深化行政体制改革 推进国家治理现代化

 

十八届三中全会总结过去35年，特别是十八大以后我国改革开放的一些经验，提出了未来中国改革的宏伟蓝图。这次改革有可能成为中国第二次改革起步的象征。在此，我结合会议公报，从我国国家治理层面谈以下三个问题。   

一、我国改革进入新的历史阶段

十八届三中全会有可能是改革新的历史阶段的象征。有两个标志：标志一，改革的重点正在发生某些转变。这次三中全会明确了经济体制改革还是我国未来改革的重点，同时特别强调，经济体制改革的核心是要解决政府和市场的关系。就是说，经济改革不再单纯只是经济问题了，更主要的问题是政府。标志二，传统的发展方式走到了尽头。那种拼资源、拼环境的方式坚持不下去了，我们必须要痛定思痛，转变发展方式。对此，从国家治理层面来看，我们面临双重压力：一是我国改革开放外部环境发生了重大变化；二是我国政府公共治理尚存在一些深层次的问题。具体来看：

（一）我国改革开放的外部环境已经发生改变

第一，我国改革开放取得了巨大成就，但是人们对改革的认同度似乎在下降。比如有人戏言说，教育改革使人上不起学；医疗改革使人看不起病；住房改革使人买不起房。换言之，对于不能进一步给老百姓增加福祉、福利的改革，老百姓是不会支持的。因此，在目前的环境下，重构改革的共识比当年我们启动改革都要难。

第二，我国经济在持续、快速发展，但是我们付出了过高的代价。我国传统的发展方式、增长方式在某种意义上讲，已经走到了尽头。一是低成本出口战略，以金融危机爆发为标志，难以为继；二是低端产业主导的经济结构，难以为继；三是资源和环境的传统使用方式，难以为继；四是收入分配不公引发的社会问题，使社会稳定的大局受到影响。比如说资源环境问题。联合国制定了人类发展三大指数，即医疗指数、教育指数、生活质量指数。这三个指数像三把尺子，衡量全世界200多个国家地区72亿人的生活品质、生活质量。其中生活质量指数，主要包括四个指标：一是人均GDP；二是人均纯收入；三是饮水质量；四是空气质量。如果说我国经济总量上去了，但是我们的大江大河空气被污染了，老百姓的食品安全没有保障了，人们还有幸福感吗？这就本质地问到了我们的现代化建设到底为了什么？

第三，我国社会转型、体制转轨在快速推进，但是我们也积聚了社会矛盾和社会冲突。20世纪90年代，我国每年发生的群体性事件不到一万起，现在每年十几万起，这足以说明我国社会矛盾有激化的趋势。   

第四，我国在国际上的影响力越来越大，在世界上的话语权越来越多，但是我国的形象不断地被西方国家所误解、误读或诋毁。其中不排除少数西方国家由于意识形态的对立，想在中国策动颜色革命，颠覆我们的政权，但是，在目前这个环境下，更多的是国家与国家之间经济利益的博弈。这就对我国能不能保住30多年改革开放的成果，发现新的战略机遇，提出了前所未有的挑战。

（二）我国政府公共治理尚存在一些深层次的问题

第一，结构不尽合理。我们虽然经过了多次机构调整，但现在管理经济事务的部门仍然过多，设置过细，分工过细，由此导致职能交叉、职能重叠、政治多头管理。这个问题又反过来助长了政府的部门利益。

第二，政府在管理运行中的一些深层次问题还没有解决好。梳理下来，大概主要有以下四个问题。一是职能转变严重滞后。早在1988年我们就提出转变政府职能的改革目标，至今这个问题还在困扰着我们。二是政府自身改革相对滞后。对此，老百姓说的很尖锐，改社会的、改公众的，相对改得快，而改政府自身的，就遇到阻力了。三是行政审批过多、过滥，以此造就了腐败的温床。最近中纪委公布的数据显示，近5年来倒台的省部级高官，一半人都和土地出让、工程项目招标有关系。四是政府的社会管理、公共服务职能还比较薄弱。在我国财政支出比例结构中，民生支出所占比例比发达国家中的低水平还要低，这说明我们对老百姓欠的账还是比较多的。

第三，政府行为得不到有效控制。政绩工程、形象工程、奢侈浪费等影响着政府的形象。

 

 

二、行政改革、政府改革是我国下一步改革的重头戏

（一）这轮行政改革、政府改革的目标、特点。目标大体可以用两句话来概括：第一，到2020年建立较完善的中国特色社会主义行政管理体制。第二，建设法治政府和服务型政府。服务型政府最后的落脚点就是人民满意。

这轮行政改革、政府改革有三个特点。

特点一：围绕政府治理面临的突出问题，对国务院机构做出了围绕民生问题、海洋战略、能源战略三大问题的六大调整。

其一，撤销铁道部，实行政企分开，解决民众出行难的问题。其二，撤销计生委，与卫生部整合，解决老百姓看病难、看病贵、优生优育的问题，更多地满足广大人民群众的健康需求。其三，重新组建国家食药监管总局。构建起农业部管源头，食药监管总局管生产、流通、消费，卫生部门管行业标准制定、安全风险评估，这样三位一体无缝隙对接的食药监管链条。由此避免了重复交叉执法，各自为政的不良局面，使得责任更加清晰。其四，整合新闻出版总署和广电总局。有效地促进我国文化产业的发展，甚至为将来大文化部的组建创造条件。这前四项改革基本都是围绕民生问题展开的，涉及到老百姓的出行、健康、食品药品安全、精神文化需求问题。其五，海洋战略。改变过去长期以来，海关管海上缉私、农业部门管海上渔政执法、海洋部门管海上资源执法、公安部门管海上边防海警执法、交通部门管海上救助执法这“五龙闹海”的局面。整合以后，除了国家海事部门以外，其他执法部门都纳入到新组建的国家海洋局。这项改革将对我国未来保卫海洋权益产生深远的影响。其六，能源战略。过去国家能源局不管电力的市场化，由国务院一个正部级单位电监会来管电力市场化。此次撤销电监会，把电监会管理的电力市场划归到了新组建的国家能源局。以此实现了对能源的全口径管理。

特点二：这轮行政改革、政府改革最大的亮点就是转变政府职能。十八届三中全会将市场在资源配置中的“基础性作用”的提法，改成“决定性作用”，并以此推出了一系列转变政府职能的举措。

第一，政府向市场放权。一是减少政府对投资的审批，民间投资基本放开；二是减少政府对生产经营活动的审批；三是减少不必要的检验、检测、验证资质、资格许可认证；四是减少行政事业性收费，给企业松绑；五是改革企业注册制度，大大降低市场门槛，鼓励人们创业。

第二，政府向社会放权。就是要发挥社会组织在社会服务事业中的作用，通过五大举措实现政府向社会放权，给社会注入强大的活力。一是取消四大类社会组织即行业协会商会、科技类社会组织、公益类社会组织、社区基层服务类社会组织的双轨制管理。这四大类组织占整个社会组织的80%以上，不搞双轨制、注册制了，就不需要找政府主管部门了。二是已进入政府主管部门的这四类组织也要和政府主管部门脱钩。三是政府把服务性职能尽量转移出政府，交给社会组织，政府向其购买服务。四是提升社会组织承接政府职能转移能力。五是政府一手抓发展，一手抓监管，降低社会组织准入“门槛”。

第三，中央政府向地方政府放权。主要有三个途径：一是减少中央政府对投资的审批，必须要保留的要尽量下放给地方政府。二是减少中央政府对生产经营活动的审批，必须要保留的要尽量下放给地方政府。三是完善财政转移支付制度，使财政转移支付制度相对公平、公正，从根本上遏制腐败现象的产生。

第四，优化政府职能配置，要按照一件事情由一个部门来管理这样一种原则，重新理顺每一个政府部门内部的职责权限，包括部门和部门之间要建立权责清晰的责任体系。

第五，加强政府的宏观调控。

第六，构建政府基础性制度，提高依法行政的水平。包括建立不动产登记制、公民代码制、组织机构代码制等三大基础制度。

通过这六大举措来推进政府职能转变，把政府职能真正转向营造良好外部环境，提供优质公共服务，保障社会公平正义上面来。

特点三，这轮行政改革、政府改革突出了整合，即是结构整合、职能整合、机构整合。通过整合使政府部门的机构设置更加合理，理顺单位内部、单位和单位之间的职责权限。这些改革不仅有望从根本上规范一些重要领域的执法和管理活动，而且将为后续改革打下基础。

（二）对这轮行政改革、政府改革的难度不可以低估。主要有三大难点：

第一，行政审批制度改革能不能到位，直接关系到政府能不能向市场放权、向社会放权，中央政府向地方政府放权。第二，部门利益成为我国政府公共治理中一个难以破解的毒瘤，也成为政府与民争利最主要的表现形式。中国一些政府机构现在出现了明显的权力部门化、部门利益化、利益个人化的现象，所以部门利益如果得不到有效控制，政府职能转变、行政审批制度改革等都可能落空。第三，政府自身改革问题。比如说公开性、透明度问题，“三公消费”的有效遏制问题、权力滥用和腐败问题以及行政管理费用的有效遏制问题等。对于政府存在的这些公众普遍关注的问题，过去也有过很多改革，但成效都不尽如人意。因此，没有壮士断腕的决心和勇气，改革很难有实质性进展。

 

三、推进国家治理体系和国家治理能力的现代化

我国这次改革的定位是全面改革。在改革的目标里面提出了完善和坚持社会主义制度，在这个大的框架下，特别提到推进国家治理体系和国家治理能力的现代化。这一新的改革思路和大的目标的确立，给予我们非常丰富的想象空间和非常大的改革操作空间。在这一现代化过程中，政府公共治理的现代化又是最核心的内容。

（一）这一新的改革思路、目标给我们提出了三个问题。即是国家治理体系的内涵是什么？国家治理能力主要应该包括哪些？国家治理体系与国家治理能力如何现代化？具体来看：第一、国家治理体系的内涵。从架构上来讲，国家治理体系既包括政治治理体系，又包括经济治理体系、社会治理体系、文化治理体系。第二、国家治理能力主要包括四种能力。一是保障国家安全的能力，即是保障我国的主权完整、国家安全、抵御外侵；二是公共治理能力，主要是指政府自身，因为政府处在整个行政管理的第一线，对国家的政治、经济、社会等事务实行直接的管理或者服务；三是促进经济社会健康持续发展的能力；四是保障人民福祉的能力。第三，实现国家治理体系与国家治理能力的现代化。其关键点在于：一要以人为本。离开人，离开人的幸福，所有的治理都是没有意义的。二要与时俱进，不能僵化，不能保守。三要体现现代民主法治、社会主义民主法治的时代精神。四要最大限度地体现公平和正义。政府的天职就是制定公共政策、实施公共政策，化解社会矛盾，维护社会正常秩序，保障社会的公平公正。   

（二）行政体制是国家政治治理体系的重要组成部分。政府在整个公共治理中扮演非常重要的角色，因此，行政体制改革属于政治体制改革中的重要组成部分。行政体制改革属于政治体制改革的下端部分，其要解决的问题是政企分开、转变职能、优化结构、降低成本、提高效率。在政治体制改革的上端还有四个更具有决定意义的要素：一是宪法的权威，就是宪法的权威能不能得到尊重；二是政党的作用，就是执政党在社会治理过程中如何发挥作用，参政党如何扮演他的角色；三是社会主义民主，就是如何保障人民当家作主；四是社会主义法治。

如果我们只有行政层面的改革，没有政治体制上端改革来配合或者推进的话，我们的行政改革也走不远。比如说拼资源、拼环境，搞政绩、搞形象，从表面看好像是政府管理问题、公共治理问题，但其后隐藏的是官员选拔制度，也就是用什么指挥棒选拔官员，是以GDP论英雄，还是以全面考核为标准，或是以老百姓满意不满意为标准。如果不改变以GDP考核官员的指挥棒，还会有源源不断的人去搞政绩、拼形象、拼环境。

（三）以更大的勇气，通过改革实现国家治理体系与治理能力的现代化。习近平同志在十八大以后，第一次大的出行，没有去西柏坡，也没有去延安、井冈山，而是去了深圳，重走了一遍小平同志1992年的南巡之路。其释放出来的信号非常强烈，那就是我们党要坚定不移地走小平同志开辟的改革开放之路。十八届三中全会，中央以这么大的勇气、这么大的决心推出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，应该是我们党继续走小平同志改革开放之路的最直接体现，也是为化解我们当前所面临的风险而开出的药方。那么，我国现在面临着哪些风险呢？

风险一：经济风险。主要就是我国经济下行的压力越来越大。那么，经济下行到底是我国经济高增长35年之后一个正常的理性的回归呢，还是中国经济真的出问题了？对此，人们看法不一。发达国家开始唱衰中国。那么，情况到底如何呢？我们说，我国经济下行是为了优化结构，有意放缓经济增长速度的一个现象。我国的一系列经济数据也证明了这一点。但是我们仍不可掉以轻心。我国经济深层次的问题还是存在的，比较突出的有三个问题：一是房地产泡沫；二是地方债务；三是影子银行。就是说，一方面流动性泛滥，一方面银行缺钱，大量的房地产积压了很多资金收不回来。这三大问题是相互联系的，一旦一个方面出了问题就可能引起连锁反应。

风险二：社会风险。其中最大的问题就是，社会利益格局被扭曲。造成社会利益格局被扭曲的关键原因有三个。一是分配制度不合理。我国35年来的发展，城乡差距、贫富差距、行业差距、地区差距不同程度地被放大了。所以，这次三中全会，把让更多老百姓享受到改革开放的成果作为经济体制改革的重要选项。二是机会不均等。企业和企业的发展，没有处在公平竞争的起跑线上。国有企业相对强势，民营企业相对弱势。因此，这次三中全会在经济体制改革中特别强调国有经济和民营经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，要公平对待。人和人的发展，不处在公平竞争的起跑线上。比如有人说，我们进入了全面“拼爹”时代，倘若一个孩子的发展空间由父母来决定，这是非常危险的。就是说底层的人越来越没有往上流动的空间。当一个社会阶层被如此地固化以后，就可能爆发危机。三是既得利益兴风作浪。以少数官员为代表的权贵既得利益，以垄断行业为代表的垄断既得利益，以房地产和资源行业为代表的资源既得利益，这三大既得利益既掌握权力、又掌握资源、又掌握资本，控制相当多的社会财富。如果说改革不能动既得利益的奶酪，这个利益格局就校正不过来。所以，习近平同志讲，要以更大的勇气冲破既得利益的藩篱。   

风险三：信任风险。能不能让更多老百姓享受到改革开放的成果，直接关系到老百姓对党和政府的信任度。所以，习近平同志上任以后有过两个判断：腐败亡党亡国；人心向背决定执政党的生死存亡。

风险四：政治风险。能不能遏制住腐败，能不能构建制度笼子，通过制度反腐、法治反腐，这对我们整个社会，包括重新唤起老百姓对改革的支持，凝聚人心，重构共识，都会产生很大的影响。

（四）实现国家治理体系与治理能力现代化，核心是要推动政府治理现代化。中国改革发展到了今天，改革的内在逻辑似乎正在发生变化。如果说过去我国长期以经济改革带动其他改革，其他改革说到底是为经济改革服务的。那么，到现在我们可以看到，经济改革越来越带不动其他改革了。政府改革、行政改革历史性地被凸显出来。现在的基本格局是，政府改革、行政改革已经成为连接经济改革、社会改革乃至政治改革的结合部、中间点，其他领域的改革都和政府改革息息相关。从经济层面看，诸如财税改革、分配制度改革、金融体制改革、国有企业改革都和政府改革相关；从社会改革层面看，诸如医疗、教育、社会保障、基本公共服务均等化、社会的公平正义也都和政府改革息息相关；从政治改革层面看，诸如反腐败、落实“八项规定”等都和政府改革息息相关。所以说，我国政府改革、行政改革已经历史性地走到了前台。

那么，如何实现政府治理现代化呢？

第一，政府治理理念的现代化。没有理念现代化，其他现代化都不可能。第一个理念，政府是营造环境的主体，而不是财富创造的主体。所以要把政府职能转向创造良好的外部环境、提供优质的公共服务、保障社会公平正义上来。政府不能错位，不能替代企业走到第一线。第二个理念，实现由政府管理到政府治理的转变。过去政府管理，说的是政府独家的事；政府治理则强调主体多元化，就是除了政府之外还要发挥社会组织、民间组织、公众力量的参与治理。第三个理念，服务型政府本质上要以公众为中心，不能以政府自己为中心。换句话讲，政府要围绕老百姓转、围绕老百姓利益诉求转，而不能让老百姓围绕政府转。

第二，政府治理体制的现代化。最核心的就是要树立宪法和法律权威，建设法治政府，坚持依法行政。法治政府第一位是治公权力，是治官的；第二位才是治公众的。所以，习近平同志讲，要构建制度的笼子，把公权力关起来。这样才能够真正尊重宪法、尊重法律的权威，才能够依法行政。与此相联系，政府的所有权力都由法律授权，即是法律不授权，政府无职权。政府的所有行政作为都要有法律依据，否则就会乱作为、乱行政。这次三中全会提出，要尊重宪法和法律的权威，强调司法公平公正，这些判断预示我国在司法领域将有重大的体制、机制调整。

第三，政府治理功能的现代化。主要就是优化政府职能配置，大幅削减政府权力，减少对市场、社会不必要的干预。发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥社会组织在社会服务中的作用。构建政府向社会组织购买服务这样一种新的管理模式、管理手段。

第四，政府治理方式的现代化。就是要大大提高政府管理的公开性、透明度，让权力运行在阳光之下。一个政府的好与坏，最后是老百姓说了算，不是其他谁说了算。还要用现代信息技术、网络技术大力推动政务信息化，实现政府治理服务体系无缝隙对接，使群众困有所助、难有所帮。          

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责任编辑：周艳

文章来源：http://www.71.cn/2013/1201/772188.shtml