中国社会转型与政府管理改革

 

我们在思考中国政府改革问题的时候，应该把它放在大的环境中来观察。比如，最近围绕“7·23”甬温线特别重大铁路事故发生了许多事，就不是靠传统方式能够解决的。现在有4.85亿网民，有1.95亿微博用户，一个微博用户就是一个爆料点，政府再想像过去那样把什么都牢牢捂住，几乎是不可能的。政府的一举一动都在数亿人的监控之下，任何的行为不当都可能形成轩然大波。现在，铁道部对事故的态度，包括新闻发言人的言行举止，事故灾难发生以后的救治抢救过程，一波比一波引起社会公众更大的质疑，最后总理直接到现场召开了新闻发布会。光靠“降温”解决不了问题，因为社会的力量在上升，公民的力量在上升。任何一个问题，公民都可以通过网络来参与。所以，我们在思考中国政府改革问题的时候，就不能简单地就政府说政府，而要把政府改革放在整个社会转型大格局中来观察，才可能对一些问题看得更准确、更深入。

我想谈三个观点：一是中国社会转型对政府管理提出的严峻挑战，二是要通过行政体制改革促进政府管理创新；三是改革和创新都需要新的思想解放。

中国社会转型对政府管理提出严峻挑战

实际上，中国的社会转型不是从1978年改革开放以后才开始的，中国的社会转型可以追溯到1840年鸦片战争前后。社会转型的基本内涵是什么，这是我们讨论问题的前提。尽管人们对社会转型的内涵有理解上的差异，但有一点是共同的，社会转型就是指一个社会由传统社会走向现代社会，由农业社会走向工业社会乃至信息社会。中国和西方发达国家的差别就在于，我们的工业化任务还远远没有完成，又要迎接扑面而来的信息社会，中国有明显的工业化与信息化“毕其功于一役”的特征。

就工业化来看，目前全国大概处在工业化的中期。北京、上海等地基本处在后工业时代。从北京市三产结构来看，2010年第三产业高达76%，这和发达国家几乎是划等号的，甚至比一些发达国家还高。但西藏、青海、贵州等地方大概处在工业化的初期。所以，有人说中国是一个国家三个世界，一点都不为过。地方之间的差别非常大。所以说我们工业化任务远远还没有完成。

就信息化来看，我理解的信息社会有三个过程，最初是要数字化，就是计算机的广泛使用，互联网出现以后发展到网络化，现在正在向智能化的方向发展。数字化、网络化、智能化，这是信息社会演变的历程。

 

现在的发达国家当年也都经历过痛苦的社会转型期。按照国际社会的标准，只有同时具备4个条件才是发达国家。第一，人均GDP在3万美元以上。我国现在只有4千多美元，北京市也刚过了1万美元。第二，工业制造依赖先进技术，工业技术体系不是贴牌生产，不是大量使用别人的专利。第三，科学技术整体上处在世界的领先水平。第四，社会成员有比较优厚的社会福利，有比较完善的社会保障制度。按照这4个条件，现在世界上一共有18个发达国家，欧洲14个、北美2个，再加上日本和澳大利亚。

国际社会中有一些著名的专家学者对处在社会转型期的国家做过很多研究。比如，美国著名学者亨廷顿在《变革世界的政治秩序》和美国学者阿尔蒙德在《比较政治学》中，用量化以及实证的研究方法，研究一个国家处在社会转型期可能会出现的共同规律。最后他们发现，一个国家只要处在剧烈的社会转型期，不管历史文化、经济社会发展水平有什么差异，一般都会呈现出4个共同的现象。

第一，整个社会骚动不安，不稳定的因素大大增加。

第二，社会成员格外关注自己的经济利益，并由此引发一系列的利益矛盾、利益冲突、利益纷争。人人都想坐上家庭现代化的第一班车，谁都害怕落后。但总有人先上有人后上，这就引发一系列的利益矛盾、利益冲突。

第三，社会犯罪急剧上升。剧烈的社会转型往往伴随的是大面积的人口迁徙。人口迁徙说到底就是人口从农村大量流向城市。在大面积人口迁徙过程中，有本事的靠本事发家致富，没本事的也想过体面生活，这就可能诱发社会犯罪。北京的最新人口普查数据是1961万人，但北京市的户籍人口就1200多万，有700多万外来常住人口，如果再加上每天200多万流动人口的话，北京市的瞬间人口峰值在2200万人左右。按照北京市公安系统提供的信息，这些年来北京市70%以上的刑事犯罪案件是外来人口和流动人口作案，这一数字大体验证了这一规律。

第四，政府官员最容易在社会转型期出现大面积腐败，权钱交易，权力寻租，因为政府官员也有家庭现代化的问题。

但是，这些专家学者还有一个惊人的发现：一旦多数社会成员的家庭初步现代化以后，也就是人均GDP超过3千美元以后，情况慢慢开始好转，骚动不安的社会慢慢趋于缓和。相当多的家庭逐步现代化了，对经济利益的追逐不像过去那么急迫。社会犯罪的拐点出现了，社会犯罪从上升开始缓慢下降。官员行为也有明显的收敛，因为绝大多数官员家庭都现代化了。

 

我认为，西方学者提供这种理论分析框架大概只能解释目前中国社会转型中的一半现象。中国是共产党执政的社会主义国家，也出现了像发达国家当年社会转型期出现的那四种现象，甚至有过之无不及。但它似乎解释不了后一半现象，现在中国相当多的家庭包括社会、个人都初步现代化了，2010年中国经济总量接近40万亿人民币，全国人均GDP超过4千美元，可是中国社会矛盾冲突似乎越来越尖锐，社会犯罪愈演愈烈，官员的行为也没有明显的收敛。

从社会冲突、社会矛盾、社会犯罪来看，2010年出现若干起杀童案件以后引发了社会的恐慌。大家知道，人的安全需求是一个基础性需求，人不能生活和工作在一个没有安全感的环境中。这些杀童案件引起了社会恐慌，大批中国高端人士纷纷离开了中国，通过技术移民、投资移民移向海外，造成高端人士的流失。2010年亿万富翁中有27%的人已经完成了移民，还有44%的亿万富翁准备移民到国外。

同样，官员的行为也没有见明显的收敛。尽管中央的反腐败力度很大，据统计，从胡锦涛总书记2002年10月上任到现在，抓出省部级高官腐败分子超过80位，平均每年超过10位，不能说反腐败力度不大。但我们发现，现在曝光的腐败官员涉案的金额越来越大了。杭州市原副市长许迈永贪污达到2.16个亿。据说铁道部刘志军的涉案金额更是惊人，可能是中国改革开放以来涉案金额最大的一起案件。为什么会这样？我认为，要认真研究中国社会转型的特殊性，在我看来这种特殊性主要有三个方面。

第一，中国社会转型是双转交织。我们既要完成社会转型的任务，又要完成体制转轨的使命。我们搞了几十年计划经济，最后发现是死胡同，要由计划经济体制转向市场经济体制，这是当年西方发达国家社会转型中没有经历过的。而中国最大的问题就在于，体制转轨缺乏市场经济正常的自然历史积累过程。如果没有鸦片战争，中国的商品经济、民族资本应该能够发展到一定的高度。但鸦片战争改变了中国社会的内在结构，民族资本长期受到抑制，使中国的商品经济先天不足。1949年共产党执政后，直接选择了计划经济，把商品经济跳过去了，从1949年到1979年，走30年计划经济道路最后发现前面立了个大牌子——此路不通。这个时候，计划经济之树已经根深叶茂，但不怎么挂果，把这棵树连根拔掉，重新培植一棵市场经济的小苗太慢了。

 

邓小平靠他个人魅力，靠国家和政府的强大力量，强行扭转经济方向，让它由计划转向市场。强行扭转的好处在于快，就像保留计划经济的树干。把上面的枝叶砍掉，把市场经济嫁接进来。嫁接来得快，但嫁接本身就意味着要付出成本、代价。否则我们现在很难解释为什么30多年的市场化改革，使中国数千年形成的相当一部分文明、美德、道德被冲击得荡然无存。

中国有一句话叫“君子爱财，取之有道”。现在中国很多人为了发财致富可以疯狂，可以不顾一切，在食品中造假，在药品中造假。这种现象告诉我们，中国社会的基础社会秩序出问题了。对社会成员的控制，主要是靠两种力量，一种是道德的约束，现在中国最大的问题就是道德约束的底线被击穿了。另一种力量就是法制，而法制对人的约束是建立在道德对人约束的基础之上的，如果道德这个基础出问题了，那么再多的法律条文可能都不起作用。所以，中国社会的当务之急是要重构社会的基础秩序，要最大限度防止社会溃败。我们不能想象，一个国家的经济现代化了，GDP上去了，最后道德沦丧了。目前中国确实面临着这样的危机。

第二，中国社会转型在客观上对农民造成了双重的结构性剥夺。这不是耸人听闻。中国的改革开放实际上就是从农村起家的，当年安徽的包产到户、家庭生产责任制，从农村点起改革开放之火。后来，我们有过大面积农民离土，乡镇企业异军突起。再到后来新农村建设，有城市反哺农村、工业反哺农业，多年中央的一号文件都是涉农文件，关注三农问题。

 

但是，一项项具体政策的关注并不等于我们就对农民的利益整体上给予实惠，从结构上来分析，我们实际上对农民的利益造成了双重的伤害或者叫做结构性伤害。第一，从改革开放到现在，农村一共向城市输入了2.42亿初中以上的合格劳动力。从1979年改革开放到现在，农村一共有4.24亿农民离土。这些离土农民都是受过初中以上义务教育的合格劳动力，但这些人到城市以后，没能和城市的市民处在同一个就业起跑线上。他们在城市可能干的是最重、最脏、最累的活，但是拿到的报酬大体是城市同等人群的一半，还没有最基本的社会保障。30多年来我们发现，我们剥夺了数以亿计农民工的青春年华，这些人干活干到老了，打不动工了，再回到乡下去养老。第二，中国的城市化在一定意义上也变成了圈地化。1978年，中国的城市化率只有17.8%，100个中国人只有不到18个人生活在城市。到2010年，中国城市化率上升到47.5%，就这样我们的城市化还比工业化晚了13到15年。按照当年发达国家走过的社会转型历程，工业化处在中期的时候，城市化率大体要达到60%左右。但到2009年底，全国有666座城市，城市实际居住人口已经超过6个亿。这次人口普查数据显示，在城市住的6亿多人中有1.6亿人是没有城市户口的。2000年到2010年这10年间，中国的城市人口一共增加了26%，但城市空间面积扩张了50%。现在除了北京、上海、深圳、广州等一线城市的人口密度比较高之外，绝大多数二三线城市的人口密度远远低于世界城市人口密度的平均值。为什么中国的城市化实际上在一定意义上变成了一个空间扩张的过程？现在看来，与土地制度有直接关系。中国的土地政策规定，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，但农村和城市的边界随着城市化的快速推进是动态地衍变的，今天是农村，明天可能就变成城市了。我们的土地政策规定，由集体土地变成国家土地的时候，不是按照市场价格来进行定价，而是政府以公共用地为由，把农村集体土地首先变成国家土地，在衍变过程中，政府给农民一些补偿。政府把农村集体土地变成国家土地之后，除了公共用地之外，政府把剩下的土地以市场上的高价卖给开发商，政府独享了巨额的土地增值收益。这种衍变过程，客观上或者根本上剥夺了农民参与土地增值的收益分配权。我们一方面关注农村、农民、农业，却在另一方面对农民造成严重的盘剥。第三，在中国社会转型中，城乡二元社会结构的社会根基没有完全破解。中国社会客观意义上变成三元社会，农村、城市以及在城乡之间又衍变出数以亿计的农民工。农民工算什么？说他是农村人，他早离土了，绝大多数第二代农民工都是在城市出生的，连农村都没去过。说他是城市人，他没有城市人的身份，没有户籍，很多人也没有城市人的生活形态。过去，一个农民想变成城市人，在计划体制下不能说比上天难，但也差不多，基本有三条道：一是考学。在计划体制下，只要能考上技校以上的学校，毕业以后就拿到城市户口，哪怕到工厂去当工人，但身份变成城市人了。二是当兵。农村孩子能吃苦，到部队当兵，只要提升到排长以上的职位，将来就可以转业到大中小城市，有城市户籍了。三是招工。那时候国有企业到农村去定向招工。除了这三条道，再没有其他任何途径，也不存在打工的市场。但改革开放以后，这个局面彻底打破了，户籍慢慢被淡化了，数以亿计的人出去打工。制定“十二五”规划时，本来想不再使用农民工的概念，因为农民工到底算农民还是算工人。但这么多专家都找不到更合适的概念来替代农民工。世界上的城市化，就是减少农民、增加市民。中国没有把农民变成市民，而是出现了农民工。

中国社会转型的三大特殊性带来四个方面的严重后果。

 

第一，社会矛盾凸显，社会矛盾有进一步激化的趋势。上世纪90年代，全国每年发生的群体性事件平均还不到1万起。但到了2005年以后，每年至少都在9万起以上。不到10年，群体性事件翻了10倍。维稳费用即公共安全费用大幅度上升。现在，全国有公安干警200万人，而党政公务人员一共800万人，换句话讲，4个党政工作人员中就有1个公安人员，数量快赶上正规军了。种种迹象表明，中国社会内在矛盾呈现进一步增加的趋势。

第二，四大差距都被放大了。中国30多年的社会转型中，城乡差距、贫富差距、行业差距、地区差距都被放大了。1978年，中国城乡收入差距是1：2.22。到2008年，中国的城乡收入差距直接扩大到1：3.33，30年间扩大了50%。如果再加上城市户口的隐性福利，现在实际城乡差距在绝大多数内地大概是1：5，甚至达到1：6。贫富差距是大家感受最明显的。从一个国家的经济发展短短三十一二年的历程来看，不应该造就这么多的亿万富翁。中国的亿万富翁人数量居全球第二。北京市1200多万户籍人口中，有1万个亿万富翁，是全国各省中亿万富翁比例最高的城市。现在中国实际上造出了三大富豪群体：一是权贵富豪，就是权力和资本相结合的富豪，这是实力最强、影响力最大、占有财富最多的群体，这些人大部分都有权力背景。二是草根富豪。草根阶层，没有什么背景，靠个人努力成为富豪。三是经营富豪，就是原来在党政机关任职，后来下海，最后公司成功上市变成富豪的。这三类富豪群体中，整个社会诟病最多的是第一类权贵富豪。“十二五”期间，中央为什么如此加大民生的投入，加大医疗教育社保方面的投入，一个重要的原因就在于通过国家的努力来遏制这四大差别继续放大的局面。

有人说财富在源源不断地向三个方面集中。首先，从社会和政府来看，财富源源不断地向政府集中。这个账是可以很快被算出来的。2010年，全国的经济总量不到40万亿人民币，政府拿走了三分之一。2010年我们国家财政收入8.3万亿人民币，各级政府的土地出让金2.9万亿人民币，这两项加起来就接近12万亿人民币。再加上各级政府的收费项目，政府收入大概超过了13万亿，拿走了GDP总量的三分之一。其次，从劳和资来看，财富源源不断地向资方集中。国有企业的老板动不动年薪几十万、上百万甚至数百万。现在，国家任命官员成为国有企业领导，几年后再回去当官。据我所知，世界上很少有这样的制度，一个人能回到政府当官，又能到国有企业去任职。要是能回来当官，那么在国有企业工作就不能拿高薪。国际通行惯例是要在国有企业任职可以比在政府任职的工资高，但不能高出三倍。不能回来当官的，就是职业经理人，可以在全世界招聘。这些人和国有企业的经营挂钩的，经营业绩好工资就高。现在我们的机制本身是有缺陷的，所以，劳和资这两种冲突越来越激烈，不仅仅在国有企业，更主要在民营企业，政府对民营企业涨工资没有任何约束，老板尽量压低、克扣普通劳动者的收入，劳资冲突严峻。最后，普通行业和垄断行业相比，财富源源不断地向垄断行业集中。现在垄断行业财大气粗。资料显示，2008年，我国在垄断行业中就业的人群占整个全国就业人群的8%。但他们拿走了2008年全国工资福利的50%，导致巨大的行业差距。2010年，最高收入行业就是中国石油，人均年薪达到了38万。四大差距被放大，这也是中国社会不能稳定、不能安定的根源。

 

第三，政府政策的公平公正性在某些方面受到社会的质疑。政府是凌驾在社会之上最权威的公共机构。广义政府可以制定法律，狭义政府可以制定公共政策。政府与社会其他公共机构的重大差别就在于手中掌握规则制定权。政府的权威性就在于保持政策制定天平的公平和公正。政府通过制定公共政策，贯彻实施公共政策来平抑社会的利益矛盾、化解社会的利益冲突、维护社会正常的秩序。一旦制定政策天平的公平、公正出问题，这个社会就非常危险。

有种说法，认为中国的公共政策制定越来越受到富人的影响，越来越受到强势集团的影响，越来越受到垄断行业的左右。中国社会的上层在精英化。政府机构的领导者掌握权力，私人老板掌握财富，这两种人结合得越来越紧密。而中国社会的下层正在走向碎片化。一个农民的利益受损后，没有组织替他来表达；一个城市市民的利益受损以后，没有组织来替他诉求。最后要个人起来和社会抗争，跟当地政府抗争，在当地找不到说法，只好越级上访，上访到北京再解决不了问题，那就采取极端的表达形式。大量的群体性事件的后面或者大量上访群众后面反映的是一定时期政策的公平、公正问题。中央对上访事件有三个80%的判断：一是80%的上访群众都不同程度的有一定的冤情；二是80%反映的问题政府应该不同程度的给予解决；三是所反映80%的问题在基层就可以得到化解解决，但基层没解决或没解决好，所以都推到上面来了。

我们当前最大问题就是缺乏利益的均衡机制。我们在政策制定中利益均衡实际上演变成部门利益博弈的过程。制定一个政策，如果对某个部门利益造成伤害，就会进行修改，部门利益博弈后的结果是部门利益维护了，有可能公众的利益受损了，这是反映一个国家公共政策的公平公正最本质、最核心的问题。我们的公共政策的公平公正性受到社会的质疑，也引发了党政机关公信力的下降。

 

中国网络民主异军突起，现在有4.85亿网民。中国的互联网普及率还不到40%，发达国家的互联网普及率都在60%以上。换句话说，网民高速增长的态势还会出现。网络的属性和传播特点决定，互联网成为一种最新型的公众参与的媒体。网络的第一特性是开放平台，第二是虚拟的，第三是无疆界的，第四是比较公平的。网络传播有三个基本特征：一是快速传递。网络的快速传递与计算机的快速计算有直接的联系，2010年世界上运算速度最快计算机在中国，每秒钟运算高达2570万亿次。2011年最快的计算机在日本，每秒钟运算速度高达8612万亿次。计算机计算速度如此快，登录百度、谷歌等任何搜索引擎，大概不到十分之一秒，就能够搜索全世界二十亿张网页。二是排山倒海的响应。数以亿计的微博客网民，一个观点在半个小时内可能形成数万条的转发。三是快速被放大。现在一个政府机构、一个官员言行不慎在几个小时内就可能轰动全国。在网络社会一个小小的事件，就可能把一个官员、一个机构推到风口浪尖。

政府要让社会诚信，自身首先要诚信，而我们绝大多数政府机关讲正面信息滔滔不绝，一旦这个信息涉及到部门负面信息的时候都想躲躲闪闪，都想辩解，最后越抹越黑，辩解的结果往往适得其反，导致公信力下降。反过来，我认为，越是承认错误效果越好，就像温家宝总理到温州事故现场，看望伤员，直接承担一些责任，晓之以理，动之以情。在这个时代，如果我们再漠视网络，再不重视公众的意愿、意见，最后的结果就是导致政府机构公信力无限下降。

深化行政体制改革，促进政府管理创新

充分了解中国社会转型的现实是理解很多问题的一把钥匙。对政府管理来讲，除了社会转型的大背景之外，我国政府公共治理至少还面临两种压力：一种是面临转变经济发展方式的巨大压力，另一种是面临社会公众对政府的压力。

 

一方面，从转变发展方式来看，中国过去30年取得的成就很大。现在我们是全球第二大经济体，我们付出的代价也非常高昂。可以说，以金融危机爆发为标志，中国传统的经济发展方式走到了尽头。我用四个难以为继来概括我们传统经济发展方式：第一，低成本出口战略，以金融危机爆发为标志难以为继；第二，低端产业诸多的结构难以为继；第三，传统资源环境的使用方式难以为继；第四，劳动在收入分配中的占比持续下降以及由此引发的社会问题，使社会稳定大局难以为继。这四个难以为继，在一定意义上讲，反映了转变发展方式的刻不容缓。

第一，从低出口成本战略来看，我不认为中国过度依赖出口、过度依赖投资。这种经济发展方式是我们主动选择的。从改革开放初期的背景来看，中国把国门打开的时候也正是西方发达国家所倡导的全球世界经济一体化刚刚起步的时候，国际资本像潮水一般涌向中国。现在回过头来看，为什么国际资本愿意到中国来？在我看来，有两个最核心的条件要素：第一，中国的资源价格非常便宜；第二，中国几乎有取之不尽、用之不完的廉价劳动力，这使国际资本趋之若鹜。但在我看来，当我们各级政府开出优惠条件吸引外资的时候，在很多情况下外资是打引号的，发达国家有计划地把相对落后的产能大规模向中国转移，对资源消耗大，对环境破坏也大。我们付出三大成本，一是透支了资源，二是污染了环境，三是牺牲了数以亿计农民工的社会保障，最后形成了强大的低成本出口能力。中国源源不断的物美价廉的产品走向发达国家以后，拉低了全世界的物价水平，发达国家老百姓从中国的物美价廉的产品中获得巨大的实惠，但中国把问题留给了自己。当我国进出口贸易经济一直在两位数高增长的时候，所有的问题都被掩盖着。只有当金融危机爆发，一夜之间中国的外部订单突然大幅度下降，外需影响到中国的实体经济的时候，我们的体制性、机制性弊端全部暴露出来了。所以可以断定，未来我们还要扩大出口，当然中国对外进出口贸易再也不可能像过去30年那样一直以两位数高增长，我们必须要下定决心启动内需，使经济增长往内需方面转移。

第二，中国的经济结构是低端产业主导的。我们成为世界的加工中心、制造中心，但中国是低端制造中心，现在中国的制造业在全球所占的份额是第一，但低端制造业消耗了过多的能源，透支了资源，破坏了环境，这是不可持续的。有句话叫，三流企业卖产品，二流企业卖专利，一流企业卖标准。我们大量的企业是不入流的企业，没有自己的品牌，没有自己的专利，贴牌生产，用人家的技术。我国去年出口的服装，90%都是贴牌生产。只有更多企业能够卖标准，才能有我们的话语权，才能够由经济大国变为经济强国，才会有真正的地位。

 

第三，资源环境的使用方式不可继续。联合国制定的三大人类发展指数，其中衡量人的生活质量指数主要有四个：人均GDP、人均纯收入、饮水的质量、空气的质量。联合国制定的衡量全世界65亿人口生活质量的四个指标里，有两个是环境指标。如果我们GDP上去了，经济总量上去了，把大江大河都污染了，空气不新鲜了，老百姓还能有多少幸福感？

第四，劳动在整个收入分配中的占比持续下降。劳动者拿到的太少了。之所以说内需不足，消费对经济增长贡献能力有限，都与劳动者在收入分配结构中占的份额相对太少有关。不管是第一次国民收入分配，还是第二次国民收入分配，老百姓劳动者在这个大蛋糕中所占的比重在持续下降。这是中国经济内需拉动不尽如人意、消费不足的一个根本原因。

我们确实面临转变发展方式的巨大压力。这样我们就不难理解为什么“十二五”规划要确立科学发展的主题，要确立转变发展方式的主线，要用五年时间改变我们这种传统经济增长方式。

另一方面，我们政府自身存在一些问题得不到有效解决，也确实引发了社会的压力。不管是中央政府，还是地方政府，整体上存在三个共性问题：第一，结构不合理；第二，管理运行中的深层次问题没解决好；第三，政府的行为长期得不到有效的约束。

从结构不合理来看，我们既有行政结构不合理的问题，也有党政部门职能重叠的问题。行政结构不合理，就是政府还受到计划经济的影响，计划体制下条条块块、部门管理的问题依然存在。我们的政府结构中一个突出问题就是管理经济事务的部门分工过细、设置过多，导致职能交叉重叠。我举个例子，交通运输方面，全世界都是国家设立交通运输部，有的国家甚至把交通运输部和其他部放到一起。我国在2008年大部制改革之前，交通运输设四个部门，交通部、铁道部、国家民航总局、国家邮政局。实行大部制，按照原计划要把这四个部门整合到一起，建立交通运输部。由于铁道部的反对，最后尽管国务院成立了交通运输部，但还存在一个铁道部，理由就是铁道部的政企还没分开。大家想想，民航政企分开了，组建国航、南航、海航几大航空公司。甬温线特别重大铁路交通事故表面上是交通事件，实际上对中国未来高铁事业的发展是一个致命的打击，重树威信是拿金钱换不来的。现在开始分离铁道公安系统，先把铁道的法院、公安剥离给法院和公安系统，将来把货运集团、客运集团变成大企业，最后行政管理肯定要归到交通运输部。

 

除了行政结构不合理之外，我们党政结构明显有重叠，党有纪检，政府有监察；党有组织，政府有人事；党有宣传，政府有文化；党有统战，政府有民族事务、宗教事务管理；党有政法委，政府有司法局；现在党又成立社工委，政府有民政部等。党政这两套组织架构、职能有明显重叠。

从政府在管理运行中的深层次问题一直没有得到很好的解决来看，我们归纳了四个核心问题：第一，职能转变长期滞后；第二，政府自身改革明显滞后；第三，行政审批太多太乱，成为腐败的门窗；第四，社会管理、公共服务职能薄弱。比如政府自身改革，老百姓说政府改社会、改老百姓的，像减员增效、下岗分流、住房制度改革、医疗制度改革、拆迁征地等，不能说雷厉风行，但整体改得很快。反过来，三公消费、公车改革改了快20年，基本没破题；官员财产申报公开制也进行了10多年，现在只申报不公开。国税系统去年的三公消费花了21个亿，平均每天招待费287万。这引来老百姓一系列的议论。财产申报公开制这是国际惯例，美国总统奥巴马上任以后，三个月内公布前年家庭的财产状况和收入状况。因为美国的法律规定，总统的财产申报公开要往前追溯一年，虽然头年不是美国总统，但参加了美国的大选，成为公众人物，而且后来选上了，所以老百姓有权知道他参加大选那年家庭的财产状况和收入状况。我们搞这么多年的申报，但到现在还没有公开，只要没有公开的制度，那么申报的约束就是非常有限的。近来，把赖昌星从加拿大引渡回来震惊海内外，这个案例说明逃到美国、加拿大的贪官都有可能被遣返回来，对没出去、准备出逃的官员也是很大的震撼。如果说我们有严格的官员财产申报公开制，就不会有这么多官员跑出去，把大量财产转移出去。

 

我再举个例子，审批变成了腐败的黑洞，多少优秀官员都在审批权力滥用中败下阵来。每个国家都有审批、都有许可，但很少有国家像中国的审批范围这么多、面这么宽。当一个人的权力大到靠人性本身难以抵御的时候，如果再缺乏外部强有力的制约约束，谁都有可能走向反面。当年意大利女记者问邓小平说，毛泽东晚年整了那么多老干部，是不是毛主席的个人品质不好？邓小平说，不是，是我们的制度有缺陷。制度好可以使坏的行为受到约束，制度不好可以使好人走向反面。现在，这么多官员出问题，我认为不完全都是个人原因，确实与机制制度有关系。

香港过去很贪腐，1974年香港建立廉政公署，这个机构可以秘密调查任何一个官员，只对一个人负责任，权力非常大。这个制度从建立到现在36年来，香港成为世界上最干净的官场之一。在全世界两百多个国家和地区的公共治理评价中，香港的廉洁指数一直处在全世界前十位。举个例子，当年梁锦松是香港财政司司长，他的夫人是跳水皇后伏明霞。伏明霞生小孩之前，他们夫妇商议要在家里添置一辆进口高档车。梁锦松作为财政司司长很清楚，要不了两个月，香港进口高档车的价格要上浮。他就在价格上浮之前先买了一辆，后来事情曝光了。梁锦松把节约出来的这部分钱全部拿出来捐给香港公益事业，然后向香港社会道歉，香港社会不答应，就因为这件事，梁锦松引咎辞职，永远离开香港官场。官场贪腐、权力滥用得不到有效控制，就很难得到老百姓真正的信任。

当然，政绩工程、形象工程、弄虚造假、奢侈浪费，这些都在深刻影响政府的形象，也离间着官民的关系。

因此，下一步政府改革肯定是我们国家的重要议题， “十二五规划”对未来行政改革的目标、重点、路径、方法都做了详细的规定。有这么几个问题值得我们关注。

 

第一，理念上要有变革。现在有三大理念，应该加以强化、确立。其一，政府不是社会财富创造主体，而是营造环境的主体。企业、公民个人才是社会财富创造主体。政府给社会提供有序的社会环境，给社会提供一个公平竞争的市场环境。其二，法律不授权，政府无职权。政府的权力和老百姓的权力是相反的，很多官员不了解这个基本的要义。法律对老百姓的限制是不能做什么，法律没有规定的，老百姓都可以做。法律规定政府只能做什么，不管具体行政行为、抽象行政行为都要有法律依据，所以，我们才提出一个命题叫依法行政，所有行政活动都要有法律依据，没有法律依据的活动是伪活动、乱作为，必须在法律规定的范围内行使职权，权力不能乱扩张。其三，我们提出建设服务型政府，从本质上讲，就是要构建一个以公众为中心的政府，不是以政府自己为中心的政府。换句话讲，政府围绕老百姓转，不能让老百姓围绕政府转。

第二，体制改革和创新。我认为有两个方面，一个是横向的，一个是纵向的，横向就是优化政府的组织机构设置，纵向就是减少行政层级。

从横向来讲，要用大部制的思维来整合政府。从纵向来讲，要减少行政管理的层次，取消市管县，实行省直管县，由五级变成四级，中央、省、市县、乡镇。一些经济较发达的地方，一些乡镇都变成街道办事处以后，纵向有可能简化为三级，中央政府、省政府、县市政府和街道办事处。纵向减少行政管理层次，加快城乡一体化战略，大量的优质教育资源、医疗资源、基础设施向县一级倾斜，这样中国才真正有可能实现现代化。

第三，管理方式的变革。大体包括五个要点，包括要形成政府、社会、市场三者相互配合的多元治理结构；要提高行政的公开性和透明度；要动员社会公众广泛参与公共治理；要建立以经济质量为导向的绩效评价体系；要通过加快政府信息化，提高用信息网络技术提升政府公共治理的水平。

我只谈一点，就是只要选择市场经济，那么在公共治理结构中，就不能是政府唱独角戏，要形成政府、社会、市场三者相互配合这样的公共治理结构。过去，很明显政府强、社会弱、市场弱，将这三者相对平衡，政府要在某些方面主导，但一定要发挥社会的力量、市场的力量。发达国家一万个人中平均有30个社会组织。北京市现在一万人中里只有4个社会组织，全国是一万人中有3个社会组织。只有形成政府、社会、市场功能互补多元治理结构，我们公共治理才能达到比较高的水平。

 

第四，加大政府自身改革力度方面，我们面临的压力很大。自身改革落后，老百姓不满意，在未来“十二五”期间，只有加大政府自身改革力度，才能够获得老百姓信任。比如说深化三公消费的改革，加快个人财产申报，乃至公开制度的建立，官员问责制的完善，加强对公权力监督，大幅度降低行政成本。我们的行政成本确实很高的，行政成本占GDP的比重高达23%，日本只有我们的十分之一，而绝大多数西方发达国家的行政成本占GDP6%到7%，美国相对比较高的占到9%，但我们现在是高达23%。想想看，香港是七百万人口，17万公职人员，一共只有20辆专车。如果我们在自身改革上不能动一些，我想很难得到老百姓的信任，因为现在信息高度开放，很多人对外面的情况都了解，人们会对比。

改革创新需要新的思想解放

中国改革走到今天取得了巨大成就，但又到了一个非常重要的历史转折点上。我的基本判断就是，我们过去改革，把政治体制改革过多的放在下端，行政改革要解决的问题是转变职能，政企分开，降低成本，提高效率。但政治体制改革的上端有四个关键要素：宪政体制、政党政治、社会主义民主、社会主义法制，这四个更具决定意义的要素改革相对来讲是比较滞后的。我认为要启动一些关键的改革，包括上端的改革，就更要靠集体智慧，而集体智慧从何而来，更多的依赖于思想解放。

从改革开放到现在，中国至少已经经历了两次比较完整的思想解放。

第一次是1978年邓小平发动的“真理标准讨论”的思想解放运动，当时提出一个震聋发聩的问题是“实践是检验真理的唯一标准”。关键就在“唯一”两个字上，别人都认为马列主义、毛泽东思想就是检验真理的标准。邓小平说，马列主义、毛泽东思想也是一种理论，它们的对和错也要放在实践中来检验。这个思想解放运动几乎在最短的时间内否定了三个东西：文化大革命、阶级斗争为纲、无产阶级专政下继续革命的理论。如果这三个东西否定不了的话，我们不可能在那么短的时间内，实现党和国家工作重心的转移，中国也就不可能走向改革开放的道路。

第二次思想解放是1992年邓小平南方谈话。1992年这场思想解放，实际上离不开1989年中国发生的政治风波。政治风波平息以后，在我看来至少带来两个副产品：第一，中国的改革开放以1989年的政治风波平息为标志，进入低潮了。1990年中国经济是负增长；第二，中国的政治风波被平息了，却发生了东欧剧变，苏联崩溃，反过来又影响到中国国内的政治局势。当时高层对邓小平提出的以经济建设为中心的主张产生了严重分歧。有人公开说，在苏东剧变这种背景下，中国至少要坚持两个中心：以经济建设为中心，以反和平演变为中心，如果只坚持一个中心，而不坚持反和平演变这个中心的话，现在的东欧苏联就可能是明天的中国。这个观点出来后，没人敢反驳，最后是邓小平自己反驳的。邓小平在1990年从所有领导岗位退下来后没有任何领导职位了，让他没想到的是，他提出的以经济建设为中心的主张有可能在关键时候被动摇，所以1992年一个87岁的老人到南方走了一轮，说了一通，最后形成了著名的南方谈话。南方谈话最早是《深圳青年报》上登出来的。邓小平在南方谈话中说了很多话，但我认为构成第二次思想解放的核心就三句话：第一，基本路线动摇不得，一百年不能动摇；第二，计划和市场都是发展经济的手段，不决定一个国家政治制度。资本主义有计划，社会主义也可有市场。这句话彻底打开中国的思维空间。第三，不改革就是死路一条，不改革就下台。如果没有邓小平这三句核心关键的话，中国的改革开放会不会走到今天？

 

党的十七大提出四个坚定不移，第一个就是坚定不移地解放思想。但我们要考虑的是，第三次思想解放要干什么，第一次、第二次目标很清楚，第三次思想解放从表面上看，从落实科学发展观切入，但我认为最终不能定格在经济层面，中国的市场经济存在被完善的问题，但几乎不存在被颠覆的可能，不管未来谁上任，再想把中国的经济形态由市场经济拉回到计划经济的可能微乎其微。中国真正目前面临的困境在社会、在政治、在行政，在这方面我们确实面临很大的困难。

越是在问题面前，越要坚定不移的坚持改革开放，敢于选择一些关键领域进行出击。 从“十二五”规划、胡锦涛总书记“七一”重要讲话内容中，我们都能够很清晰地看到这个信号。“十二五”规划提出一个主题，一个主线，启动内需战略，启动富民战略，最后的落脚点在改革开放的强大动力上。要深化经济体制改革，积极稳妥地推动政治体制改革，推动行政体制改革、社会体制改革、财税体制改革、投资体制改革，

通过改革化解我们面临的最大难题——既得利益集团的严重干扰。现在对改革的争议已经不是30年以前的价值争论，那时候还是改革派和保守派的争论，现在已经更多地变成了利益之争。改革对我的群体有利，坚决支持；对我的群体不利，坚决反对，所以在这种困难面前，中国下一步改革能够取得多大的成就，就是看能不能针对既得利益集团推行改革举措，包括收入分配制度改革等。

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责任编辑：陈航舟

文章来源：http://www.71.cn/2011/0901/772141.shtml