标，一是森林覆盖率面积提高，二是活木蓄积量包括森林蓄积量大幅度提高，当时提出到2010年达到20%，但2008年就已经达到了20.36%。

联合国粮农组织最新数据显示，在过去的10年间，世界200多个国家中森林覆盖率增长最快的是中国，排在第二位的是挪威，因此我们把它称为中国式的应对全球气候变化的重要方法，它不仅能够固碳，关键还能够解决林农就业问题。2008年，林业在第一产业、第二产业、第三产业创造的就业人数达到4500万，到2012年可能达到5700万，到2015年可能接近6千万。

关于人民生活和公共服务，我想讲一讲新型农村合作医疗。2003年全国进行了第三次卫生服务调查，我们通过这个抽样调查推算，在2003年中国有10亿人没有医疗保险，因此在2005年初的一个国情报告中，我们提出中国最大的不安全是健康不安全，最大的健康不安全是10亿人民没有基本医疗保险。“十一五”规划就把这作为一个重要问题对待，当时的起点是23.5%，提出农村的覆盖目标是大于80%，但没有详细指明是80%的县还是80%的镇或是80%的行政村，这在中国是非常有讲究的。但最后的结果是基本医疗保险覆盖了96.3%的人口，我觉得这就是本届政府给全中国人民送的最大一份礼物，到目前为止美国仍然有15%的人口没有基本医疗保险，现在我国覆盖了12.4亿人，今年要在全中国基本实现全覆盖。

就业是民生之本，在“十五”时期，我国就业人口达到了4600万，因此“十一五”规划提出在城市新增就业4500万，而最后的结果是5771万。这一次全球金融危机最突出的问题是摧毁就业，仅美国2008年、2009年以及2010年上半年大体摧毁了800万就业岗位，到目前只新增加了51万个就业岗位，而中国反过来创造了5771万个就业岗位，大大超过预期目标，这是一个亮点。

“十一五”时期城乡人民收入的提高首次突破了7%，分别达到9.7%和8.9%。历次五年规划规定的预期指标都是5%，城市基本上都突破了5%，但农村很难突破。这一次“十二五”规划明确提出，这两个指标都要超过7%，当然我们建议不是人均可支配收入而是人均总收入，也包括转移支付的收入、财产性收入等。

 

基于对以上公共政策的分析和评估，我们可以给“十一五”规划打分，在经济社会发展主要量化指标中，大体完成的比例或者提前完成的比例达到86.4分，这一点和温总理的工作报告是一致的。除了“十一五”的22个核心指标中有3个指标没有实现外，在“十一五”规划各篇章中还有22个次优先的量化指标，其中有3个也没有实现。一是服务贸易进出口额达到4千亿，估计实际达到3千亿（具体数据还没有公布），这说明从工业为主导转向服务业为主导这样一个“十一五”规划的产业调整核心目标没有实现。二是财政性经费支出占GDP比重达到4%，很显然这个指标也没有实现，当然“十二五”规划已经公开承诺，到2015年这一指标要达到4%。三是灌溉用水总量零增长的指标也没有实现，我们核算下来是增长了2%。我们用同样的方法衡量“十五”计划，它的得分是64.3分，这一分数对国务院领导同志的刺激很大，引起了他们的高度重视。

这么多年我们一直在推动五年规划的科学化，其中非常重要的进展是引入量化指标。为什么过去五年我国的改革是迟缓的（当然不同领域的情况并不完全一样），就是因为没有这些量化指标和改革时间表，比如我国加入WTO就是有改革时间表的，没有时间表，人们不能很清楚地知道一件工作是完成了还是没完成。

五年规划实际上已经成为中国发展的一个重要手段，小平同志在20多年前就提出，希望能够每隔几年上一个台阶。现在我们发现大体就是五年上一个台阶，“十五”积累的GDP是71.06万亿，“十一五”积累的GDP是153.51万亿，后者大体是前者的两倍多，此外“十一五”社会固定资产投资按照名义的价格来计算是“十五”时期的三倍，出口额是两倍多，进口额也是两倍多。

2010年我国的进口额是1.4万亿美元，美国的进口额是1.9万亿美元，到2015年我国将超过美国成为世界第一大进口国。今后我国还会大幅度降低关税，进一步取消贸易壁垒，这样就有可能在下一个五年规划中累积10万亿美元的进口额，这意味着中国将给全世界创造1亿就业岗位。

中国的发展模式是典型的挑战应战机制。党的十七大报告中讲到，我们遇到了历史上前所未有的机遇和前所未有的挑战，这个表述就符合我们所说的挑战应战模式，因此党中央判断未来一段时期中国仍处在一个大有作为的战略机遇期。党中央也提出，国际形势总体上看有利于我国的和平发展。最早提出和平发展论或者国际和平环境论的是邓小平同志，1974年他带团去美国参加联合国会议，回国后向毛泽东同志汇报说，我们可以争取五年的国际和平环境，争取用十年使我国工农业总产值翻一番。到1987年，小平同志又提出可以争取1980到2050这70年的国际和平环境，唯有如此中华民族的复兴才可能实现，这是我们所说的大战略。

现在有一个概念叫增长型经济体，不管是国家还是地区，增长型经济体具有如下一些特征：生产率上升；人口素质提高；经济增长速度超过全球平均水平；有足够的经济规模和深度，目前生产总值占到全球的1%或以上。我们推算了一下，就我国大陆各省、自治区来说，广东已经成为增长型经济体了，2010年广东经济总量占全世界经济总量的比重已经超过1%了，下面的候补队员还有江苏、山东，它们分别是0.93%和0.91%。

中国和印度的对比分析。如果把规划的目标值作为主观指标，实际值为客观指标，实际值与目标值的比值大小就是主观与客观之间的差距。从印度过去的几个五年规划来看，印度的目标值不断提高，但实际增长的情况并没有达到主观指标。而中国是倒过来的，我国的“九五”计划是8%、“十五”计划是7%、“十一五”规划是7.5%，但实际值都超过了目标值。

 

我们再看一下中、美、日之间的比较。客观地说，按照购买力评价计算中国也是世界第二。我们从汇率法来看，2000年日本是我国的3.9倍，美国是我国的8.22倍；2005年美国是我国的5.57倍，日本是我国的2倍；但2010年我国超过了日本，日本只相当于我国的0.93倍，另外我国与美国的差距迅速缩小为2.5倍。

经济合作与发展组织（OECD）上周发表了题为“中国市场经济的崛起：成就和挑战”的专业报告，它是按照购买力评价计算的，1990年中国GDP占全球GDP的比例不到4%，到中国加入WTO时（也就是2000年）达到7%，此后的持续增长使中国的份额在2010年达到19%。由此经合组织推断，中国对全球的增长贡献在2020年将达到30%，届时中国对全世界的影响将逐渐取代美国。

可以说，中国改变了世界，世界也改变了中国。在新时期，我国遇到的挑战在内部主要有六个方面。

第一，我国大部分地区依然锁定在加快发展的路径轨道上。我们在五年前做过计算，如果中央提出的增长速度是7.5%，省级政府提出的增长速度平均起来将是10.1%。这次中央提出的是7%，而全国各省市提出的增长速度平均起来居然有10.6%，越是中西部地区越高。

第二，中等收入陷阱。只要我们认识到这个问题，并且采取积极的应对措施，中国就有可能跨过或者避免中等收入陷阱。

第三，进入改革疲劳期。中国搞了30年的改革，目前确实进入到一个疲劳期，而且形成的利益格局很难调整。

第四，进入开放原地踏步期。衡量开放程度的一个很重要的量化指标就是进口税率。1982年以后，我国的进口税率迅速下降，加入WTO时达到9.8%，此后10年基本没有动。如果我国进一步降低关税，不要说达到美国2%、3%了，就是降到5%，我国就可以成为世界最大的进口市场，就没有那么多贸易摩擦了。要使中国13.4亿消费者的净福利实现最大化，就需要进一步推动开放。

第五，“三化”加速。一是少死化，1995年以后我国就进入了人口少死化；二是老龄化，2000年我国正式步入老龄社会；三是高龄化，即80岁及以上人口增长率超过总人口增长率，目前已经达到1800万人。

第六，进入资源环境矛盾凸显期。“十二五”时期一个突出的问题就是，如果2015年中国能源消费总量达到40亿吨标准煤，就意味着我国向全世界仅排放二氧化碳就超过了100亿吨碳当量。这方面，我们在世界面临的压力越来越大。

五年规划主要体现为主题、主线、指导方针、目标、任务、政策与项目。第一，主题是从远处着手，是规划的主旋律，是灵魂和题眼。第二，主线是从近处着手，是解决全局问题的突破口，是需要攻坚的堡垒。第三，目标是我们的蓝图、愿景。第四，任务是确定了基本方向之后的一个途径问题。第五，政策与项目即“两个抓手”，一是软抓手，为了实现目标而建立的政策体系；二是硬抓手，涉及到国家的重点项目和重大工程，它能使我们的五年规划落地。

 

“十二五”规划的主题为“科学发展是硬道理”，主线则是“加快转变经济发展方式”。针对发展方式问题，有不同的两种思路：一是一个转型即经济转型；二是双转型，既要经济转型也要社会转型。在这次规划中，虽然没有提出把社会转型也作为一个主线，但是在社会建设部分分了两章，其实也在强调社会转型。提出主线的目的在于针对我国国民经济的突出问题和深层次矛盾，回答中国靠什么转变经济发展方式、怎样转变经济发展方式的问题，从而推动中国基本步入科学发展的轨道。

“十二五”规划的定位

根据上述分析、定位，“十二五”规划纲要反映发展社会主义市场经济和改革开放新形势的要求，总体上体现了三性：一是宏观性，即国家发展的整体是什么；二是战略性，即发展具有短期、中期和长期；三是政策性，即具有针对性，对于主要依靠市场调节的领域，政府要创造良好的发展环境，使市场主体的行为发展方向尽可能与国家期望的方向一致。很多企业集团原来做两、三年的企业战略规划，现在也开始做五年规划，他们意识到企业的发展方向和国家的五年规划是密切相关的。此外在公共服务等政府履行职责的领域提出的任务和目标又具有约束性，政府要运用公共资源全面完成。现在五年规划的定位已经和“一五”计划的定位、“六五”计划的定位甚至“九五”计划的定位不同。五年规划成为中国特色的社会主义现代化建设的重要手段，正是有了这个手段我国才成为全世界增长最快的国家，而且人类发展指数的提高幅度也最快。

“十二五”规划纲要包括16篇62章，主要的篇章与“十二五”规划建议中的内容基本上是一致的，只不过将其进一步细化和扩展，建议是1.9万字，纲要是6.2万字。层次更加清晰，信息更加丰富，涵盖了国民经济和社会发展的各个主要领域，突出了各方面的重大任务，具有很强的战略性、前瞻性和指导性，发展方向清晰，政策导向明确，具有明确的针对性和可操作性。

国家发展规划的顶层设计非常关键，可以归纳为4个关键词。一是“站得高”，也就是说必须站到全国、全世界这样一个大的格局下进行总体布局。二是“全面”，就是要体现经济建设、社会建设、文化建设、政治建设、生态环境建设和国防军队建设这六位一体的现代化总体布局。三是“重点”，重点就是民生。《刚要》24个主要指标中，9个指标与民生有关，是最多的。12个约束指标中有4个与民生相关。

 

在内容上，“十二五”规划强化了“建立健全基本服务”的篇章，凸显了民生理念和内容，并且由1章扩展为7章，文字非常多。在文化建设方面，由“十一五”的1个章节扩展为3个章节。文化建设在“十一五”规划中首次引入就单独设立篇章，极大地促进了公共文化、文化产业以及“走出去”这三个方面的迅速增长。在政治建设方面，由“十一五”的1个章节扩展为3个章节，凸显了发挥政治优势，同时也突出了国家反腐倡廉制度的建设。在国防和军队建设方面，由“十一五”的1个章节扩展为2个章节，主题是军民融合。另外，“十二五”规划首次将港澳台单设为一篇，主题是中华儿女共同打造中华民族共同家园，分为2章，一是香港和澳门，二是根据两岸经济合作的框架推动两岸经济一体化。

在特点上，“十二五”规划虚实结合。所谓虚是指作为五年规划要考虑到战略性与前瞻性。大家注意到了，现在提出的七个方面的新兴产业，在“十一五”规划里都有体现，但是不突出。现在提出的七个振兴计划到“十二五”、“十三五”有可能成为中国经济主要的新增长点，因此强调前瞻性是非常重要的。所谓实是指具有针对性和可操作性，延续了“十一五”规划的创新。

“十二五”规划的目标设计与指标比重

目标设计是“十二五”规划设计的核心部分，它就是要体现人民群众的根本利益和长远利益，是凝聚人民意图的国家战略，以便充分体现它战略性、前瞻性、指导性的要求。人民的利益都是现实的需求，而国家战略体现的则是人民群众中长期的需求，“十二五”规划实现了人民现实利益诉求和国家长远战略的有机统一。“十二五”规划不仅提出了具体的量化指标，也继承了“十一五”规划中所提出的预期性指标和约束性指标，在这个规划过程中充分考虑到了当前和长远的结合。

“十二五”规划是关于科学发展的宏伟蓝图，提出了几个方面的指标。比如“十二五”规划中的服务业增加值是4%，它传递了这样一个信息，“十一五”时期我国没有完成从工业为主导的现代产业格局向服务业为主导的现代产业格局转变，而“十二五”时期要完成这一任务；“十二五”规划特别将科技、教育从别的分类指标中单独拿出来，而且增加了两项预期性指标；最重要的是，“十二五”规划提出了“发明专利拥有量”指标，这也是非常有意义的。从国际专利来看，我国已经是世界第四，从专利及基础专利来看，我国已经是世界第二，而且离美国的差距很小，但我国的发明专利特别是重大发明专利和美国还有不小的差距，我们希望到2020年中国能成为真正意义上的世界创新国家。

 

我认为，“十二五”规划最大的特征是更加明确我们实行的是绿色发展的规划，这样做是为了应对全球气候变化。这部分指标分为8大类，占了24个指标的1/3，其中很多是新增指标。比如非化石能源占一次能源消费比重提高3.1%，单位GDP二氧化碳排放量降低17%等。

在“十二五”规划的24个指标中，60%的指标是根据“十一五”规划保留下来的。新增的指标有9个，全部都是民生指标和绿色指标。从指标的结构来看，经济类指标从“六五”时期的60.7%降到“十二五”时期的12.5%，社会指标从39.3%提高到87.5%。通过量化指标的转变可以看出，中国政府正在从经济增长型政府转向公共服务型政府。

从约束性指标和预期性指标来看，“十一五”是以预期性指标为主，占36.6%；“十二五”时期提高了约束性指标，降低了预期性指标，基本是各占50%。我们希望“十三五”时期以约束性指标为主，预期性指标为辅。

中国创造的发展奇迹绝不是靠运气，而是有其自身的逻辑，这也再一次证明了我们这个体制有它的优势。中国这个经济巨人要靠“两只手”作用，无论这只手是政府的有形之手，还是市场的无形之手，两只手共同作用、相互补充、相互配合，而不是对立的、排斥的，可以利用两大优势，发挥两个作用，可以集中力量办大事，如基本医疗保险、基本养老保险和社保全覆盖这些大事、大工程，这都是中国发展的奇迹。

因此，十七大报告明确提出，到2020年基本完善国家的规划体系。从国际视角来看，中国的五年规划是世界上持续时间最长、涉及人口最多、政策覆盖最广的公共政策。现在回过头来解读五年规划可以发现，中国确实走出了一条符合自己国情的发展规划道路。

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责任编辑：陈航舟

文章来源：http://www.71.cn/2011/0501/772094.shtml