金融危机对就业的影响及其对策

非常高兴有机会跟大家交流这次金融危机条件下中国城乡就业遇到的挑战、可能会产生的后果，并把国务院及各个部门出台的相关政策背后的依据，以及我们需要改进的地方，给大家做一个介绍分析。

我们知道，就业问题其实不是单纯一个部门的问题。我们观察西方国家的宏观经济政策，听到他们谈论最多的问题是就业，就业实际上是宏观经济的一个重要指标。美国国会在听证会上经常让格林斯潘汇报货币政策以及新的动向，而他很多时候从所谓的失业率来阐述，动不动利率，改变不改变货币政策目标，几乎考虑的唯一目标就是就业。当然，他还会讲通货膨胀率。就是说，宏观经济政策的目标对大多数的中央银行、财政部门来说，就是通货膨胀和失业问题。我们国内经常是把就业问题加在一个部门身上，也就是现在的人力资源和社会保障部。实际上让一个部门承担就业这么大的任务是很难的，它承受着宏观调控部门应该承受的中心任务。

经济理论中有关宏观经济的调控，最主要有两类理论。一类就是所谓的货币理论。货币理论过去长期以来以弗里德曼为代表，美国人认为他是人类历史上最伟大的经济学家，他在上世纪九十年代去世。货币主义的核心是宏观经济的发展趋势归根到底是靠货币供给量来决定的，在需要防止经济过热的时候，就紧缩货币，提高利率，让市场上流通的货币少一些。反过来，如果经济不景气，想要刺激经济，通常采取的就是降息、加大货币供给量，让市场上流动性更充分一些。我们也发现，在防止经济过热时，人们普遍认为货币主义是可靠的理论，货币政策是可行的政策。应该说，长期以来货币主义在西方的宏观调控里面占上风。还有一类是凯恩斯的理论，就是在经济衰退时扩大财政刺激。凯恩斯主义除了在七十年代前曾经风光一时外，后来一直处于下风。一旦危机来临，货币主义就没有声音了，几乎所有人都成了凯恩斯的信徒，人们发现还是凯恩斯主义的财政刺激方案最可靠。我们可以看到，布什在执政的最后一段时间里出台了财政刺激方案，奥巴马一上台就提出新的刺激方案；欧洲、日本也提出相关的财政刺激方案。其实，我国提出四万亿投资也属于财政性的刺激方案。宏观调控理论中的货币主义者和凯恩斯主义者，现在或是折中了，或是一边倒了。在某种程度上说，我们国内也有这样的倾向。

据我个人的研究，无论是货币主义者，还是更侧重于使用财政政策的凯恩斯主义者，他们对就业的态度都是中性的，信奉什么主义与是否关注就业无关，他们都可能是高度关注就业的，有就业导向的货币主义或就业导向的凯恩斯主义，同时也有不太关注就业的货币主义或不太关注就业的财政政策目标。我的研究是想纠正我们宏观经济调控政策和宏观经济理论中忽视就业的倾向，这是过去很多年里我一直在呼吁的。现在我们遭遇金融危机，出现了大规模的农民工失业，出现了大学生以及城镇就业困难群体就业难的问题。对于这些，我主要想讲以下六个方面内容。

当前的就业形势

应该说，我国关于就业的统计信息是相对不充分的，有的时候过于复杂，以至于大多数人很难理解，甚至很多人表示不可信。研究中国就业问题、研究中国宏观经济问题的西方经济学家经常对中国就业数据、失业指标等提出质疑。这些质疑有有道理的地方，但反过来说，这些经济学家还没有搞明白，没有研究透彻，因为指标本身并不是错的。

先看看劳动力市场供求关系。劳动力市场一旦形成，就像其他生产要素一样产生了供给和需求。供给和需求决定价格，价格反过来影响供给和需求。劳动力市场也一样，供求关系反映了劳动力市场就业压力状况以及工资变化趋势。

我国人力资源和社会保障部在很多年前建立了一套信息收集系统，收集88个城市劳动力市场的必要信息，用供给和需求构造一个指标，称之为“求人倍率”。求人倍率，最简单地说，就是把劳动力市场上能够提供的岗位作为分子，把需要就业的人数作为分母，如果比值是1，说明劳动力市场供求基本上是平衡的；如果大于1，说明岗位多、求职者少；如果小于1，说明劳动力供大于求。我国在1997年、1998年开始出现大规模失业下岗现象，很多人丢掉了工作，因此从2001年开始统计的求人倍率在一开始时处在较低的水平上，为0.75，即一个求职者才能够得到0.75个岗位。我国上一次就业冲击实际上从本世纪开始逐渐好转，就业压力缩小，已经出现了劳动力短缺现象，出现了民工荒。求人倍率，2002年改善为0.89，2003年基本稳定，2004年迅速提高到0.94，2005年为0.96，2007年为0.98、相当多的城市都已经超过了1，随着经济发展，岗位越创造越多，进入市场上找工作的人面临比较多的选择。当然我们过去也存在大学生就业难、农民工就业难的问题，其实这主要是结构性问题，即进入市场的劳动力与市场所能够提供的岗位及其要求不相适应而产生的所谓结构性失业，而不是和经济增长、经济发展速度相关的周期性失业。

去年，我国求人倍率指标从0.98下降到0.85，是多年来第一次下降，而且幅度较大。我国从去年开始的确遇到了就业难题，这与国际金融危机对中国实体经济的影响是密切相关的。同时，去年上半年我们还在执行“双防”的宏观调控指导思想，而金融危机的影响主要在下半年才开始显现。因此，去年就业压力开始加大的趋势并没有充分展示出来，必然会留到今年，给今年的劳动力市场造成更大的冲击。

观察劳动力市场最主要的指标是失业率，但失业率在中国是普通干部、老百姓，甚至很多专业研究人员或者是政策研究人员最难以理解的指标。相当多的人认为，城镇登记失业率是一个错误的、不准确的指标，可是我不这么看，因为登记失业率有以下几个条件：第一，必须是有本地户口的人，如果没有工作，可以登记。如果是外来农民工、跨城市流动人口，没有工作，不登记。第二，最初的登记失业率有严格的限定年龄。最早的年龄限制是男职工50岁以下、女职工是45岁以下，超过限制的不登记。因此，相当多的四五十岁的失业者没有登记。第三，所谓登记失业，就是没有工作的人到有关部门登记，登记后可以获得失业保险金。但九十年代后期，我们第一次遭遇大规模劳动力市场冲击时，失业保险制度还不完善，没有足够的基金发放失业保险。所以，那时我们创立了一种有中国特色的失业保险制度，叫下岗再就业。当时要求在企业一级成立下岗再就业中心，下岗者进入中心意味着从中心可以获得基本生活补助，同时可以进行培训，还可能上“三险”，等待再就业。凡是享有下岗职工身份、进入再就业中心的人都不再进行登记失业。由于我们的登记失业率是由所有没有工作的人的一小部分构成的，所以这个数字并不是错误的，但由于定义过于狭窄，不能充分反映劳动力市场的状况。

到了本世纪，我们逐渐实行了“并轨”。也就是说如果你是一个下岗职工，在下岗登记之后会有几种可能性：一种是政府帮你找到工作，实现再就业；一种是你正好到了或接近了退休年龄，可以早退；还有一种是没有实现再就业又没有退休的那部分人，当时要求转到失业保险上去，因此可以进行失业登记。本世纪以来，失业登记越来越多地覆盖了真正没有工作的人，因此有一段时间失业登记率呈现上涨趋势，到达2003年的最高点4.3%。从2003年以后，我们没有下岗这个概念了。所有的当年下岗职工要么再就业，要么退休，要么登记失业，从此登记失业越来越和劳动力市场真实现象相关。

 

除了定义稍微窄以外，登记失业率还有一个特点是取决于愿意不愿意登记。并不是丢掉工作后就自动成为登记失业者，没有人硬性要求登记，所以，登记失业率还是没有完全覆盖全体失业人员，但越来越和失业基本趋势相关。

还有一个指标是城镇调查失业率，这是以家庭调查为依据计算出来的一个指标，国际上比较通用，国际劳工组织也推荐这种方法。我国从1996年开始进行这种调查，即按照国际劳工组织的定义进行相关的调查，可以计算出那些可以进行国际比较的相关指标。由于种种原因，官方一直没有公布这个数字，因此遭到很多批评。其实相关数据在不同的地方都发表了，可以从公开的数字推算出来。我花了一些时间，把它研究出来。很显然，城镇调查失业率和登记失业率呈现出不太一样的变化趋势，特别在九十年代后期，随着我们大规模下岗失业日益严重，从1997年的4.5%，最高达到2000年的7.6%，然后相对稳定，从2002年6.02%开始逐渐下降，2005年达到5.16%后，又有了一些新的趋势。前不久，中国社会科学院社会学所发布的《社会文化蓝皮书》中讲到城镇调查失业率达到了9.4%，这个数字引起了国务院领导的高度重视，但这个数字没得到有关部门的认同。我个人也认为这个数字是夸大的，我想这与调查中使用的定义、调查的规模、抽样的办法等一系列技术因素都有关系。我估计，2008年调查失业率在2007年的基础上又涨了一个百分点，达到6%，这是用一些间接的统计方法推算出来的。由此可见，从2002年开始，我国城镇调查失业率每一年都是下降的，但去年上升了一个百分点，形成一个巨大的转折，同样反映出我国劳动力市场上新的趋势与压力。

失业现象不是一种原因造成的，有三种失业。一种是和经济增长速度、宏观经济相关的失业，叫做周期性失业。经济增长快，宏观经济热，失业率低；反过来经济不景气，经济低迷，失业率上升。一种是和经济增长速度无关的失业，比如摩擦性失业。在劳动力市场上，信息是不是充分、功能是不是健全，这都决定了摩擦性失业时间的长短。它是和劳动力市场功能相关的。还有一种是结构性失业，指产业结构在变化，旧的产业在消失，并减少就业要求，有些人就会失业；新产业出现了，有岗位，但失业的人力资源技能还不能适应新的就业岗位，需要经过培训等，在这个过程中处于结构性失业。摩擦性失业和结构性失业任何时候都有，因此也叫做自然失业。而这次我们面对的失业，非常明显是周期性失业。

还有一个指标，即采购经理指数。采购经理指数是一个较好的反映宏观经济的指标，就是从企业调查入手，从采购经理角度看产出的变化、雇佣的变化、市场的变化。通常采购经理指数如果在50以上，经济处于上升区间；如果低于50，经济处于下行区间。实际上，今年头三个月中国采购经理指数呈现上升趋势，所以有人据此判断中国经济下行已经见底了。香港的里昂证券长期进行采购经理指数计算，他们认为，降到最底部后有一个小小回折，但仍然没有回到原来的水平上，也就是说，还仍然大幅度低于50，这表明我们就业趋势基本上也是这样，还是下滑且处于比较低的位置上。这是我们对于去年以来我国就业状况、劳动力市场状况的基本判断。

就业冲击的新特点

劳动经济学教科书告诉我们，一个市场经济国家任何劳动年龄人口无非是处于三种状态：就业、失业和退出劳动力市场。当国家统计局的调查员问你，你在过去的一周内有没有做过一小时以上的有报酬的工作？如果有，就处在就业状态。如果没有，调查员就问第二个问题：在过去两个月里，你有没有积极地寻找工作？如果没有，你就被定义为退出劳动力市场。如果说你积极寻找工作了，这算失业吗？还不算，调查员的第三个问题是，如果现在有一个工作，你能不能在一个月之内就到岗，如果你说不行，得等等再去，同样你也退出了劳动力市场。只有过去一周内没有一小时以上有报酬工作，同时又在积极寻找工作，如果有工作能够及时到位，这三个条件都满足，这才叫失业。

我们发现，中国劳动力市场上有更多的状态且各不相同。第一种是城镇正规部门就业，在企业里面有劳动合同、稳定的收入、社会保障，如果失业可以进行登记。第二种是城镇比较正规失业，有本地户口的人没有工作可以登记，有城市户籍的人都可享受。第三种是在城镇进行非农产业的就业，但处在非正规的状态。显然，城市也有非正规就业，比如上世纪九十年代后期经历过下岗失业以后实现再就业的人，但企业没有把他们继续算作职工，没有签合同，工作不稳定，收入不稳定，没有社会保障。而最大规模的非正规就业是农民工，无论在乡镇企业还是在城镇企业工作的，大部分没有稳定的劳动合同，没有稳定的劳动关系，没有社会保障。此外，还有一种是农业就业。

由于农村劳动力进入劳动力市场，我们的劳动力市场变得非常复杂，表现在农民工里有不同类型的人。一部分人叫做常住流动人口，他们在城市呆了六个月以上，在进行城市化统计时，这些人都已经被算作城市居民。但他们没有户口，一旦没有了工作，统计不能覆盖他们，社会保障不能包容他们，甚至就业辅助措施也落实不到他们。还有一部分人叫做流动性农民工，他们呆在城市的时间不长，一旦失业同样也是统计中不体现、社会保障不覆盖、没有就业辅助措施，这些人往往就会回到农村。他们一旦回到农村，又会遇到两个问题：一是农村已经有常住的农业劳动力。一个调查显示，大约有1000万农村劳动力已经没有承包土地了。二是很多80后、90后的农村劳动力从来没有务过农，他们中学毕业甚至没有毕业就出来打工了，而且从来没有期望过干农活。过去农业总是一个蓄水池，非农产业有工作就去，非农产业没有工作就回。现在的情况不再是这样了，而且目前农村机械化程度已经大幅度提高，不需要这么多劳动力。所以，中国特有的劳动力市场特点决定了就业显得格外复杂、格外困难。我国现在遇到农村就业的巨大困难。我们做了一些模拟，发现去年仅仅因为出口减少，就造成了1763万就业损失。出口主要集中在沿海外向型地区，这些地区雇佣的职工大部分是农民工，这后果主要显示在农村劳动力的失业问题上。而农民工主要是青壮年，农民工中20岁以下的就占到18%，25岁以下占到40%多，30岁以下是60%多。如果40岁以下也算青年，那就占了农民工的80%以上。因此农民工的就业问题就是青年就业问题，农民工的失业就是青年失业。青年这个群体有其特殊之处，他们思想活跃，具流动性，同时也缺乏经验。如果大规模青年失业，再加上大学生就业困难，就会有潜在的社会不安定、政治不安定因素在其中。国务院常务会议专门讨论过农村劳动力的就业问题，说明这已经引起了中央的高度关注。

 

中央为了应对金融危机、应对失业现象，提出了各种各样的保增长、保民生、保稳定的措施，其中一个指标就是2009年要力争达到GDP增长8%。我国经济增长速度还是要保持适度，不能牺牲就业来压宏观经济。但今年正好相反，我们必须保最低的经济增长速度，才可能实现我们的就业增长，才能够解决两千多万人的就业问题，这是一个结论。另外，从2001年起，无论经济增速的高低，我国城镇就业人数都逐年上升，而同时正规就业的特点是经济增速快的时候上升快，增速下滑的时候就会迅速减少。可见，正规就业丢掉的岗位都被所谓非正规就业填补上了。因此，劳动力市场的灵活性是非常必要的。正规部门有可能不仅不创造就业，而且在宏观经济低迷时还可能是就业的毁灭者，如果有一个灵活的劳动力市场制度，有鼓励多种经营形式发展的产业政策，就可以通过非正规部门、小企业、微型企业，甚至某种程度上，地下经济都能够创造就业，也是帮助我们渡过就业难关非常重要的渠道。

防止无就业复苏

所谓的防止无就业复苏，这是一个概念。首先，我们现在还没有实现复苏，中国经济下行是否到达底部，对此还有争论。其次，中国经济和就业现象的关系如何，也没有非常清晰展示出来。那么，我这个时候提这样一个观点是不是无病呻吟？在某种程度上说是的，这是我们从美国现象中借鉴来的。美联储主席贝南克日前向美国国会做货币政策执行情况报告时预计，美国经济可以在2009年下半年有所复苏，但失业率不会下降，不仅2009年、2010年不会下降，甚至2011年失业率仍然会处在较高的水平上，这个现象在美国一直被叫作“无就业复苏”。这种现象不是第一次发生。以往历次美国宏观经济下降时造成大规模的失业，但每一次经济一旦复苏，失业率就会下降，就业也复苏了。但从1991年到1992年经济衰退开始，美国第一次出现了经济可以复苏，但失业率降不下来的情况。当时美国经济复苏时，失业率仍然保持在高位，并持续了一年多时间。美联储主席贝南克向国会报告货币政策时讲到，美国2008年GDP增长速度是3.8%，今年预计是-0.9%，但从下半年开始有所复苏，明年可能达到2.9%，后年就恢复到4.4%。不过，去年的失业率高达7.2%，今年会达到8.7%，明年仍然是8.3%，即使到了2011年，失业率仍然在7.1% 的水平上。而正常年景时，美国的失业率不超过6%，经常在4%到5%之间运行。

究竟无就业复苏是怎么造成的？有很多争论，有一类是最根本性的争论，我们后面再谈。当一种经济处在宏观经济不稳定、下行区间的时候，企业唯一的目标就是活下来，那么活下来唯一的做法就是提高竞争力。提高竞争力有两个办法，一个是从一家企业角度来看，提高劳动生产率要多用机械、少用劳动者。在经济危机期间，企业努力提高劳动生产率的结果就是，经济一旦复苏，人们发现企业不再需要那么多劳动力。另一个是从整体看，提高劳动力生产率就要提高国际市场上的比较优势，把那些没有竞争力的产业（这在美国表现为劳动密集程度比较高或者自动化程度比较低的产业）转移到海外。调整的结果是，相当多的就业岗位跑到国外，经济一旦复苏发现也不需要那么多劳动力。这是美国无就业复苏的一个主要的原因。

对于中国来说，同样，企业想活下来就要提高自己的竞争力，一种方法是相当多的企业正在做的努力提高劳动生产率，这也会排斥就业。同时这次金融危机遭遇困难最大的地区是沿海地区、外向型经济地区的劳动密集型出口企业，其中无法生存的企业就倒闭了。实际上，这种倒闭就像一种替换，世界市场归根到底还是有需求，在这里倒闭，有可能在另一个地方新生出来。有很多跨国公司投资者认为，中国的成本已经比较高了，特别是劳动力成本比较高，就把投资转向了中国的邻国印度、孟加拉、越南等劳动力更便宜的地方。如果这样发展下去，农民工经历一年多的失业后，再次回到沿海地区找工作时就发现没有那么多工作岗位了。因此，我国完全可能出现美国模式的无就业复苏。我们怎么能够避免这种现象呢？

第一，能不能防止产业劳动力密集型企业、外商投资转到其他的国家？按照传统经济理论，这种现象不可避免。雁阵模式告诉我们，产业在国家之间的转移就像大雁一样，总由一只领头雁，然后传给二三级。世界经济史上，最早制造业中心是英国，后来这个地位转到美国，再由美国逐渐转到日本，从日本开始，制造业中心就留在了亚洲，尤其是东亚。日本早期六十年代像现在的中国一样生产服装、鞋类、玩具等劳动密集型产品，后来经济发展水平提高、人均收入水平提高，劳动力不再便宜就开始转型，先是重化工业，随后是电子产品，再后来是高科技产品。日本的劳动密集型产业转给亚洲四小龙，四小龙又经历了同样过程，再转给东盟国家、转给中国沿海地区……按照这个逻辑，中国如果丧失了现有的比较优势，很自然要把劳动密集型产业拱手让给越南等国家。

以往的雁阵模式是在经济体和经济体之间转移。日本虽是一个比较庞大规模的经济体，但日本地域远没有中国辽阔，不存在中国如此巨大的地区差异和各地区的资源差异。因此，如果中国每一个省都可以看作是一个相对独立的经济体，我们完全可以预期把产业转移的雁阵模式，在中国国内进行延续，而不至于推到国外。归根到底，取决于劳动密集型产业在中国还有没有比较优势，这是核心问题。

金融危机也是一种机遇。“机”到底在哪里？宏观经济学奥地利学派的代表性人物熊彼特认为，金融危机是一种不可避免的现象，而且有其自身的功能。他创造了一个概念叫“创造性毁灭”，也就是说，一个国家或地区或企业对于已经过时的经济发展方式、该升级或淘汰的产业结构总有舍不得的地方，而金融危机起到强制性淘汰作用。因此，金融危机在毁灭过时经济发展方式、企业组织形式的前提下，将创造出一种新的产业结构，即遭遇经济危机是经济重组、产业重组、生产要素重组的一个重要的机遇。这次世界金融危机对我国的影响主要表现在实体经济上面，地区之间受到的影响是不同的：珠三角地区受到影响最大，其中东莞排第一位；长三角地区的表现比珠三角要好一些，而长三角内部江苏又比浙江表现又好一些；甚至同样是东莞模式的泉州比东莞要好，没有发生类似东莞大规模企业外逃倒闭、农民工失业现象，到目前为止泉州还处于劳动力不足的状态。地区间、企业间面对相同的危机表现不同，意味着那些过时的经济发展方式、该淘汰的产业结构遭遇危机时率先走到尽头，就是该被毁灭的对象。在毁灭中，我们可以创造一种新的经济增长方式、一种新的产业结构。这就是为什么中央提出应对危机的措施特别强调调结构的原因。

同时，金融危机是重新组织生产要素、进行创业的最好机会。例如，过去几年劳动力价格越来越贵，但现在工资提高的速度被抑制了，相对来说劳动力价格比较便宜。过去土地价格越来越高，想批一块地很难，最近这个趋势也被遏制了，甚至很多地方招租土地都流标了，还有很多剩余出来的厂房设备、基础条件等。应该说现在有的生产要素价格很低廉。

除此之外，我们还有宽松的货币政策、积极的财政政策和相对宽松的产业政策。这些都是重新组合生产要素、进行创业的好机会，将会显示出中国地区之间制造业产品出口从沿海地区梯度向中西部地区扩展的关系，这意味着中国是一个庞大的、由多个不同的资源禀赋构成的一个经济体，所谓的雁阵模式可以在中、东、西三类地区实现产业升级、产业转移、产业承接的一体化。

第二，中国的制造业还有没有比较优势呢？这是一个值得讨论的问题，是我们能不能把这些产业在东、中、西地区转移，而不是在中国和印度、越南之间进行转移的关键。有一个错误的认识是，把劳动力成本或者工资水平看作是劳动密集型产业竞争力的唯一指标。仅仅看工资，我国劳动密集型产业的比较优势一定是下降的，但我们不能只用工资一种方式去看比较优势，而是要看工资水平加劳动生产率，工资和比较优势成反比，劳动生产率和比较优势成正比。把工资除以劳动生产率得到一个指标，如果这个指标在下降，意味着失去比较优势。我们发现，我国中西部地区仍然在劳动密集型产业上有着巨大的比较优势，这提供了一个依据说明，我们应该利用这次金融危机，利用良好的政策环境，利用生产要素便宜的机遇，重新组合配置我们的产业结构，等金融危机过去后，我们看到的将不是无就业复苏，而是就业发生了区域格局上的变化，农民工在家门口就可以参与国际市场分工，也不用每年春节期间大规模的南北大调运了。这是我们预期的一种比较好的结果。

保增长与保就业

保增长与保就业的关系可能是大家会忽略的问题。我认为，保增长就是为了保就业。因此，先要弄清楚GDP增长和就业增长的关系。在很长的时间里，人们认为经济增长是最重要的，有增长才能有就业。这句话没有错，但还有几种情况也成立：没有增长一定没有就业，或有了增长不一定就有就业，或不同的增长会有不同的就业效果。一个部门的GDP拉动能力和就业拉动能力是不一致的，有的甚至呈现负相关关系，也就是说，最能拉动GDP的不是最能拉动就业的。我们可以想象，如果一位市长脑子里面想的不是“保增长的目的是为了保就业”的话，他会选择哪个产业去重点投资？他可能会选择GDP带动效果最强的，可能财政收入很高，政绩表现很好，但就业的目标可能没有达到。1998年后，我国实施了积极的财政政策，当时被当作积极的就业政策中的一个组成部分，但实行的结果是，我们忘了积极的财政政策是为了实现积极就业。很多国家积极财政政策投资重点部门的就业能力是正好相反的，如只有0.04%投入的商贸、餐饮部门创造的就业机会却是最多的。这也是1998年实施积极财政政策的一个教训。很显然，是否树立就业优先原则，宏观经济政策、产业政策产生的效果会有所不同。

 

青年就业问题

青年就业问题包括大学生的就业。目前，我们保证一定的经济增长速度是为了解决每年新增两千多万的劳动力的就业。劳动力结构中大部分是青年，48%的新增劳动力是各类毕业生。这几年呈现越来越多的青年失业，包含了越来越多的大学生失业，因此新增就业其实就是新增青年就业。社会上流传一个说法：大学生就业难，学历越高失业率越高。其实，我们的认识应从认为大学生就业难转化为青年就业难，一旦这样转化，问题就变得好处理了。第一，不会轻易否定大学扩招，不会轻易否定扩大教育的这个基本方向。第二，青年就业是各国就业问题中面临的共同难题，比如说欧盟的失业问题主要面对的是青年失业。各国有很多的经验供我们借鉴。据2005年的失业率推算，如果城市全体劳动人口的失业率是5.16%，那么24岁以下的青年失业率高达9.48%。到农村更是如此，农村有承包地很难说是失业，通常失业率不到1%，但农村青年失业率超出4倍。所以，青年失业是一种常态，不是这次金融危机出现的现象。

同样，的确有学历越高失业率越高的趋势。统计显示，文盲的失业率是3.3%，小学文化程度的失业率是5.9%，初中文化程度的是7.7%，高中文化程度的是13%，大专是最高的13.4%，大学本科是11.9%，研究生及以上学历失业率是10.4%。但这并不能得出因为有了更高的受教育水平才失业的结论。劳动经济学中的一个基本概念是保留工资，即进入到劳动力市场时，劳动者预期的工资水平。通常学历越高、劳动力市场竞争力越高的人，预期的工资越高；越是处在劳动力市场比较脆弱地位、越没有竞争力的人，预期工资越低，越容易找到工作，而预期工资越高越不容易找到工作。过去很长一段时间里，一上大学就背了一个“专业对口”的包袱，但农民工从来没有专业对口一说，他们的失业率的确非常低。可是大学生要考虑工资、待遇、发展前途、兴趣等，所以大学生在正常的年景通常处在结构性失业和摩擦性失业中。当然，不否定我们的教育制度、教学内容有与劳动力市场脱节的方面，使大学生的素质和技能不能与市场相适应。

从一开始我展示的两个失业率来看，我国上一次的大学扩招是没有错的。1999年的大学扩招有三个目的：一是中国教育水平不高，受高等教育者规模和比例都很低，借此机会扩大高等教育是件好事；二是希望借教育扩大内需；三是希望缓解当时紧张的劳动力市场，降低就业压力。其实，三个目的都达到了。1999年扩招，专科生2002年毕业，调查失业率从2002年开始下降后再没有提高过，直到去年。登记失业率从2003年后也没有再提高过。这表明三年的缓解时间是管用的。这提示我们在面对这次金融危机的时候，教育仍然是一个反周期的手段，但不一定再继续扩大高等教育，在其他领域还有很多事情可以做，比如说义务教育。中国和美国相比，教育差距表现在哪里？6岁儿童在校率美国是98%，中国是80%多。7岁时，我国跟美国一样接近100%，这个过程一直持续到11岁。而我国儿童从12、13岁开始离开学校，美国这个过程却一直会保持到14、15岁。我国儿童从12、13岁开始离开学校，显然我国义务教育还没有得到足够的巩固，更不要提高中教育了。如果我们能维持九年义务教育，并能扩大到高中教育，那么会带来巨大的收益。在金融危机时受教育程度越高，竞争力越强。对企业来说，我们希望沿海地区的劳动密集型产业能够向中西部转移，核心是要提高中西部地区的劳动力素质。如果制造业工人的教育水平从目前水平提高到高中阶段，那么企业的劳动生产率可以提高24%。对家庭来说，如果家庭劳动力教育水平能够平均达到高中阶段，城市家庭劳动力收益可以提高17%，农村家庭劳动力可以提高21%。因此，以高中教育为目标，实现这一点就可以大幅度提高企业劳动生产率，从而提高中国产业的竞争力，进而提高家庭的收益。

同样，高中和中专的扩招能够减少一部分人进入劳动力市场。我们一年有两三千万农民工的就业压力，如果能够让那些没有上完学的人继续接受教育，就可以大幅度降低劳动力市场压力。按照目前农村人口的在校率来看，19岁不读书要找工作的人就高达1684万，如果能将在校率提高到目前的城市水平，进入劳动力市场的人数就会明显减少，只有861万人。

从国际经验看，任何时期的经济危机都是人力资本积累的一个最重要的时期。以美国为例，上个世纪三十年代大萧条，罗斯福可能受了凯恩斯的影响，实行一系列的财政刺激手段，用政府的投资创造就业岗位，大规模建设基础设施，实施大型工程。这个政策得到后人的很多批评，大家并不认为它起到走出经济危机的作用，但对罗斯福在经济危机时期实行的两个政策的批评却很少，一是建立社会保障制度，二是大规模提高教育水平。美国在世界上最强的人力资本地位，大概就是在那个时候形成了，主要分为两段。第一段是在三十年代金融危机时期，美国政府鼓励多读书，家庭也觉得这是一个机会。因为在劳动力市场特别好的时候，读书的机会成本很高；而在难找工作的萧条时期，读书的机会成本下降了，人们也愿意让孩子多读几年书。这个阶段高中生的比例扩大一倍，本科生增加50%。第二段是二战后，1200万退伍军人回到美国，1944年美国通过《退伍军人权利保障法》，其中最主要的一条是让退伍军人上大学或职业学院，那时大概有800多万人都上了更高一级的学校，奠定了美国以后经济发展的人力资本基础，同时解决了当时的就业压力问题。

政府在促进就业中的责任

政府在促进就业中有什么责任？刚才说过，企业提高劳动生产率、把劳动密集型产业转移到国外，是造成了无就业复苏的直接原因，但还有最根本的政策上的长期原因，就是说在某种程度上美国经历了在宏观经济政策上给予就业什么样的位置的波折。首先，在宏观经济政策中，美国给予就业问题以最高的优先排序是发生在1946年，当时制定的《就业法》第一次明确规定了联邦政府的责任就是推进最大化就业，推动最大化生产、最大化购买力，把就业放在了第一位。很多学者们在论述美国宏观经济政策高度重视就业时引用了1978年美国通过的《充分就业和平衡增长法案》，但研究历史就会发现这个法案实际上是一个转折点，从这个法案开始，就业在美国宏观经济政策中的地位是下降了。因为1946年制定法案时，大家对大萧条时期的高失业率记忆犹新，人们希望采用凯恩斯主义的办法去抑制失业问题。到了七十年代初，美国出现的新现象给凯恩斯主义一次沉重的打击。在凯恩斯时期，人们认为失业和通货膨胀是交替的，经济增长快时，失业就会少，但容易造成通货膨胀、物价上涨，出现表明失业与通货膨胀存在一种交替关系的“菲利普斯曲线”，也就是说高失业和高通货膨胀率两者不可兼得，互相替代。七十年代初美国出现了通胀，即高通货膨胀率和高失业率可以同时并存。自然，此时中央银行的政策目标就开始越来越关注通货膨胀的问题、物价问题。因此，在1978年通过的《充分就业和平衡增长法案》中规定了更多的宏观调控的目标，充分就业、生产增长、价格稳定、贸易和预算的平衡成为四个并列的目标，而这四个并列目标在相当多的情况下是冲突的。在冲突的时候选择哪一种目标来遵循，结果是不一样的。从上世纪九十年代开始，国际上流行所谓的中央银行通货膨胀目标制，简单地说，就是对于中央银行来说唯一的调控目标就是物价上涨率，这时就业等其他目标就不再存在了。

我国现在的宏观经济调控是遵循四大目标：促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡。这跟美国1978年的《充分就业和平衡增长法案》是一致的，因此有同样的毛病。第一，没有把就业放在第一位。第二，它有过多的目标，而目标之间往往是有矛盾的。它不是一个就业优先的宏观经济政策理念。同时，我们也遭遇货币政策受通货膨胀目标制的干扰。通货膨胀目标制的理论依据来自于弗里德曼，他有一句每个宏观经济学家都能脱口而出的名言：通货膨胀无论何时何地都是货币现象。这句话的含义是什么？我们举一个例子，2007年年底中央经济工作会议确定了“双防”的目标，其中“一防”就是防止结构性价格上涨转变为明显的通货膨胀。这是非常正确的。因为那时的价格上涨是原油涨、猪肉价格涨、粮食价格涨，由于我国食品支出构成占消费者物价指数的33%，所以物价指数就上涨了，确实对老百姓的生活造成影响，但其他的什么都没有涨，因此我们应该解决的问题是保证食品的供给，抑制其价格过快上涨。然而，有的宏观经济学家受到了通货膨胀目标制的干扰，受到了弗里德曼教条的影响，他们说，哪有什么结构性的价格上涨，就是通货膨胀，唯一可以做的就是大幅度实行紧缩性的货币政策。从紧的货币政策要达到的目标是压制经济增长速度、压制投资，而与提高粮食产量、提高生猪产量毫无关系。对付通货膨胀目标制一个办法就是用就业优先原则来取代它。最近的达沃斯世界经济论坛达成的一条共识就是，通货膨胀目标制是有害的。

除了宏观经济调控部门应该关注的就业问题，我们还应该定位一下人力资源和社会保障部的职责是什么？如果让他们去解决总体经济增长问题、解决投资结构问题，那是勉为其难的，但他们有更重要的职责。失业有周期性失业、摩擦性失业、结构性失业，周期性的失业自然是用财政政策、货币政策来解决的，需要在货币政策中体现就业优先原则。摩擦性失业和结构性失业与劳动力市场功能、劳动力市场效率是密切相关的，政府要保护劳动力市场竞争性、灵活性，提高劳动力市场的服务能力，进行职业中介，提供技能培训等，都可以大幅度降低摩擦失业和结构性失业。教育部门要改善教育质量、改变教学内容，使之能够更好地和劳动力市场匹配，也可以大幅度降低结构性失业率。几乎每一个政府部门都可以体现有利于降低失业、扩大就业的特殊职能。在我国全部的失业率中，自然失业率（结构性和摩擦性事业）占大部分，周期性失业占一小部分，如果说这次金融危机所造成失业主要是周期性失业，那么通过改善劳动力市场的能力，在自然失业率上降一到两个百分点，就可以弥补上周期性失业上造成的损失。

我们注意到，2008年争论最大的法律是《劳动合同法》。大家认为，这部法伤害了劳动者利益，造成企业竞争力下降，造成了劳动力市场摩擦、争议增多，甚至很多人建议暂缓执行这部法律，对此我非常反对。2008年，我们有三部和劳动就业相关的法公布，一部是《就业促进法》，规定了消除劳动力市场上的各种歧视性政策、摩擦等，创造公平的就业竞争环境。如果我们把这部法很好地加以落实，就可以大幅度降低自然失业率。这也是我们的政府责任所在。

就业问题目前成为我们国内宏观经济讨论中一个重要问题，我也希望大家就此展开探讨。谢谢。

 

提问环节

问：劳动力人口的流动会促进就业，流动的劳动力人口会不会对当地城镇劳动力就业造成压力？如何解决？

蔡昉：其实这是上个世纪九十年代我集中研究的问题，真正的民工潮是那时开始发生的，当时城市有很多应对措施，我们既需要农民工，却又担心他们对城市就业造成一定的竞争。特别在九十年代后期，城镇出现大规模下岗失业现象，人们更加担心农民工的竞争关系。这个里面有两个问题，第一个是农民工和城市本地职工不处在同一个劳动力市场上。城市是一个二元的劳动力市场，它们一个是比较正规的、有保障的市场，另一个是保障程度相对低一些的市场，但往往这个市场的岗位是新创造出来的。比如有些就业是新创造的，有些产业部门是改革开放中新形成的，这往往都以农民工就业为主，二者之间竞争相对少一些。第二个是农民工跟城市本地职工竞争关系与经济周期相关。在经济发展比较快、出现就业劳动力短缺现象时，两者之间没有竞争；但在金融危机、经济下滑时，很多城市失业人员需要到非正规部门过渡，这时可能在一定程度上造成了竞争。其实，劳动力市场归根到底是竞争的，是要有弹性的、灵活性的。如果通过保护劳动力市场、保护城市居民的就业，达到抑制农民工的效果，归根到底是伤害劳动力市场功能，最后在宏观上伤害的是城镇就业的扩大。

问：其他的服务业和民生的投入都需要钱，不扩大投资，那么开源的钱从哪里来？

蔡昉：我们刚才说了，四万亿的投资投在不同的产业上会产生不同的就业效果，其实我只讲了就业效果。简单说，假如一边是普通工业发展，一边是其他的服务业和民生事业，一方面真正影响中国经济增长、影响就业的是中小企业、劳动密集型企业，而投资大单惠及不到他们，因此我们投出去的只创造GDP、不创造就业，或创造就业较少。另一方面，民生产业、服务业是创造就业的，财政每投出一笔钱可能会产生乘数效应。劳动密集型产业、服务型产业因为雇佣人多，乘数效应是最强的，拉动内需就产生良性可持续的增长。目前我们在政策上有一定误导的可能性。过去是出口、投资、需求三足鼎立，由于出口大幅度减少，我们变成了只有两条腿，但如果产业结构没有调整好，就会一条腿走路，也就是只有内需，有投资需求，而没有实现消费品需求，这不可能走得远，也不可能走得持续。所以，好的产业结构意味着更加可持续发展。

同时，民生事业等所谓的其他服务业有很多问题是该解决而长期不能解决的、没有能力解决的和没有顾上解决的问题，比如养老保障制度、医疗保障制度、最低生活保障制度、教育等。这些问题长期得不到政府足够的投入，导致的结果是政府投资没有到位，意味着家庭要为公共产品买单，意味着人们必须要担心未来失业怎么办？老了怎么办？孩子上学怎么办？病了怎么办？因此，人们要存钱，不敢消费，这是我们没有足够消费内需的一个重要原因。

因此，利用应对周期的短期要求来实现长期的建设任务，我觉得是很值得的。当然还有一个问题就是，钱从哪里来？我觉得我们需要认识什么是积极的财政政策。所谓积极政策的含义是扩张性的，扩大支出而不扩大收入，就是说预算赤字归根到底是想给企业减负、给老百姓减负，让他们多消费多投资。如果一方面使劲增加支出，另一方面得把这个钱都收回来的话，就达不到积极财政政策的效果。我想，在这个时候形成一定的财政赤字是必须的。

我们希望能够在审批项目时引进就业评价机制，否则我们只能把就业优先原则当作一个口号喊一喊。

（报告人系中国社科院人口与劳动经济研究所所长，

据宣讲家网站报告录音整理）

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责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2009/0601/773198.shtml