安徽：新型城镇化建设中土地问题的对策

党的十八大、十八届三中全会以及中央城镇化工作会议把新型城镇化建设作为推动农村社会发展的国家战略，这为安徽的城镇化建设提供了巨大机遇。土地是新型城镇化的载体要素，目前较普遍地存在着几方面问题：第一，土地规划缺乏科学性：规划体制不顺畅；规划理念不新；公众参与规划程度不够；规划执行力不强。第二，土地权利配置缺乏市场性：国有土地过多采用无偿划拨或协议转让的方式出让，集体建设用地与国有建设用地未做到“同地同权”，政府在土地市场中扮演了多重角色。第三，土地保护缺少系统性。这些问题都给新型城镇化建设造成了障碍。为解决上述问题，应当考虑采取以下对策：

第一，土地规划科学化。首先，树立全新的规划理念。重视规划的规范和指引功能，真正确立开放式、全覆盖、片区发展和多规叠合的规划理念；强化国土规划对资源的统筹管护作用，尽可能满足空间需求和保证空间质量的协调统一，兼顾经济增长、城镇建设与环境保护平衡发展。其次，扩大公众参与。明确城乡规划各阶段公众参与的内容，不仅包括规划编制、实施和监督检查，也包括规划修改等。对公众提出的合理化建议应当采纳，未予采纳的应当书面说明理由，提高规划的民主性与科学性。其三，建立集中统一的规划管理体制。要在完善城乡规划法律制度基础上，破除各部门各行业分管、各自独立自成一体、相互缺乏衔接的现行规划体制，把分散的规划职能统一赋予规划管理部门，建立定位清晰、功能互补、衔接协调的新体制。其四，加强规划法规执行力度。建立规划实施评估机制，引入城乡规划及规划变更的司法审查程序，强化对规划实施的法律监督、舆论监督和群众监督。

第二，土地权利配置市场化。首先，完善土地市场法制建设。要配套制定《农村集体建设用地使用权出让和转让条例》、《农村土地整治条例》等地方性法规，在坚持以耕地保护为核心的土地用途管制制度的前提下，以土地权利配置市场化推进城镇化。同时要出台相关法规及规章，规制土地产权抵押形式，促进农村土地产权的资本化，实现农村产权融资的制度化，破解集体建设用地使用权融资难题。其次，扩大国有土地有偿使用范围，增加以“招拍挂”方式出让土地比例。逐步取消土地市场上现存的“双轨制”,实行“单轨制”，减少非公益性用地划拨。其三，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，创新农村集体经营性建设用地流转新路径。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，使市场在资源配置中起决定性作用。其四，政府为土地市场化配置提供优质服务。搭建交易平台，及时收集、整理、发布土地市场信息；培育高质量的集体建设用地价值评估中介机构；督促受让人及时履行合同义务；合理引导金融机构和民间社会资本参与复垦农村闲置荒地和对旧村庄实施改造，以增加建设用地面积和节约集约利用建设用地。

第三，土地保护生态化。实现生态安全，我们应该注重两个方面：一方面要牢固树立严守耕地保护红线就是保护和建设生态文明的理念。耕地的功能不仅仅事关农业生产、食物安全，更是生活空间、生态环境。应当根据生态规律去利用、保护土地，特别是对土地的生态性功能进行保护。国土资源管理应从重数量向质量和生态并重转变。另一方面要着力构建土地生态安全体系。建立以规划计划管控、耕地占补平衡为手段的土地利用管控体系，保护优质耕地。强化土地集约、节约利用，建立、盘活闲置和低效利用土地的激励约束机制，提高土地的利用效率；特别应重视土地污染性问题，实现新型城镇化建设与环境保护协调发展。

第四，保障农民土地财产权。一是全面核实土地面积。这包括农用地与非农用地。核查农用地实际面积，既有利于实现农民土地权益，也有利于国家或地区宏观决策。非农用地也要进行细致核查，这对于实施“增减挂钩”等政策是大有益处的。二是继续依法做好农村土地确权登记。农村土地确权工作在许多地方已经展开，但实践中我省部分地区存在未经村民同意或授权就将村民小组所有的土地直接确权给村委会的做法，既与现行法律相悖，也会侵害农民土地财产权。应当依法做好农村土地确权登记工作，纠正与避免不合法的做法。三是探索农村宅基地退出补偿机制。对在城镇有稳定职业和住所的进城农民，自愿腾退宅基地的，应当在市场价格的基础上，折价进行补偿。鼓励本集体经济组织成员之间有偿转让住宅、宅基地。四是改革集体土地征收制度。在征地制度框架内，主动改变土地级差收益的分配模式，适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿。通过占补平衡和挂钩项目，从城市的土地收益中拿出较大比例返还给农村，用于土地整治和补偿放弃宅基地、承包地的农民。

第五，尊重农民自主选择权利。新型城镇化不是单纯追求城市发展的规模与速度，它必须以改善民生为根本目的，以尊重农民自主选择权为前提。强制农民进城，不仅是把好事做坏，甚至可能引起社会不稳定。作为政府，当前需要做的是为农民自主选择提供便利：一是要改进现有的农地产权配置状态，让农民在原先已拥有的土地产权的基础上，进一步拥有农地的处置权和交易权，方便他们在固守土地与迁居城镇中作出选择。二是要消除农民选择进城的户籍制度障碍。二元户籍制度阻碍农民自由迁徙，使他们无法共享改革发展成果。当前亟须改变将户籍作为社会资源分配依据的做法，制定统一的户籍法律制度，实行城乡统一的居住证制度，逐步剥离附加于户籍制度上的福利待遇。

（作者单位：安徽省社科院）

责任编辑：叶其英

文章来源：http://www.71.cn/2014/0625/772573.shtml