“十二五”规划与财政政策调整

 

十七届五中全会一个重要的召开背景，就是国际金融危机对中国的影响行将结束，新一轮经济复苏即将开始，但这只是作为我国经济的转折点而不是国际经济的转折点，在这种情况下我们面临的形势是非常复杂的。作为宏观经济政策两大支柱之一的财政政策面对这样一种复杂的经济形势，需要采取哪些措施，做出哪些抉择呢？

我们先来弄清楚几个概念。

什么是经济发展、社会发展？

经济发展包括三层含义。一是经济增长，即经济规模的扩大，更通俗一点讲就是GDP数字变大。二是结构优化，这里包含的范围比较广，要超出我们一般情况下所意识到的那种范围，比如经济结构也就是推动宏观经济增长的三架马车之间的配比关系，再比如大层次的产业结构也就是一二三产业的配比关系，再比如我们通常意义上所说的优化产业结构就是制造业内部的产业配比关系，接下来还有城乡结构、区域结构等。三是质量提升，一般情况下我们把提升质量的落脚点放在效益上，就是经济增长消耗资源少，造成污染少，增长成果能够为绝大部分社会成员分享。如何把蛋糕做大，如何让蛋糕的味道吃起来最好，如何把蛋糕分好，这三个概念合在一起就是经济发展。

我们谈起社会发展时往往会说，今年财政投资多少钱搞公共卫生改革，这样的举措推动了社会发展，但真正意义上的社会发展是如何实现自由，在追求自由的过程中形成社会共同认可的价值观和意识形态，而这需要靠文化来创造，所以十七届五中全会把文化产业列为未来的支柱产业。

什么是宏观经济、微观经济？

宏观经济和微观经济之间最大的差异不在于经济规模的大小，而在于一个经济体是否拥有两项权利，一是征税权，就是可以依法从社会公众中强制拿走一部分收入，二是货币发行权。一个再小的经济体如果拥有这样两项权利就是一个宏观经济, 一个再大的经济体(比如微软)不拥有这样两项权利也只是一个微观经济。换句话说，所谓宏观经济调控政策归根到底就是两个：财政政策和货币政策，以下所有的产业政策、贸易政策、土地政策都是在这两个公共政策基础之上搭建起来的二级政策平台。

什么是财政政策、积极财政政策、稳健财政政策、紧缩财政政策？

国家通过财政或者税收的手段去调控宏观经济的方法就叫财政政策。政策一定是一种方法，方法都是多变的，是跟随经济不断的发展而不断进行调整和选择的，所以我们不应该把政策当成一种制度去看待。积极财政政策对应的应该是西方的扩张性财政政策，其实只要政府逆着市场方向操作的政策就可以叫做积极财政政策，所以中国的积极财政政策本身的含义是反危机政策。稳健财政政策对应的应该是西方的中性财政政策，财政支出保持适度增长，对经济起到一种平衡推动的作用，西方的中性财政政策是指实施了财政政策以后，除了达到政策本身的目标以外，不对经济产生任何扭曲，比如减税推动企业产出规模的扩大，增加支出带动公共服务产品数量的增长。紧缩财政政策就是从紧的财政政策，就是财政减少自己的支出、赤字、加税，这些都属于紧缩财政政策。在我国宏观调控历史中，有两次采用了适度从紧的财政政策。我们采用积极财政政策的时候一般不加“适度”二字，但采用紧缩财政政策时，一般都要加上“适度”二字。

全球金融危机对我国经济的影响

“十二五”规划构建在全球金融危机的背景下，接下来我们反思一下全球金融危机对我国经济的影响。

第一，全球金融危机带来的风险与挑战。

这次全球金融危机是否导致了中国的金融危机？这次全球金融危机的起源是美国的次贷危机，美国的次贷危机是一种信用危机。在2008年，包括现在的中国不存在任何信用危机，最起码房价还在上涨，所有的房地产贷款是稳的，我们的金融大环境就是稳的。

信用危机继续发展，金融市场的信用坍塌导致了每一个金融机构迫切需要按照巴塞尔协议回归到正常的资本输出率水平。也就是说，当银行出现大量的呆坏帐以后，必须出售手里良好的资产，把资本输出率提高到法定的水平。当每一个银行都在出售他手里的资产时，就引发了金融危机，即金融市场已经没有办法为金融产品定价。中国有这样的金融市场危机吗？没有！从2008年到目前为止我们的金融市场对金融产品的定价是良性的、有效的。

金融危机的下一阶段是货币危机，最主要的表现就是本币对外币大规模的贬值，这是由于本国的金融系统已经瘫痪，从出售本国的金融资产转变为出售自己手里所持有的外国金融资产。出售手里所持有的外国金融资产会导致市场上外汇需求越来越趋紧，就导致本币对外币的汇率越来越低，从而导致本币在国际上不具备流通能力。比如1998年的东南亚金融危机就是一种最典型的货币危机。现在人民币不仅没有贬值还在不断被迫升值，也就是说中国也没有货币危机。

但全球金融危机还是对我国投资、消费、进出口造成了一定的冲击。

2008年末，受全球金融危机的冲击，国际大宗商品价格急剧下跌。这种情况下，企业就不会用库存原材料和库存产品，而会从市场上新购入降价了的原材料去组织生产。2008年和2009年年初企业的流动资金非常紧张，因为大量的资金都在2007年时用于囤货和投入股市了，那么企业的正常生产怎么办？只有从银行贷款做流动资金供生产使用。因此，我国在2008年年末和2009年年初，说一点金融危险都没有也是不符合事实的，这时如何使企业去存货化就成了关键，如果存货消化的好就能还清银行的贷款。

中国消费增数在2001、2002、2003年低于GDP的增数，对GDP的贡献为负，但从2004年开始消费增数一直高于GDP增数，对GDP的贡献为正，其实从近年来的情况看，中国的消费增长是非常稳健的，几乎每年都保持在15%以上的增数，也就是说中国的消费并没有出问题。现在我们在反思，当时为什么要出台一个以扩大内需尤其是扩大消费为主要驱动力的政策选择呢？生活必需品主要是衣食住行和能源消耗，从1990年到2007年生活必需品的消费没有大量增加，如果我们把相关政策定义在拉动生活必需品消费增长，这样的政策除了把生活必需品的价格抬高以外基本上没有其他作用。

那么我们看一下我国储蓄的情况怎么样？从2001年至今只有2007年的存款增数低于GDP的增数，因为2007年的股市非常好。存款说明人们的潜在消费能力，也就是说从2001到现在我国居民的消费能力一直在累积上升。可能有人会说现在社会贫富差距太大，有钱的人什么都有了，不需要消费；没有钱的人什么都没有，需要攒钱不能消费。按照经济学中最典型的二八定律来看，20%的人掌握80%的财富，中国13亿人口，20%的人是2.6亿人，就是这2.6亿人就足够拉动消费了。

第二，全球金融危机带来的机遇与抉择。

一是国际分工地位的提升。金融危机带来了重新洗牌的机会，下一阶段我们对外贸除了出口退税以外，还要考虑如何提升外贸产品的技术含量和推进新产品的创新。由于我们在抢占别国市场的同时必然会导致贸易摩擦，因此财政上要建立产业损害的补偿机制和应急救援机制。二是走向成熟大国的内需型经济。世界上每一个大国都是以内需经济为主的，美国、日本、德国都是这样。德国的对外贸易依赖程度是60%，而中国的对外贸易依赖程度高达84%。中国作为一个世界大国，在“十二五”时期要逐渐走向典型的内需型大国。三是参与国际货币和金融格局的调整。

 

积极财政政策的构成、调控与退出

4万亿投资是对还是错？现在来看真是对错参半，有好处也有坏处。中央政府先拿1040亿托住企业过多的存货，企业当时存货有7500亿，中央政府打进去1040亿以后，大约可以带动5000亿到6000亿社会投资，基本上解决企业的过量存货问题。但是没有想到地方政府一跟进，就把整个大格局改变了，导致把保增长放第一位，调结构遥遥无期。

中央政府拿出最不愿意动的增值税进行改革，增值税减税一开始估计可能减1230亿，事实上的测算是1461亿，再加上所得税减税、购置税减免等，在2009年总共减掉了5500亿的税，这些税带动的是企业投资。正常的政府投资和社会投资的比大约是1：7，5500亿投出去，大约带动了4万亿的社会投资，因此我们认为减税也拉动了4万亿投资的增长。

中央还启动了一个重要的机制——社会稳定器机制。经济学中有一个概念叫自动稳定器，以所得税为例，经济好的时候，大家收入高，交的税就高，有一部分税就进入了政府财政，这种情况下个人可支配的收入就下降了，就没有预估中增长得那么好，就会克制消费、投资，在经济过热的时候有利于平抑总需求，保持经济的稳定。当经济衰退时，因为收入水平下降，交的税额减少，而事实可支配收入并没有意想当中减少得那么多，于是就支撑了消费、投资，这样一种机制就是自动稳定器机制。过去这个机制一般都集中在经济领域，现在我们也像美国那样，引入了第二套自动稳定器机制，就是社会自动稳定器机制。美国的社会稳定器主要依靠其社会保障系统自动发挥作用，所以美国的社会稳定器也是一种自动稳定器。中国的社会稳定器是给政府投资提供一个出路，政府发行了那么多的国债，得有一个出路，去年启动了8500亿公共医疗改革，中央政府拿3000亿剩下的由地方政府配套，再加上其他一系列的社会保障体系改革投入大约是3500亿，两块儿加起来也应该能拉动配套资金4万亿。

接下来我们看一下财政政策与其他宏观政策的协同。

第一，财政政策和货币政策。

货币政策是宽松的，财政政策也是宽松的，这种“双松搭配”的政策有喜有悲。喜的是人民银行成功的为财政创造了一个非常好的低成本的财政扩张空间，利率很低很稳定，财政发的国债只要比市场利率高那么一点点就能迅速发出去。而且央行采用央票的方式大规模支撑了市场上金融机构之间的需要，在财政部还没有把短期国债酝酿成熟的情况下，央行先采用央行票据的方式介入进来，也弥补了金融市场的不足。但央行票据最重要的缺点之一就是央行票据只能在银行之间流动，不能把票据流动到企业和个人手里，而国债可以流动到个人和企业手里。

2009年央行票据出了力，2010年想启动国债市场又面临央行很大的阻力，央行不愿意看到短期国债替代央票，央行觉得自己发自己收挺好的。政策磨合总是一点一点的来，相关的调研基本上已经完成了，包括在银行间市场发国债和交易所市场发国债也基本上已经完成了，如果两个政策决策部门之间调和的好，明年上半年大家就可以除了股票、银行存款之外再多一个国债可以投资，现在的国债在银行间市场出不来。

第二，财政政策与产业政策。

我认为这一轮十大产业振兴过于粗放了一些，但我们要看到这个粗放的政策安排中有一个精细的部分，就是首次使用了两个带有自动退出意思的机制，一是内在机制，二是临时机制。比如给钢铁产业一个减税政策，但只减税两年，两年以后这个机制就自动没有了。陷入亏损的企业可以接受政府的补贴，但随着经济的好转，陷入亏损的企业越来越少，政府的投资自然而然就退了出来。这就是在产业政策安排过程中内嵌了两种很好的机制，这是很重要的一个创新安排，从现在来看效果比较好，而且在退出的过程中没有引发大的社会波动，也没有引发其他职能部门的反感或利益博弈，为政策的退出探索了一条新的途径。

第三，财政政策与贸易政策。

主要是稳出口，然后是保企业，其实也是通过消除过量企业库存的方式来保住外贸企业，使其具有流动性，然后是促创新。有一个外贸发展基金，过去他的资金筹集渠道来自于商务部卖出的配额和许可证的收入，但随着中国加入世贸组织后过渡期的完成，允许采用配额和许可证的地方越来越少了，所以配额和许可证的量越来越少，外贸发展基金就不足。从2009年末开始，我们已经跟商务部达成了协议，从预算内直接向外贸发展基金注入支持资金。

如何看积极财政政策的退出问题？

首先，积极的财政政策总要退出，不能一直执行下去，如果一直执行下去，债务累积就会越来越大，这个财政风险是谁都不敢担保的。从财政本身的角度来讲需要退出，从经济的角度来讲，当经济已经恢复到正常状态，如果再次增加财政投入，只会导致一些不好的后果。一是对经济自身配置资源能力的挤出，我们认为市场配置资源的能力要高于财政政策配置资源的能力。二是可能导致经济过热。

其次，何时退出、什么情况下退出呢？要在世界经济形势已经基本稳定，换句话说就是美欧已经开始步入增长期，中国国内的自主投资能力已经形成，就是政府撤资以后不会导致市场投资自然萎缩，大的产业结构调整已经基本完成，比如对房地产市场的调控已经基本完成，这种情况才能退出。在这种情况下就不需要拿积极财政政策作为一个对冲手段，可以考虑启动退出程序，预计在2012年末或2013年末启动退出程序。

再次，如何退出呢？一是财政政策和货币政策谁先退的问题。从国际经验来看，有的是货币政策先退，有的是财政政策先退。我们认为，正常情况下货币政策先行退出，如果货币政策年初退出，财政政策年末退出，财政政策多支撑一年。因为很多财政支出是刚性的，再者财政政策的投资往往时间比较长，需要逐步递进延续，还有财政政策往往还承担了金融最后一道防火墙的稳定作用，中国的金融稳定主要不在人民银行，而在财政部门，所以财政部门还有观察货币政策退出以后市场环境变化的作用。

如果地方债风险大幅度累积，财政政策将先行退出。因为如果央行先退出，它肯定提高利率，收缩银根，这很可能进一步加大财政风险，财政政策先退出的话，央行的利率比较低，市场流动性比较充裕，可以使财政的风险得到一定程度的缓冲。

当然，还有一种情况是财政政策和央行一起退出，如果通货膨胀率严重高于财政部今年年初4%的预期，财政部可能协调央行一起启动退出程序。按照现在物价的涨幅，估计通货膨胀率预期还得调高，可能要到5%。

 

“十二五”时期我国的经济运行环境

第一，通货膨胀预期明显提升。

大家可以看出，现在是三类商品价格明显提升：一是蔬菜、肉等重要生活必需品；二是重要的化工产品，二甲苯的价格增长了137%；三是工业原材料的价格大幅度提升，原油价格较去年同期上升了60%了，棉花价格是去年同期的233%，煤炭价格也有所回升。上述这样一系列的生活必需品和工业原材料价格在上升中会导致PPI上升和CPI的随之上升，他们两个之间互相拉动。比如工业品的原材料价格上升，自然而然带动了企业的生产成本上升，企业一开始可能通过管理创新、技术创新内化掉一定的成本上升压力，但架不住原材料价格持续上升或者大幅度上升，企业消化不了的部分就要体现在价格上，导致CPI上升。

企业以加价的方式卖出去的产品回笼了货币，大家会发现一个情况，企业并不愿意再投入到自己的实体经济当中，因为实体经济的利润率下降了，投资回报率下降了，通过商品销售所赚回来的钱投资到资本市场或关键消费品（比如猪肉、绿豆等），越追涨就越加大CPI，这是我们担心的通货膨胀预期明显提升，之所以加“预期”二字是温总理要求的，他是这样批评央行的，通货膨胀是一个确定要发生的事情的时候再说是通货膨胀，通货膨胀不是时时有的，但是通货膨胀预期却是时时有的，当没有发生的时候，还是尽量的叫通货膨胀预期。

第二，如何消化过剩产能。

我们有大量的过剩产能，4万亿又增加了一批过剩产能，“十二五”时期怎样去消化掉这批过剩产能？首先，基本的策略是十七届五中全会所提出来的区域均衡发展。其次，要想方设法提高有针对性的投资和消费。这一轮过剩的产能主要集中在重工业领域、化工领域和一些食品工业领域，要消耗掉这些过剩的产能就必须有一个有效的需求，城镇化能带动一系列的需求，因此城镇化是“十二五”推出的一个重要举措，也是没有办法的办法。有些地方做的有点过激，把农民的宅基地收回来用做工业建设，给农民建一个新社区，可是农民总不能骑着摩托车去种地吧，但除了城镇化还没有找到一个很好的方向。

社科院有一个测算，从农民转变成市民，其消费意愿从45%提高到75%，也就是每个人能增加30%的消费，具体来算一个人一年要增加1450块钱的消费，如果能让1亿人实施城镇化，那光消费就能增加1450亿，这个钱就足以消耗掉食品工业的过剩产能了。此外，每一个农民从农村进入城市之后要换房子、换生产工具，得进行大量的生产资料投资，每个人大约需要增加4万元到5万元的投资，如果能让1亿人实施城镇化，就会有4万亿到5万亿的投资，这足以消耗掉那些重化工类产品的过剩产能。

第三，将面临国际上非常严重的新贸易保护主义。

所谓新贸易保护主义主要以绿色壁垒、技术壁垒、反倾销和知识产权保护等非关税壁垒措施为表现形式。美国已经通过了碳税，任何一个没有强制碳减排的国家的产品出口到美国，美国就要对其进行强制碳减排的惩罚，也就是交碳税。

WTO有一个很重要的原则，就是禁止一个国家政府再开征新环节税，但美国的这个碳进口税就是一个典型的新环节税，结果WTO旗帜鲜明地支持了美国，WTO认为即使碳税是环节税，但美国的用意合理、手段合法，允许美国征收碳进口关税。面对新贸易保护主义，我们除了继续保持高额的出口退税以外，还有一个很重要的问题就是很多企业可能会因为国外的反倾销、反补贴调查以及这种新增的环节税受到损害，甚至导致我们的产品不出去，这就需要建立一个产业损害补偿与应急救援机制，这笔钱也将由财政来出。除此之外还将加大再保险优惠的力度，提供优惠的出口信用保险，来推动企业进行贸易和国际经济往来。

第四，如何消除资产泡沫。

我国存在资产泡沫已经为大家所公认，接下来是怎么消除泡沫的问题。消除泡沫最好的方式就是桥归桥、路归路，就是说如果房子是一个资产类商品就让它做一个资产类商品，如果它是一个消费类商品就让它做一个消费类商品。现在我们的情况是，如果把房子做为消费类商品广大的购房者愿意，房地产商、银行不愿意，接下来我们必须要做的一件事就是由政府出面分割房地产市场，由政府提供大规模的保障性住房。今年在保障性住房建设方面中央财政投资了692亿，后又追加了100亿，明年有可能大幅度增长甚至翻番。不能让每一个消费者都在资产市场上玩资本，让那些玩资本品的人好好玩，不玩资本品的就老老实实住政府提供的保障性住房。在资产泡沫相对严重、投资相对突出的上海、北京这样的地区，也有可能推出物业税，这个已经酝酿成熟了，就等批示了。物业税涉及公平问题，一个房子每个月都在升值，房主因此赚了好几万块钱却一分钱的税都不用交，而工人辛辛苦苦工作只赚了几千块钱就要交税，这是资本对劳动的歧视，要把劳动和资本放到一条线上。有人也问房地产税、土地出让金怎么办？也是桥归桥路归路，房产税征收的是拥有的财产所需要交的税，土地出让金是土地的租金。征收物业税并不代表取消土地出让金，二者还是要并行的，但土地出让金的水平肯定会受到物业税高低的影响。

第五，人民币汇率问题。

对人民币汇率问题做判断其实是一件很难的事，人民币汇率问题之所以国际化，主要原因来自美国，美国不停地给中国施加压力，从现在来看基本上是美国赢了，中国基本上是按照美国的意愿走。究竟那些说人民币被低估的人认为什么样的人民币汇率是合理的？世界银行认为1：5.7左右是一个较为均衡的汇率，国际货币基金组织认为1：4.65，还有一些美国的主流经济学家的测算认为1：3.85是合理的。不管怎么说按照美国的主流经济思想，人民币还没有升值到位，美国在人民币汇率上还会进一步对中国施压。

人民币升值对我们来讲是好事儿还是坏事儿？最起码有两个好处，一是人民币更值钱了，可以用来出国留学、旅游、海外投资。二是国内的通货膨胀率会因为人民币的升值而出现下降，国际大宗商品的价格和主要关键消费品的价格都以美元标价，人民币升值表现出来的这些商品的人民币价格就会下降，大家购买进口商品就会更便宜，国内产品为了跟国外产品竞争，也会降低自己的价格，所以在人民币升值的过程中老百姓获利，企业会受损。

过去每次做人民币升值压力测试都是选外贸企业，基本上是哭声一片，他们能够允许人民币升值的幅度就是2%。因为他们的毛利润率也就是3%，净利润率可能还不到2%，如果人民币升值2%他们的利润就都没有了。这次人民银行选择银行做压力测试，因为外贸企业的流动资金、外贸融资都是通过银行来做。如果银行认为能够承担外贸企业发生的坏帐带来的损失的话，就不会构成经济上面的大风险。人民银行在全国找了将近30家各种层次的商业银行做压力测试，结果是这些银行可以容忍人民币升值20%。为什么银行可以容忍人民币升值这么多？一是集合风险肯定小于单个风险，二是很有可能银行是有渠道进行海外投资的，就是他们手里可能持有大量的美元债券或者美元资产，可以对冲掉一部分升值风险。

一方面是美国认为人民币还没有升值到位，另一方面是中国的商业银行认为还可以承担人民币升值的压力，所以明年的人民币升值恐怕还得继续。对财政来讲，人民币汇率越高，进口商品的价格就越低，进口关税就会下降，需要出口企业面临的压力很大，需要出口退税的额度增加，对于财政来讲就会减收。

第六，低碳经济。

现在我们担心低碳经济泛国际化，除了前面讲的碳关税以外，接下来我们面临一个清洁机制的问题。从今年7月份以后的情况来看，有一些企业在减排问题上存在造假，从而堵塞了清洁机制这条路。过去我们说自己减排了1亿吨碳，然后把这个卖给德国的一个钢厂，假设德国钢厂用500万欧元买走了我们1亿吨碳排放权，后来世界银行抽查过程中发现我们根本就没有减排。这样就导致我国在低碳经济中的国际信誉不高，一系列的低碳经济赚钱渠道都被堵塞了，下一步如果不对国内的企业征收碳税，美国就要对我们征收碳关税。欧洲在今年3月份也通过了碳关税的法案，将来出口欧洲的商品也要被征收进口关税。因此，与其把这个钱给外国，还不如自己留着，所以中国很有可能在近期启动碳税的建设步伐。如果启动碳税，将出现很多问题，为了达到减排指标，很多企业就会把正常的电给停了，买柴油发电机自己发电，所以碳税可能会给经济带来很大的扰乱，这是“十二五”初期我们非常担心遇到的情况。

第七，国际经济政策的协调。

现在基本上所有的发达国家都已经从两个宽松政策的搭配转变为一松一紧的搭配，美国是宽财政、紧货币，欧洲是宽货币、紧财政，这些国家已经开始逐步退出。那么中国是退还是不退？中国如果退出过早，就可能成为世界热钱的一个游乐园，如果退出过晚就会形成大量的财政风险，这就是我们面临的国际经济政策协调方面的一个很难的格局。现在中国还没有表现出退出的迹象，主要原因是中国的经济还在高速增长，还能吸收掉一部分财政风险，等经济一旦迟缓，7万亿的地方债和中央政府层面的债务加起来有10万亿以上，这是一个很大的财政扰动风险。

（报告人系国家财政部财政科学研究所研究员

据宣讲家网站报告录音整理）

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责任编辑：杨婧雅

文章来源：http://www.71.cn/2010/1201/773180.shtml