十八届三中全会三大亮点为财税改革导航

 

今天，围绕《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》关于财税体制改革的相关论述，以及对进一步全面深化财税改革所具有的指导意义，我向大家汇报一些个人的学习体会。

三中全会公报关于财税改革的论述还不到170个字，但其中包含着博大精深、丰富多彩的思想，我们可以把它描述为高屋建瓴、顶层设计。它包含了一个关键问题：财税改革未来往何处走？全面深化改革目标要如何定位？这是一个导航的问题。

之所以三中全会关于财税改革部分的内容引起了媒体、公众、学界等各界的广泛关注，是因为三中全会关于财税改革的论述确实超越了我们党和政府此前相关文件常规的论述。我将其概括为三个亮点。

亮点一：全会将财税改革提升到了国家治理的高度

三中全会的公报把财税改革提升到了前所未有的高度。关于财税改革，公报开宗明义地指出“财政是国家治理的基础和主要的支柱”。以前的财税改革大多侧重在管理层面进行改革，公报把财税改革提升到了国家治理层面，下一阶段我们的财税改革，不仅仅是在管理的层面上改，首先应该是在治理的层面上改。

“管理”和“治理”这两个词只有一字之差，但含义差别很大。国家治理层面的改革和管理层面的改革有什么不同？如果从管理层面去改革，财税改革应该锁定两个主要目标：合规性管理、绩效管理。但是十八届三中全会把财税改革的大思路提升到了治理层面，治理强调的是整体、系统和持续地去解决问题，这也是公报里面讲到的改革要“统筹协调”，而不是“今天头痛医头、明天脚痛医脚”的碎片化改革，那样的改革彼此间没有明确的联系，路线图不清楚。而从治理层面去改革，是着眼于解决问题，强调的是一个整体的解决方案，一个系统设计，一个顶层设计。在管理层面，合规性管理、绩效管理，通常强调的是一个一个问题去解决。然而，问题往往是按下葫芦起来瓢，如果只是一个个地去解决问题，而问题产生的主要根源没有解决，恐怕改革的效果会有所局限，所以我们要认识到治理层面的改革和管理层面的改革是不一样的。

那么，关于国家治理层面的财税改革，我们应该怎样去进行合理的思考呢？治理强调的是用一些关键的原则、基本的原则去应对财税领域的各种挑战。国家治理层面的财税改革要关注国家治理的六项原则。

（一）国家治理的第一项原则是公共利益压倒一切或公共利益至上的原则

财税改革首要的、最高的指导原则应该是公共利益至上。公报里面有三次提到了“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。这对于以公共利益为导向的财税改革提出了一个明确的大思路。所有的改革都要让发展的成果更多更公平地惠及人民，能做到这一点的最好的一项改革就是财税改革。司法保障的是个人的合法权利，财税保障的是作为一个社会整体的共同利益，这个共同利益就是公共利益。公共利益至上，作为国家治理的首要原则，就要求财税改革要突破部门利益的藩篱。现在财税领域中有许多改革由于受制于部门利益难以推动，这是过去我们积累出很多问题的一个主要原因。只有我们能够坚持公共利益压倒部门利益，坚持公共利益至上的首要原则，改革才有可能深入、才有可能真正推动，而不仅仅是雷声大雨点小。

 

从治理的角度去改革，公共利益至上原则有很多可供解读的地方。我和大家探讨一个问题：世界上最开心的是什么事？世界上最开心的莫过于花别人的钱。财税工作是世界上最开心的工作，因为政府花的每一分钱都不是自己的钱，都是来自纳税人，而政府税收是强制性、无偿性、固定性的。所以，财税改革首先要认清一点，如果不以公共利益至上的原则去理解和推动财税改革，那么改革就会走偏。公共利益至上原则是首要的原则，是压倒一切的原则，是决定改革能否有突破的一个关键因素。如果改革不能有突破，那一定是因为狭隘的部门利益压倒了公共利益。再跟大家探讨另一个问题：世界上最困难的事是什么事？世界上最困难的莫过于花好别人的钱。财税工作既是世上最开心的工作，同时又是世上最困难的工作，要把财税工作做好，从根本上来讲是要花好纳税人的钱。如果财政大部分支出是惠及在少数群体身上，是聚焦在少数既得利益或利益集团身上，或是锁定在强势组织、强势部门身上，那么我们就没花好纳税人的钱。所以，是否促进公共利益是衡量我们是否坚持公共利益原则的一个试金石。纳税人之所以要把钱交给政府，就是期待政府花他们的钱能够为他们服务。党章上有两句话：一是实事求是。从财税的角度来讲，最大的实事求是就是要认识到政府花的是人民大众的钱。二是全心全意为人民服务。从财税的角度来讲，就是把人民大众的钱要花好，让公共支出包括公共资产最大限度地惠及到所有的群体，而不是把财政利益输送到个别的群体、社会的特殊阶层。

（二）国家治理的第二项原则是法定授权

政府的权力有一个合法的来源，这个来源是人民的授予。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。宪法规定人大是全国的最高权力机关，还规定政府的预算要经过人大的批准。综合起来看，政府拿走钱财、开支公款的巨大权力的合法性来自于人民的授予。这种合法性是一个政权的生命、灵魂。

联系到实际工作，我们就应该意识到，财政管理的任务非常艰巨和复杂。在复杂化的背景下，我们要思考的是，如何对这么大的权力进行制约？公报强调要把权力关进制度的笼子。首先，权力的来源要有合法的授予。没有合法的来源，把权力关进笼子的第一个阀门就不复存在。在实际工作中，我们应该强调人大在预算管理过程中的独特作用。人大在预算管理中的作用表现在三个方面：一是代表。人大代表代表人民。人大审查预算、批准预算，代表人民表达对政府开支的意愿。要加强人大的作用，不能让人大边缘化。二是立法。要加强人大在财税立法中的作用。三是监督。人大不仅仅是一个授权的机关、立法的机关，人大还应该有能力来追踪、监管公共资金的整个流程。公共支出是一个非常长的链条，从纳税开始到支付结束，这个过程中包含了很多环节，这些环节是需要监管的。在中国的体制下，主要的监管者就是人大，当然还有审计部门、纪检部门。

按照法定授权原则，政府的任何收入来源和政府对公款的任何支出都需要得到明确的授权，政府举借债务也需要得到明确的授权。我们希望不要偏离于这个原则，一旦偏离就可能会发生一些大的问题。我有时候是这样表达的：我们可以把预算管理或财税管理看作是一场“猫捉老鼠”的游戏。在自然环境中，猫和老鼠是一种制约的力量，光有老鼠没有猫，老鼠就会发难。客观地讲，在预算领域、财税领域是有“老鼠”的。“老鼠”的行为动机一般可以表达为预算的最大化，要钱、花钱越多越好。还有一种行为动机是“老鼠”不想被监督，总是喜欢逃避监督，也不希望透明，这样的行为模式在我们的现实工作中是可以观察到的。有“老鼠”就应该有“猫”，“猫”是什么角色呢？“猫”就是监管者。既想多花钱又不想被监督，如果每一个预算单位都如此行事，那么花好纳税人的钱就是一句空话。所以，在财政管理中，我们特别强调加强管理，要加强“猫”的力量。在中国，直接管理财政事务的机关，首先是人大，其次是审计部门，再往下就是央行国库。央行国库是从出纳机关的角度实施监管。还有一些别的“猫”，但总体来讲“猫”的数量很少，“猫”的能力也不够强大、不够充分，权威性也不够，所以在“猫捉老鼠”的游戏中经常会发生一种情形：“老鼠”是赢家，“猫”是输家，最终的结果就是纳税人的很多钱被浪费掉了，被“老鼠”吞噬了。从这个角度解读法定授权原则，法定授权就意味着政府的权力是受约束的，特别是要约束政府的财政权，约束财政权的重点是约束政府拿钱和花钱的权力。

（三）国家治理的第三项原则是受托责任原则

人民通过他们的代表授予政府巨大权力的同时，为了确保权力不被滥用，我们还需要一项关键性的制度设计，那就是把责任授予政府。我们的体制是以责任制约权力。权力大不要紧，只要能够有责任制约它，没有责任制约的权力才容易产生问题。西方政治体制在权力分立的基础上进行制衡。西方民主政治理论隐含的一种逻辑，就是认为制约权力的最好方法是用权力制约权力。

财税工作核心的责任是财政责任。财政责任有两个含义：第一个是合规性责任，也就是财政资金来源要合规，同时使用要合规，资金不能挪用，不能截流；第二个是绩效责任，政府不仅仅对财政资金的来源和使用承担责任，还要对财政资金的使用结果承担责任。这个结果就是我们通常讲的绩效。现在全国很多地方都在开展绩效评价和绩效管理，财政部也出台了一系列文件，旨在指导各个地方的绩效评价和绩效管理工作，包括2012年制定的《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》。

从治理层面上讲，责任原则前面加了“受托”两个字。政府是受人民之所托，拿人民的钱财为人民服务。政府是代理人，人民是委托人，人民作出了财税上的牺牲，期待政府拿这些钱去解决他们共同面对的问题，即公共物品的问题。医疗、社保、养老、基础设施、环境治理等都是公共物品，我们每个人都需要，都期待政府用人民的钱来提供这些公共物品。这就是财税工作的核心和实质。市场解决私人物品的有效供应问题，财税解决的是公共物品的有效供应问题，或者是公共服务的有效供应问题。

政府花钱让人民群众受益，应该关注六个绩效指标。一是公共服务的数量是不是很充分。二是公共服务的品质是不是很可靠。三是公共服务的成本是不是比较低。公共服务的成本我们是要关注的，政府已经征了税，如果需要政府提供的公共服务还要让公民去付费，这个成本就太高了，比如说看病难、看病贵，就是服务成本太高了。四是公共服务的及时性。消防、交通、急救等强调服务要及时。五是公共服务类别是不是齐全、匹配，是不是存在公共服务的短板。六是公共服务的满意度。这六个评价指标是评价政府对人民绩效责任的主要指标。不能只见政府花钱不见服务，服务要讲数量、质量、成本、及时性、公共服务类别、满意度，这样才代表政府很好履行了对人民的财政责任。

（四）国家治理的第四项原则是透明原则

公报中提到了透明预算。这个词可以做两个解读。第一个解读是政府的透明度首先要确保预算的透明度。人民评价政府、观察政府有三个主要的窗口：一是看统计数据；二是看预算报告；三是政府的财务报告，政府应该披露资产负债表、现金流量表、资本支出表以及其他的报表。三中全会强调预算要透明，就是说预算要成为一个透明的文件。政府的透明度从预算做起。另一个解读是，强调透明而不是公开。我曾经在一些文章里讲到，重要的是透明而不是公开，透明高于公开，公开不见得透明，但透明一定意味着公开。透明还意味着公众关注的那些信息即相关性信息充分披露、及时披露，以及披露的信息能够为大众所理解。如果大众看不懂，甚至专家都看不懂，那就是只有公开性，没有透明度。

为了满足透明度的要求，预算报告要满足两个具体要求：第一，预算报告要标准化。预算报告的格式和制式、披露的信息数量、模块等要高度标准化，各个项目有严格的定义，数据有完整的统计口径。在这一点上我们有很大的改进余地。预算是政府最重要的政策性文件。现在，政府发挥作用主要是通过公共政策，而公共政策是通过预算报告加以集中表达的。所以，我们要重视预算报告。第二，预算报告要通俗化。不仅仅专家能看懂，还应该满足公民友好型的要求。媒体经常这样描述现在的预算报告是“外行看热闹，内行看门道”，但现在这个门道连内行都看不清。如何让公众也能理解、解读预算报告，这是我们的任务。

 

（五）国家治理的第五个原则是预见性原则

财税工作要增强预见性，主要是讲财税工作要加强法制建设。预见性是要让利益相关者对政府的财政行为有所预见。政府的行为不应该是捉摸不定、朝令夕改。政府的财政行为应该有一定的计划性，让民众能够提前感知到政府支出政策的重点、预算优先性的安排等。预见性特别强调政府的财税政策要通过法制加以规范。公报在关于财税改革部分提到“六个必须”，其中第一个就是必须加强法制建设。现在我们的财税工作还有很多方面没有法制规范，比如在税法方面有所欠缺，预算法还需要修订；政府间的财政关系现在还没有明确的一套法律，没有政府财政管理的基本法，没有地方债务管理法，还没有财政透明度法，没有国库与现金管理法。如果这些方面有法律加以规范，人们解读法律条文就会增强对政府行为的预见性。

从预算上来讲预见性也很重要。现有的预算拨款总是年末才去拨，一次性拨很多钱下去，而且要在很短时间内花完，这是不合理的。我们的转移支付预见性也不强，下一届政府编预算的时候不了解上一届政府或者在明年什么时候拨转移支付，转移支付是一般性的还是专项的，拨多少、何时拨，都充满了不确定性。预见性的反面就是不确定性，不确定性让人们的工作很难做到计划性，所以财税工作要增强预见性，这很重要。

另外，税收也要增强预见性。依法治税，税收征管才有预见性，如果经常跟着政治任务去调整税收征管，预见性就很弱，就会影响纳税人的决策。

（六）国家治理的第六项原则是参与原则

财税不是少数人以公共利益的名义在一个不透明的屋子里去制定事关所有人利益的决策。没有公民充分的参与，就不符合公共利益的原则。财税是最经典的公共事务，而公共事务需要充分的参与。预算提供了发展和鼓励公民参与的最佳切入点、最好平台。参政议政从预算做起是最为合适的。我们可以在预算的前期准备阶段多做一些公共服务的调查，在预算审查阶段多做一些听证，去感知民众的需求，然后编制预算，这就是把参与机制引导到预算过程中。

什么叫参与呢？参与有两个意思。一个是话语权的表达，公民有话要说。政府财政开支事关全体公民的利益，所以公民有话要说。另一个是回应。既然在预算的准备、审查、执行、评估甚至审计阶段，公民有话要说，要说给政府听，政府就有责任和义务做出适当的回应。参与就等于表达、回应，我们要把这种机制融入到预算过程的每一个环节，这样我们的预算管理才叫堂堂正正。我们在发展参与这方面已经做了很多的工作，但总体来讲还不够。无论是国内还是国外，做参与式预算，有成功，也有失败，这很自然。参与从来就是一件不容易的事情，但参与的价值是很大的。今后的预算改革以及其他财税改革要发展一些低成本的参与途径和方法，一方面要表达民众对政府开支的需求和愿望，另一方面也强调参与必须是有序的，必须是低成本的。

 

亮点二：全会将财税改革与制度建设紧密相连

财税改革的重点是制度建设。三中全会公报提到了一个词叫“现代财政制度”。对于制度建设，公报有两个要求：一要更加成熟。现在我们有财税制度，但很多制度还不够成熟，还处在初级阶段、探索阶段，里面还有很多的漏洞，赋予了一部分人很大的自由裁量权。如财政拨款的过度自由裁量权、“跑部钱进”等都说明财税制度还不成熟。二要更加定型。今后财税工作中的很多困难和挑战主要不是通过开会、下发文件去解决，而是通过财税制度去解决。更加定型给我们的改革又提出了一个很高的战略指导思想。现在财税工作一靠开会，二靠发文件，而且是临时性的，想什么时候开、想什么时候发随意性很大。用制度去解决问题，这是财税改革应该树立的一个思想。

关于财税制度，这次公报里面讲到了三项制度：税收制度、预算管理制度以及政府间财政关系制度（公报中并没有明确提出，但有间接提及）。

（一）税收制度的改革

关于税收制度的改革，公报里有两句话，第一句叫改革税制，第二句是稳定税负。有意思的解读点就在于稳定税负。稳定税负意味着未来我们的税制改革应该努力避免增加纳税人的负担。我们的税收“痛苦指数”已经不低了，新出台一些征税的措施要谨慎，比方说房产税、遗产税。新的税收措施会导致税负的不稳定，不稳定就是增加纳税人的负担。从原则上来讲，我们既要征房产税，又要交遗产税，这两个税都很适合作为地方税种来征收，但基于中国的实际情况这两个税种的开征要谨慎。所以，我们讲原则不能代替现实。有意思的是，这次没有提结构性减税，提的是稳定税负，说明今后的税制改革既不太可能系统减税，也没有必要系统增税，是大致稳定的税制改革。我个人认为，在2014年或者未来的几年里，税制改革的重点是把现在已经达成共识的税收改革措施做到位，做到这一点已经很不容易了。吴敬琏先生说，中国社会正处在一个临界点。在这个前提下如果开征一些民众敏感度很高的税，势必增加民众的负担，要十分谨慎。所以，我们在开征房产税、遗产税的时候一定要经过非常慎重、非常全面的考虑。

（二）预算管理制度的改革

关于制度建设，公报里面强调预算管理制度的改革。关于预算，公报提到一是改革预算管理制度，二是预算必须透明。这里面特别提到预算管理制度的改革，而且把预算管理制度看作是现代财政制度建设的一个重点。这超越了此前的论述。

以前财税改革关注的焦点，一是税制，二是政府间财政关系。政府间财政关系，应该叫做财税体制，讲的是中央与地方的关系，以及各级地方政府之间的关系。尽管公报并没有就预算管理制度的改革做进一步的论述，但我们可以设想一下，预算管理制度下一步改革的重心、战略目标在哪里？我们可以结合公报中的其他论述中做一个整体的解读。

第一，要把权力关进制度笼子。十八届三中全会在整体改革思想的设计上强调了要把权力关进制度笼子。预算制度就是把权力关进制度的笼子的最佳制度安排，也可以讲是最有效的制度安排。预算是政府执政的利器，是政府施政的利器，预算也是把政府权力关进笼子的社会安全阀，是一套关键的财政制度安排。

预算通过三个要素去控制、防范权力的滥用。第一，预算通过规则约束权力。比如说预算中有各种各样的标准支出定额，像公车的配置标准、差旅费标准等，通过支出标准定额这套规则来约束权力。第二，预算通过程序去约束权力。预算本质上就是一套预算程序。预算程序通常包括四个阶段。第一个阶段是预算的准备，这是最重要的。预算的准备包括预测，包括支出优先性安排，包括财政部门制定预算限额，包括各个部门编制预算草案，预算草案在呈交人大之前的所有工作都是预算准备。第二个阶段是预算审查。我们现在实行四审制：财政一审，政府二审，党委三审，人大是终审。预算审查的中心、重心应该是人大。第三个阶段是预算的执行控制。第四个阶段是预算的评估和审计。这四个阶段构成完整的预算链条，预算本身就是一套程序组成的链条，管理好纳税人的钱袋子。第三，通过透明度来约束权力。预算是一份公开的文件，能够为普通民众所理解。预算是一份权力性文件，是规定政府必须做什么的一份纲领性的文件。预算是一个现代政府治理的最主要政策文件。这个文件是公开、透明，对权力形成制约。

第二，更多更公平惠及全体人民。公报强调，让发展成果更多更公平惠及全体人民。这也与预算管理密切相关。预算本质上就是把公共支出的利益输送给人民的一套制度安排。如果预算支出形成的结果也就是公共服务的数量、质量等不能惠及民众，或者民众不能感知到公共支出带给他们的好处，那么改革和发展的成果在财政上就体现不出来。所以，预算的管理要强调要把利益输送给人民。要让公共财政的阳光铺洒到每个人，这件事情从预算管理上做起是最为适当的。

第三，改革要统筹协调。公报强调改革要进行系统设计，要进行统筹协调。预算管理的事是全体人民的事，是整个国家最典型的公共事务。预算管理既重要又复杂、专业。要把那么多的事情统筹起来，唯有有效的预算制度才有可能达成。政府施政方方面面、千头万绪，支出的优先性如何安排，利益冲突如何协调，各路的“猫”怎样进行合理分工、合作等,这一切都需要通过预算制度进行统筹规划和安排。

（三）现代财政制度建设

公报中间接地提到了政府间公共财政关系。我想就这个问题做一些解读。

公报中提到要发挥中央和地方两个积极性。这里讲到的是中央跟地方的关系，这是财税体制面对的焦点问题。2000多年以来，我国在中央和地方的财政关系处理上都没有找到一个很有效的制度安排，不是分权过度就是集权过多，到现在我们还没有走出集权和分权的怪圈。这次公报提到要调动两个积极性，不仅仅讲中央与地方的关系，还有省以下各个地方政府之间的关系如何处理也是一个很重要的话题。

关于中央的积极性。1994年以来的分税制体制改革，我个人的看法是主要调动了中央的积极性。20年前政府面临的问题是没钱的痛苦，今天我们的政府整体上面对的问题是钱多的烦恼，很多钱没花出去或花不出去。中国的财税管理形势已经发生了很大的变化，过去是贫困的政府，今天是富裕的政府。我给大家算一笔账，20年前我们五级政府一年的支出规模是4千多亿元，2013年我们预算中的三本预算总规模已经超过了20万亿元（公共预算13.8万亿元、政府性基金预算3.8万亿元、社会保障预算2.8万亿元），财政身家暴涨了50倍。当然，在个别地方依然有钱不够花的现象，特别是在基层，但把五级政府作为一个整体来看，今天我们政府面临的执政、施政的主要挑战是如何花好钱，支出管理、资产管理比过去变得更加重要。

今天的政府在财税管理方面面对的是资源利用的能力瓶颈，新一轮改革应该强调的是如何突破这种能力的瓶颈。充分提高资源的利用能力，以更少的钱办更多、更好的事，这就是资源利用的能力。如果资源利用能力不够，钱再多也不能解决问题。我们过去一直强调投入，好像砸进去了钱就能解决问题。公报强调，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。为什么强调科学？因为从预算管理上讲，现在不科学的做法还是存在的。基数法是不科学的，去年花多少，明年就一定要花更多吗？法定支出也是不科学的，规定太多、太死，束缚住了手脚，违反了因地制宜、实事求是的原则。增长的考核机制也不见得完全科学合理。这对我们的预算管理深化改革提出了很多的要求。

关于地方积极性。在现有体制下，地方政府的积极性不高。为什么不高呢？中央集中的财力比过去有了前所未有的增加，财权的上收很严重。中央通过转移支付把钱分配到各个地方，但转移支付中专项转移支付占的比重超过一半，对地方特别是对基层政府的财政管制管得太多、太细、太死，使得地方政府特别是基层政府，在很大程度上已经丧失了统筹规划、因地制宜服务当地人民、当地企业的能力、积极性、自主性和创造性。这对我们国家建设服务型政府、建设绩效政府来讲不是一件好事。

这一届政府强调要发挥市场在资源配置中的决定性作用。经济资源是由市场来发挥决定性作用，公共财政资源在配置中由谁来发挥决定性作用呢？这么庞大的财政资金配置当然不能只靠市场，也要发挥政府的作用，问题在于是中央还是地方政府应该去发挥更好的、更大的作用呢？我个人的感觉是，既然中国事权的重心在基层政府，中国的基层政府为70%以上的中国人口提供了70%以上的公共服务，服务型政府非基层政府莫属。如果我们要解决民生问题，要建设服务型政府，请从加强基层政府的财政能力、公共服务能力的角度去入手，这是最好的切入点。从这个角度出发，我们的财税体制改革应该致力于加强基层政府的财政能力。1994年的分税制改革，我们强调加强中央政府的宏观调控，下一轮的改革要不要强调加强基层、做实基层？虽然财税体制改革没有明确提出加强基层、加强社区，但公报的论述强调了加强服务型政府建设。从这个角度去解读，我们也可以认为下一步高级别政府应该致力于去支持基层政府公共服务能力和财政能力的建设，唯有如此财税体制改革才能去真正实现公报中提到的那些重大目标。这是我的一个延伸解读，是我个人的思考，各位也可以做自己的解读。

 

亮点三：全会把财税改革与政府与市场关系的改革紧密相连

公报里提到，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。优化资源配置、维护市场统一，这两个要点都直接牵涉到政府与市场的边界问题。中国有很多“边界问题”，最大的一个边界就是政府与市场的边界。中国经济改革这么多年，有一条主要的线索就是想厘清政府与市场的边界。这次公报把经济体制改革作为改革的重点，而经济体制改革把进一步梳理政府与市场的关系作为焦点。关于这一点公报有两个提法：第一，使市场在资源配置中起决定性作用；第二，更好地发挥政府作用。公报指出，科学的财税体制是优化资源配置、促进维护社会统一的制度保障。这就说明了在界定政府跟市场的关系方面，在正确的定位政府的决策和市场定位方面，财税体制是绕不开的、是回避不了的。

今后的财税改革在哪些地方要有所作为呢？政府的支出要支持市场机制的运作，而不是代替市场机制的运作。政府不与民争利，不做过多竞争性和盈利性的投资。政府的投融资平台职能要界定清楚，投资边界和市场边界到底划在哪里。这个必须把握好。

另外，对改革财政补贴制度也提出了要求。很多的财政补贴有可能扭曲了市场在资源配置中的作用。例如，惠农补贴、能源补贴、家电补贴等各种类型的补贴，我们能不能改进一下补贴的方式，如果我们只是直截了当地补贴，这些补贴就可能扭曲市场机制的运作。

我们也应该梳理一下医疗卫生支出。医疗卫生支出有两种类型：第一种叫预防性的医疗，比如卫生防疫工作，这个领域私人部门一般不容易介入，市场发挥作用的空间不大，政府应该起主导作用；第二种是治疗性的医疗，对于这些医疗开支和医疗服务，民间资本比较容易进入，一旦开放，民间资本有充分的积极性进入这个领域。所以，我们医疗卫生开支的重点也许要做一些结构性的调整，这样才能更好地支持市场机制的运作，充分发挥政府的独特作用。

我们还应该去反思我们的公共服务管理。政府要致力于购买社会服务，这项改革也跟充分发挥市场在资源配置中的决定性作用是紧密相关的。我们要在法律的框架下充分发展社会服务组织。政府的很多社会服务不要由自己直接去生产，应该通过竞争的方式，向社会服务组织、甚至还可以向其他社会民间组织去购买，这样有利于鼓励竞争、降低成本、提高效率，也有利于发挥市场的作用。

财政支出还有一个部分要进行梳理，就是可不可以有一些竞争性的财政资源分配。广东的提法叫做无定向分配，就是上级政府给下级的转移支付或者本级政府的一些公共服务，预先并不把钱拨给预算单位去花，而采取招投标的方式支付。假设有一个社区需要公共服务，我们不一定把钱直截了当地拨给民政部门，可以把这笔钱设计成招投标方案，社会服务组织可以参加招投标，只要提供的公共服务成本合理、效率高、政府又能加以有效的监管，中标的概率就很高。这也与发挥市场在资源配置中的决定性作用的理念是相符的。

最后，我概括一下三中全会公报关于财税改革内容的三个亮点： 第一个亮点，公报把财税改革与国家治理联系起来，把财税体制提升到了国家治理的高度，此一论述前所未有，令人震撼，给人启发，对今后我们的财税改革从管理层面提升到治理层面提供了很好的指导。当然，管理层面也有改革，包括合规性管理、绩效管理。治理层面强调的是公共利益至上、合法授权、受托责任、透明度、预见性、公众的参与。这些原则都高于管理上的原则，应该延伸到我们财税管理中。第二个亮点，公报把财税改革与制度建设联系起来。财税改革的焦点是建设一套更成熟、更定型的现代财政制度，里面特别强调了预算管理制度，强调了政府间财政关系制度，还强调了税收制度，比较有新意的是讲预算管理制度。第三个亮点，公报把财税改革与正确界定政府与市场的边界联系起来。

这三大亮点为未来比较长的一段时间里面中国财税改革定下了战略方向和基调。中央将成立一个全面深化改革的领导小组，这就为我们把这个基调和方向具体到方案设计层面、操作层面提供了一个组织保障。直接成立一个高规格的全面深化改革的领导小组在以往是非常罕见的，说明了这次改革是动真格，力度也会相当大。我认为，新一轮改革的力度不亚于1978年三中全会提到的改革，而且在比较多的方面超越了那一次的改革。就财税改革来说，今后的财税改革一定不是小修小补、头痛医头、脚痛医脚，而是强调统筹规划、整体推进、顶层设计、战略导航。   

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责任编辑：周艳

文章来源：http://www.71.cn/2013/0101/772190.shtml