安徽：着力加强枢纽型社会组织建设

党的十八届三中全会指出，要“激发社会组织活力”，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。全面深化改革为社会组织发展带来新的契机，也对加快建设枢纽型社会组织提出了新的迫切要求。

枢纽型社会组织是指在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。从我国各地的实践形态而言，枢纽型社会组织可分为三种类型：一是政治性人民团体，诸如工会、妇联、残联等，多是按人群特征来划分；二是行业性协会或联合会，具有一定的行业特征或互益性特点；三是综合性社会组织联合会或社区组织服务中心，具有较强的社会服务性。三种枢纽型社会组织的共性主要体现为对多个单一组织的支持性管理或服务，与单一的操作型社会组织相区别，具有较高的综合式管理特征。

着力建设枢纽型社会组织，是基于政府社会组织管理创新和社会组织自主发展的两种需要。从政府的角度看，社会组织在社会服务方面的功能日益明显，成为公共服务的有力补充，是弥补市场失灵和政府失灵的有效载体。近年来各类社会组织呈现爆发式增长，增添了政府对社会组织的管理难度，传统的依托行政体系、以行政化手段来管理社会的模式难以适应，急需社会组织管理方式的变革。建设枢纽型社会组织便是通过改变管理主体来改进治理方式，政府部门抓好了枢纽型组织就可抓住社会组织管理的核心。从社会组织的角度看，单个组织为了积累资源、保证信息、实施影响或获得合法性和被接受性，都有加入联盟或走向联合的需要。单个社会组织力量弱小，需要集结成大型的中介性联合组织，与政府部门有直接的沟通、对话和互动，以争取组织生存发展所需要的制度、政策、物质等各种资源。

枢纽型社会组织的主要功能显现在几个方面：

首先，有利于由政府直接管理向社会自主管理的过渡。枢纽型社会组织的建立，有利于推动从政府直接管理大量社会组织到通过枢纽型社会组织协调指导一般性社会组织的转变。尽管大部分枢纽型社会组织实质上具有较强的行政特性，但是枢纽型社会组织不是一般的政府行政机关，其最终的落脚点还是社会组织而非权力部门。枢纽型社会组织的建立有利于开启政社分开与社会组织自我治理的方向大门。枢纽型社会组织被赋予业务主管单位职责，不仅破解新设立社会组织找不到业务主管单位的制度瓶颈，而且利于应对一些主管单位负担过重或管理不到位等问题，对本系统或本领域社会组织发展也能起规范和引领作用。

其次，有利于社会组织更好获取政府的支持。个体社会组织力量相对弱小，联合性枢纽型社会组织可以有效发挥同类社会组织的整体合力，积极反映诉求、参与政府决策、协调利益关系，促进政府与社会组织交流合作。经由政府权威部门认定的枢纽型社会组织容易获取政府信任，有利于体制内资源的整合，获取国家更多的扶持与资助，特别是作为特殊法人团体的人民团体，具有组织完备，政治可靠，领导力、组织力、活动力、社会公信力强的突出特点，在资源整合方面具有一定的优势和实力。此外，枢纽型社会组织是政府社会组织管理的核心关节，政府部门的投入也会较多。

再次，有利于促进社会组织提升能力。能力建设是社会组织生存和发展的根本。社会组织联合会类的枢纽型社会组织，通过系列培训、政策解释、咨询服务、专题讲座、业务指导等，不断提高社会组织的能力。例如以不同形式开展法律、财务、创新能力、内部管理、专业人才、档案等专业培训，组织不同形式的活动，如社会组织秘书长沙龙、青年社团领袖训练营等，这些方式可以迅速提升社会组织内部管理和项目运作能力，受到社会组织的普遍欢迎。一些支持性社会组织培育、孵化草根公益类社会组织。这些“草根”社会组织，接地气，贴民生，发挥化解人民群众“三最”问题的服务功能和作用，在基层社会治理中发挥了积极作用。

枢纽型社会组织打破传统的 “政社合一”格局，发挥协调整合功能，在国家与社会之间建立了一个良好的桥梁与纽带。但是囿于政府管理思维的惯性和相关制度的缺位，枢纽型社会组织在实践中也容易出现偏差和错位，容易出现政社不分、行政色彩浓厚、能力建设不足、挤压一般性社会组织的生存发展空间以及社会组织业内不认同等问题。为此，推动枢纽型社会组织健康发展，需要把握好三个方面：

（1）确定功能定位。枢纽型社会组织尽管与政府部门有着紧密的联系，但其本质属性是社会组织而不是政府部门，这是枢纽型社会组织必须明确的核心定位。枢纽型社会组织不是政府附庸，在接受政府资助的同时，需要逐步实现保障资源的多元化与相对独立，以争取相应的管理自主性。枢纽式管理发展的目标之一是实现登记管理机关依法监督下的“以民管民”或“以社管社”，这是一种认同基础上的引导和自律，而非自上而下的行政命令与服从。因此，枢纽型社会组织应该成为支持性的社会组织，培育和推动同领域一般性社会组织的健康发展。

（2）强化内部认同。枢纽型社会组织强调是对同类别、同性质、同领域社会组织的综合管理，但在现实中社会组织存在多种复杂的形态，比如可以是同类别但跨领域，可以是同领域但不同性质，这会给社会组织归属带来困惑。因此，枢纽型社会组织需要明确管理边界与权限，做到管理与服务并重，以确保成员组织的自主性与活力。枢纽型社会组织管理的真正优势，在于会员对于组织章程、组织服务、组织管理的认同与接纳，由此增强会员的认同。

（3）注重能力建设。目前承担枢纽型社会组织功能的人民团体多带有较强的行政色彩，在具有相应优势的同时，也存在诸多问题，如对市场与服务对象不敏感，资源获取能力较弱，在工作机制、人员素质等方面尚不符合要求等，这些都制约了对其他社会组织的指导、管理与服务能力。枢纽型社会组织的核心能力首指资源的整合与协调能力，这里说的资源不仅是人财物，还包括信息、制度、关系等。因此，特别需要加强枢纽型组织的信息服务能力、规范协调能力建设，同时亦须强化自律能力及其相关制度的建设。 （作者单位：安徽省直机关党校）

责任编辑：叶其英

文章来源：http://www.71.cn/2014/0703/772572.shtml