解读《食品安全法》

 

一、从《食品卫生法》到《食品安全法》

2009年是中国人的食品安全年，《中华人民共和国食品安全法》（下简称《食品安全法》）已于2月28日经十一届全国人大常委会第七次会议通过，并于今年6月1日起实施。

1995年10月30日，我们国家开始实施《食品卫生法》，14年后，国家决定从今年6月1日起实施《食品安全法》。我国从食品卫生到食品安全，先后两次立法，这两者在内容上有所不同。《食品安全法》的颁布实施规范了食品生产经营活动，对防范食品安全事故的发生、加强食品安全的监管工作、改善我国整体的食品安全水平、保护人民群众的健康有着十分重要的意义。第一，《食品安全法》的制定使全社会形成了一个共识，那就是食品安全是天大的事，是保护人民群众身体健康的头等大事。第二，从原来的《食品卫生法》改为《食品安全法》，从“卫生”到“安全”的提升实际上关系到理念的改变和监管方式的转变。从理念上来说，通俗地讲卫生就是干净，安全就是无毒无害；干净讲的是食物的表面现象和外部环境，而无毒无害就涉及到食品内在的安全因素。

2000年以来发生了一系列的食品安全事故，比如说孔雀石绿事件、苏丹红事件、三聚氰胺等，有人说这些食品安全事故是给中国人民普及了化学知识。为什么会出现这样的事情呢？这就是非法的人为向食物中添加有毒有害物质，监管部门没有检测到，没有监控出来，对人们身体造成危害，造成了重大的食品安全事故。以前我们的监管方式是外部跟踪式的监管，比如说事前审批、事中进行检验、发现问题进行处罚，特别注重食品外部的跟踪式监管。而今后，我们要转变为注重食品内在的监控。内在监控主要是以对食品的风险监测、风险安全性的评估作为基本监管方式，以此为科学依据来制定食品安全标准，所有的生产经营企业都要按照食品经营标准进行生产，然后监管部门按照标准来进行监管，这样生产的食品就可以保证其安全了。所以，从“卫生”到“安全”的提升，实际上是本法的一个非常重要的特征和内容。

这部《食品安全法》重点强化的内容是风险监测、风险评估、标准的制定和食品的检验，原来我们仅仅把它们作为监管的技术手段来运用，而现在我们把它们作为我们监管的方式来看待，加以特别的规定。原来《食品卫生法》中对这些监管方式只用一两句话概括，而现在把它们都用专章进行了具体明确的规定，并加以强化，可操作性大大增强。

通过监测，把各种食品危害的信息及时汇集起来，然后进行安全性评估，发现问题立刻采取措施，进行检验、监控、处置，这样就不会再发生类似三鹿奶粉的事件，发生了问题但没有得到及时处置，拖了近6个月，最后造成了很大的危害，蔓延的损失更大。所以《食品安全法》不仅是要重视食品安全，而且在监管体制上有很大的转变。

从法律上、功能上来讲，《食品卫生法》侧重于规范食品生产经营活动，《食品安全法》则侧重于明确监管体制，加强对食品内在安全因素的控制，这两个法的功能是各有侧重的。现在的《食品安全法》，一方面纳入《食品卫生法》里有关规范生产经营的内容，另一方面强化了对食品的风险监测、安全性评估、标准的制定，如果将来能够有效地得到贯彻实施，那么就能够预防和控制食品安全事故的发生。

二、《食品安全法》主要内容

《食品安全法》最主要的内容就是明确了监管体制。概括地说，监管体制就是在各级人民政府的统一领导下，对食物链的多环节分段实施监管，比如说农业中的初级农产品生产、流通和餐饮服务等，也就是从田头到餐桌全过程，由各个不同的监管部门分段实施监督管理的监管体制。我们把监管体制作为两级法律来规定。中央一级，即国务院设立食品安全委员会，这个食品安全委员会是一个高层次的议事协调机构，指导协调全国的食品安全工作。《食品安全法》强调的一些具体的工作职责要由国务院再做具体规定。另外有一些覆盖了整个食物链的全过程和各环节的事务由卫生部承担综合协调的职能。食品安全的风险监测和风险评估、食品安全标准的制定、食品信息的统一发布、食品的检验机构规程的制定和食品安全事故的处置，这五个职责由卫生部门承担，其他的监管部门协同配合，搞好跨环节的工作。其他的监管部门叫做分段监管，例如农业部门管初级农产品的种植、养殖环节，质量监督部门负责食品生产环节，工商部门负责食品流通环节，国家食品药品监督管理局负责餐饮服务环节。这就是在中央一级从各个部门的角度做了分段监管的规定。地方一级，就要求地方人民政府统一负责领导组织协调本地区的食品安全工作，建立健全全程管理的工作机制。其中特别强调的八个字：“负责领导、组织协调”，明确了地方政府官员管理食品安全的职责，就是要地方人民政府把从田头到餐桌的各个环节全程加以监管，建立这样的工作机制，组织、协调其他的监管部门，在各自职责范围内把食品安全工作做好。在《食品安全法》中对监管体制做了明确的规定，并在第六条中特别强调要求各个监管部门加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。为了使监管体制能够更加有效，《食品安全法》还制定了严格的责任追究制和问责制，如果再发生重大的食品安全事故，就会像处理三鹿奶粉事件一样，对有过错的监管部门的工作人员追究责任，进行行政处分，主要监督管理部门的主要领导人要引咎辞职。   

我们的监管体制实际上有一个历史的沿革，《食品卫生法》规定整个食品卫生工作由卫生部负

 

责，当然，那时候农产品一直是由农业部负责。2000年以后发生了一系列食品安全事故，国务院对监管体制进行了调整，增强了一些监管资源，使一些部门参与了食品安全的监管。比如当时单独成立了国家食品药品监督管理局，卫检、商检、边检三检合一，由国家质检总局一家负责。从2004年以后逐步实现了分段监管的体制，质监部门负责生产环节，工商部门负责流通环节，卫生部门负责餐饮服务环节。去年3月份，人大会上通过了国务院提交的机构改革方案一共涉及8个部门，其中卫生部大部制改革把国家食品药品监督管理局由独立的机构收回到卫生部来管理，这样卫生部就是个大卫生部，管理所有跨环节的全过程。

这种情况下，这部法律审议过程中大家提到，多部门的分段监管体制自身存在着缺陷。这个缺陷就是，各部门之间的沟通、协调、配合比较差，很容易出问题。尤其是把一个食物链的几个环节分开，由不同的部门监管，很容易形成部门之间要么是监管不到位或执法不严格，要么是相互衔接、相互配合不好，出现重复执法或是权责不明，甚至出现监管空白。三鹿奶粉事件已经说明了这一点，三鹿奶粉事件爆发后，居然找不到负责管理奶站的部门，出现了很大的监管空白，留下了严重的食品安全隐患。

所以，《食品安全法》用两个办法来保证监管体制能够有效的发挥作用。第一个办法，加强了“统”的力量。国务院设立了食品安全委员会，对地方政府规定八个字的职责——“负责领导，组织协调”，在分品种、分部门、分环节、分阶段这种分配管理体制下，我们加强了“统”的力量，中央、国务院统一协调，有指导全国食品安全的食品安全委员会，地方政府要建立全程监管的工作机制。第二个办法，加强了各个监管部门的责任。法律规定了严格的责任追究制和问责制，督促监管部门能够真正地负起责任来，真正能做到加强监督、密切配合，共同把食品安全工作做好。

这部法律针对三鹿奶粉事件所暴露出来的问题做了一系列规定。这部法律是2007年12月提交人大常委会初审的。2008年4月份公布草案、征求社会意见，共收到11327条意见，我们根据这些意见对法律进行修改。8月份，草案提请二审，准备10月份提交常委会，结果9月初爆发三鹿奶粉事件。三鹿奶粉事件是一个非常典型的事件，之前可以说达到所有监管部门的要求，甚至还获得免检资格，而且它在全国31个省、市、自治区拥有庞大的销售网，产品销量也是第一。在这种情况下，发生了严重危害人民身体健康的食品安全事故，损失非常惨重，教训非常深刻。原有的监管体制的漏洞得到了比较充分的暴露。一个符合所有监管要求的产品，却出现了这么大的问题，值得我们深刻反思，其中包括预警机制失灵、检验手段失效、报告制度形同虚设，以及事故处置不及时等重大问题，特别严重的就是人为往食品中添加有毒有害物质，而监控手段没有深入到食品的内部来有效控制。所以，三鹿奶粉事件对完善这部《食品安全法》起了非常重大的作用，针对三鹿奶粉事件重新所做的规定构成了这个法律的一个比较重要的内容。比如说监管体制强化了风险监测、风险评估、标准制定、食品检验的手段方式。比如要严管食品添加剂，重新规定并完善了召回制度，增加了责令召回和责令停止、停止经营的规定。特别是在法律责任上加大了处罚力度，加大了对有关监管部门进行监督的规定。

实际上，重大的食品安全事故推动食品安全立法，不仅是中国，世界各国都是这样。像1996年发生疯牛病，促成欧盟立法，设立了欧盟的食品安全管理局，集中一大批专家专门进行风险监测、风险评估，然后制定标准。现在的趋势是法令标准化，不再像原有法令那样以规定食品生产经营活动为主，而是以制定食品安全标准为主，把标准的效力提高到法令法规的水平上，要求所有的企业按照标准去生产。如果标准是安全可靠、科学合理的，那么生产出来的食品就能够安全。这是国际上食品安全立法的趋势，世界卫生组织对各个成员国也是这么要求的。所以，我们的《食品安全法》的制定既有重大食品安全事故的推动，又进一步针对现实中确实存在、暴露的问题，完善食品安全法律制度、建立一个长效的法律屏障来确保食品安全。所以，三鹿奶粉事件发生后，《食品安全法》又往后延了4个月，到今年2月底才通过，使这部法律更加完善。

       三、关于食品添加剂问题

食品添加剂是《食品安全法》要求各监管部门进行严格监管的一个核心问题。从近几年大量发生的食品安全事故来看，除了原来传统的食源性食品安全事故和食物中毒以外，80%都是属于食品内在的人为非法添加有毒有害物质。如今，食品添加剂在人们的印象里不是个好东西。实际上不能一概而论，食品添加剂是现代食品工业不能缺少的，否则就没有现代食品产业。现在，国家批准的食品添加剂有22类1812种，食品添加剂主要有三个作用：第一，改变、提升食品的形状和质量；第二，防腐和抗氧化作用；第三，满足加工工艺需要。加工工艺需要，不是现代食品业才有的，咱们的传统食品制作方法也有，比如做豆腐时，如果不往豆浆里点卤水，就形成不了豆腐。卤水就是食品添加剂，可大家都知道卤水是剧毒的，杨白劳就是喝卤水自杀。但要离了卤水，豆腐又做不出来，所以，一定要两面看添加剂，一方面要正确的使用它，另一方面又不能够滥用，一定要按照标准来使用。

所以，《食品安全法》首先规定，对食品添加剂首先要实行生产许可制度，未经许可不能生产食品添加剂。第二，把食品添加剂的用量、使用范围和品种列为食品安全标准，在法律第二十条第二项作为明确规定，作为食品安全标准规范企业使用添加剂。第三，规定食品添加剂必须是技术上确有必要，而且经过评估安全可靠，才能列入食品添加剂目录，允许企业使用。食品添加剂必须是技术上确有必要，这是原来的《食品卫生法》中没有涉及的。现在我们认识到，食品添加剂有的是需要添的，有的是不需要添的，那些不需要添的，乱添或是添进去虽然对人没害，但摄入过多对我们身体不是健康有利的东西也会有很大的食品安全隐患。比如，一级面粉蒸的馒头非常白，那是天然的白，但二级、三级面粉由于有麦麸占一定比例，蒸出来的馒头发黄，有的人添加增白剂，蒸出来馒头也是白的，这种馒头实际的品质和性状没有任何改变，三级面粉还是三级面粉。但我们没有必要吃增白剂，所以现在面粉协会已经向卫生部提出要求，禁止在面粉中添加增白剂，这也是《食品安全法》的规定，限定了添加剂的使用。第四，要求生产者严格按照《食品安全法》标准中关于添加剂的使用，不允许往食品中添加添加剂以外的其他任何化学物质或者其他物质。如果创造一种新的添加剂，一定要先报卫生部门进行安全评估，证实安全可靠后才能添加到食品中，否则就构成违法。比如，最近出现的蒙牛特仑苏牛奶中的OMP成分，这是产品生产出来以后通过检验被发现的新的添加物，不在添加剂目录里，虽然后来通过安全性评估，认为它在限量以内是安全的。如果这个问题发生在6月1日以后，它在程序上是违法的，应当先报卫生部门经过安全性评估，证明安全可靠之后再生产出牛奶来，进行销售。第五，在食品的标签上要注明使用的添加剂种类、含量，而且所注明的必须与内容物完全一致，如果不一致，即便内容物没有问题，生产者也将构成违法。

因此，《食品安全法》对添加剂的相关法律规定是非常严格的，就是要从根本上来解决食品安全问题，让人民群众能够吃的更安心一些、更放心一些。

 

四、关于保健食品

近年来，我国保健食品行业发展十分迅速，年产值已经达到了上千亿元，经审批的品种有9千多种。保健食品也是食品，《食品安全法》在四审时专门为它写了一条。原来的《食品卫生法》就规定要对保健食品进行严格的管理。在《食品安全法》草案出台时，认为保健食品对特定人群有调节人体机能的功能，对疾病的预防和治疗没有作用，同时又是无毒无害的一种食品。所以，草案就考虑把保健食品按照一般的食品进行管理。后来到四审时，有些委员提到了保健食品应当单独规定。

现在我们的保健食品发展状况，一方面，经过十几年的发展，已经形成了一个产业，年产值上千亿元，有28个种类9千多个品种，主要的功能是增强免疫力、改善睡眠、增强记忆、通便、减肥以及补充维生素、矿物质、营养素等。我国的保健食品有自己的特点，国外的保健食品主要用于补充维生素和矿物质，可这部分仅占我国的保健食品的35%。我国的保健品大部分是食药同源的食物，经过现代工艺的加工、提炼，变成保健品。但由于食药同源的中医中药和食品的食疗传统，造成有些保健品生产者夸大保健品作用，欺骗误导消费者，从中赚取暴利。另外还有一些是未经批准生产的保健品。保健食品跟药品根本的区别，就是药品具有药理作用，保健品没有药理作用，只有调节机能的功能。所以，一是为了防止食品安全的隐患，二是考虑到随着经济社会的发展、人民生活的提高，对保健食品的市场需求，《食品安全法》增加了规定，对声称具有特定保健功能的食品严格监管，不能放任自流，宣称保健功能与实际效益应当是完全一致的，不能夸大、不能虚假、不能误导消费者。具体的管理办法由国务院另行规定。这部法律的规定能够有效规范保健品市场，使其获得良好的发展。

五、广告发布者、形象代言人等都要承担连带责任

《食品安全法》对食品广告做了两个新的规定，就是针对食品广告中可能存在的安全隐患做出的规定，今后整个食品广告的规范性将大大加强。这里需要说明一个问题，就是《食品卫生法》对食品广告做了规定，食品广告必须合法真实，不得虚假夸大，不得宣传含有治疗和预防疾病的功能。这说明食品广告和食品安全有关联性，所以，我们在《食品卫生法》原则性规定的基础上增加了两条具体规定。第一条是对监督管理部门和检验机构，以及食品行业协会和消费者协会做的规定，就是他们不得以任何广告或者其他方式来向消费者推荐食品，出发点就在于斩断利益链，负责监管的、维权的如果获得利益，就会影响他们公正执法、公平维权。从这个角度出发，法律严格要求他们不得用广告或者其他方式，包括报告、写书、发文件来推荐具体的产品，同时在法律责任中做了规定，如果发生此类问题要给予行政处罚和行政处分。第二条是对广告的形象代言人做了规定，包括组织、个人。对形象代言人的规定是以连带责任的方式承担对虚假广告的民事赔偿责任。其实对于形象代言人，在《广告法》中已经有规定，我们是把那个规定拿过来，增加了“个人”两个字。原来一些组织作为形象代言人，比如牙防组推销牙膏在社会上引起很大反响的事件，实际上就是牙防组这个组织做形象代言人推荐产品的典型事例。《广告法》中有规定，要承担损害赔偿责任，就是连带责任。现在《食品安全法》增加了“个人”，也就是所有的广告代言人都要承担连带责任。广告主、广告商喜欢用明星来代言广告，因为他们想利用明星、社会名人的社会影响力和群众对其信任度来扩大产品的广告效用。但反过来说，如果明星、社会名人推荐的食品有问题，能够造成危害的，那么产品市场占有越大，存在的安全隐患、危害后果也就越大。这次在常委会审议中，根据常委委员的意见，我们增加了对形象代言人的法律规定，形象代言人承担的是民事上的和广告主的连带责任。怎么理解连带责任呢？就是所有的责任方，包括生产者、销售者、广告商（广告公司)、广告发布者（电台、报纸等）、形象代言人，对消费者而言，承担的是同等的责任。比如说造成损失是200万，共同负有连带责任的责任人，在消费者看来，他们的责任是相同的，消费者就可以为追偿这200万的损失起诉他们中的任何一个人，当然也就可以直接起诉形象代言人，然后法院会把其他责任人找到一起，在法庭上判决各自的责任承担。

连带责任，对于担负产品形象代言人的明星、名人来讲是相当重的。有的人认为，对形象代言人规定为承担相应的责任就可以了，我们认为，从法律上来讲，承担相应责任的责任不够明确，相应责任是指什么？是多大的责任？有的明星说，把得到的广告报酬退还给广告商不就完了嘛，钱退回去就没有得利，但同时相应的责任就得不到实现，法律追踪责任就不够明确。现在来看，连带责任虽然重，但是明确的。另外，从代言广告的角度，形象代言人所起的作用实际上是一个证言广告的作用，代替生产厂商来证明产品质量是合格的。这种证言广告、担保广告，在国外看来，实际上起的作用就和出庭作证一样，如果代言的内容与食品的本身不一致，这个代言就相当于在法庭上作了伪证，出庭作伪证是要入罪的。所以，从这个角度来看，规定连带民事赔偿责任其实是和行为本身相应的。此外，明星在代言食品广告之前，一定要履行自己查验、查证的责任，和广告主要签署书面协议、合同，除了规定报酬以外，一定要明确责任分担。当然如果损害太大，像三鹿奶粉这样的，把公司赔倒闭了，这些连带责任人就要把剩下没有赔偿的承担起来，对于个人来讲，恐怕就把自己的个人全部财产都要赔进去。所以明星在做食品广告之前，有审慎注意的义务，能够承担起责任的就代言这个广告，如果承担不起就不做这个广告。

《食品安全法》从大的方面规定，食品生产经营者是第一责任人，要求其履行各种法定义务、社会责任，监管部门要进行监管；从小的方面，凡是有食品安全隐患的地方都在法律规定上加以完善，加以完备。

 

六、明确法律责任，增大处罚力度

《食品安全法》草案向社会公开征求意见时，很多人提出，对食品安全的法律责任一定要加以完善，增大处罚的力度。法律责任有三点：

第一，《食品安全法》在法律责任的追究上加大了对违法行为的处罚力度。一个是罚款，大大增加了罚款的最高数额。现在，我国有11部法律涉及到食品安全问题，其中处罚最重的是《产品质量法》，规定涉及安全的产品处罚的最高额是货值的四倍，这次《食品安全法》对违法行为的处罚罚款的最高额达到了货值的十倍，而且规定了一个资格法，就是食品生产者、经营者一旦由于违法行为被吊销了营业执照，那么五年之内剥夺其从事食品生产经营活动的资格。还有，对食品安全方面的刑事责任的追究，刑法规定的是比较重的。三鹿奶粉的董事长田文华，被判无期徒刑，并处罚金2448万元。

第二，规定了对监管部门的责任追究制和问责制。责任追究制就是说，各级人民政府、各个监管部门及其工作人员没有认真履行本法所规定的职责，包括作为和不作为、乱作为，都要承担责任，都要受到责任的追究，包括记过、降级、撤职、开除等处分，视不同情节有所不同。同时规定，如果食品安全事故造成严重后果的，那么有关监管部门的主要负责人要主动引咎辞职，要承担政治领导责任。三鹿奶粉事件，有100多个干部受到了处分，国家质检总局局长李长江同志引咎辞职。

第三，强调了民事赔偿责任。因为食品关系到人的身体健康和生命安全，要求受害者无论是人身的还是财产的损失，问题企业、生产商一定要承担赔偿责任。对于这个赔偿责任，新规定了两点：第一个是规定了民事赔偿责任优先的原则，也就是厂家在同时受到行政处罚、刑事追究中的罚金和民事赔偿，自己的财产不足以支付的时候，首先要支付民事赔偿，如果民事赔偿后，破产倒闭了，那么甚至可以不去追究行政处罚和罚金，作出决定就行。三鹿奶粉事件中，三鹿集团赔偿倒闭后，然后还有其他的22家有问题奶粉，按照责任大小按比例承担对人民群众受害的赔偿。第二个新规定是增加了惩罚性赔偿。惩罚性赔偿也是民事赔偿，就是把受害者损失百分之百的赔偿完了以后，另外再赔偿价款十倍数额的赔偿，这是在损失赔偿以外的赔偿，性质是对造成损害的厂商的惩罚。《食品安全法》规定以价款的十倍作为惩罚性赔偿的额度。原来惩罚性赔偿在《消费者权益保护法》里有规定的是二倍，这次提高到十倍。这种赔偿实际上就是在赔偿损失之外的赔偿，性质上就是惩罚性的，等于是对企业一个惩戒性的规定。规定高出价款十倍的损失赔偿，对厂家和生产者、销售者都是一个非常有力的惩戒，是一个法律督促性的规定，旨在使他们能够真正通过这种规定自主自觉的履行自己的法律义务，确保食品安全。

七、如实向社会公布信息

绝大多数的消费者和普通市民都很难监测并发现买到的食品是不是假冒伪劣、有害有毒的，可以说他们是处于弱势地位的，因此各级监督管理部门、生产厂家和销售业者都负有重要的责任。这是现在食品安全问题的一个症结所在，食品安全不安全，这个问题需要谁回答呢？

第一，需要企业首先作出回答。就是说企业是确保食品安全的第一责任人，企业生产的产品必须按照本法所做的规定，依照法律法规和食品安全标准从事生产经营活动，确保食品安全，对社会和公众负责，接受社会监督，履行社会责任。

第二，就是监管部门作出回答。食品中有违法使用的食品添加剂，另外还存在的一些问题，比如说化肥、农药、重金属的残留、超标等，也对人体造成很大的危害，所以要靠监管部门通过风险监测、安全评估、标准制定、食品检验这些手段来控制、检测、监测到食品到底安全不安全，然后通过《食品安全法》规定的国家统一的食品安全信息发布制度，由卫生部统一将总体状况向社会公布。原来我们公布这些信息，往往侧重于食品的问题，而不能把总体情况、安全状况，像哪些食品是安全的、可以放心吃的等这些问题很好地公布出来。现在，《食品安全法》明确规定，好的消息和负面的消息都要公布，而且要统一公布。如果各个监管部门各自公布，而且口径不一，没有权威性，弄得大家无所适从，造成恐慌和混乱，越来越不知道吃什么放心、买什么安心，因此《食品安全法》对信息公布也严格做了规定，其他部门将有关信息提交给卫生部，由卫生部门统一发布，其他部门只发布自己的日常监管信息。希望有关部门把信息能够如实的、客观的向社会公布，使大家能够真正了解到食品是否安全可靠，否则靠老百姓自己来确认食品是不是安全，实际上是谁也做不到的。

（李援，全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任，本文据宣讲家网、搜狐网、中国社会科学院世界社会主义研究中心共同主办的《第一时评》录音整理)

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责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2009/0701/773214.shtml