首页 > 报告 大讲堂 2007年度
建立支农长效机制 建设和谐新农村
2007年03月01日 15:30
党的十六届六中全会在建设和谐社会的总体要求之上,对推进社会主义新农村的建设提出了八项要求。其主要内容就是贯彻工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针,这是当前农村工作最主要、最核心的问题。这次农村经济工作会议在六中全会关于构建和谐社会总的要求上,又强调要加快建立有利于改变城乡二元结构的机制和体制。
一、改变城乡二元结构
我们国家从上世纪50年代以后,一直采取的是城市和乡村相分割的二元体制。放眼世界历史,应该说任何一个发展中国家,在发展过程当中,经济上的二元结构都是不可避免的,就是说所有的发展中国家都走这条路,都是以农业为基础来保障城市经济的快速发展。工业、第三产业发展到一定程度了,再反过来反哺、支持农业发展。
但是,中国比较特殊的一个情况是什么呢?我们不仅仅有经济上的二元结构,还有比较明显的体制上、管理上、社会上的二元结构。比如说我们的户籍制度,城市户口、非农户口,还有农业户口,在改革开放之前,农民不能随意改变身份,也不能随意去到城里去就业。随着改革开放不断深化,慢慢的一切开始发生变化,农民可以到城市去就业。但是,城市的福利、城市的社会事业和农村还是有很大的差别。其他发展中国家,虽然经济上有二元结构,但是社会管理体制上的二元结构基本上没有,居民可以自由到城里去就业,待得住就待着,待不住就自己走,人是自由的。而我们过去从体制上是限制的,城里人所享有的医疗、教育等社会保障,农民都没有。
改革开放20多年来,特别是上个世纪90年代中期以后,以上情况发生了很大的变化。所以,发展农村经济,克服二元结构应该是一个基础。此次会议还提出推进农村综合改革,这是大家很熟悉的了。现阶段主要是县乡综合改革,而且主要是县的财政体制的改革。再有一部分是乡级政府的职能转变、乡级机构的改革和职能转变,这是综合改革。再一个方面,坚持农村基本经营制度,就全国而言,就是要坚持农民土地承包经营的各种权利。农民依法承包集体的土地进行经营,这是我们农村政策的一个基石,也是一条政策的底线。在这个基础上,发展农民的专业合作组织,增强农村集体经济组织的服务功能,这实际上涉及到现代农业制度的问题。大家知道,刚刚闭幕的中央农村工作会议提出来的2007年农村工作的主要任务是要推进农业现代化的建设,而且明确指出,不论是建设新农村还是建设农村和谐社会,发展农业生产、发展现代农业,都是首要的、核心的任务。
二、推进农业现代化
任务已经明确指出来了,那么,现代农业的要素都是什么?制度基础是什么样的?一般的讲,所有已经实现了农业现代化的国家,其农业的基本模式大体上是相同的。
第一,是家庭经营。不管土地是集体所有,还是私有,其基本形态都是家庭经营,这是一个特点。
第二,有发达的合作组织。这个合作组织要能够在家庭经营的基础上组织起来。2006年10月31日,全国人大通过了《农民专业合作社法》,主要作用就是规范、调整、鼓励、支持农民的合作。我们常讲,农户规模小、农民和市场的联系困难、农民进入市场难等,要解决这些问题,靠什么?就是要靠农民的合作。
第三,有发达的完备的社会服务体系。中央也提出来,要增强农村集体经济组织的服务功能。当然,对于农民的服务系统不仅仅是农村集体经济组织的事情,也是社会方方面面的事情,政府可以提供一些公益性的服务,中介组织也可以提供一些服务。我们说双层经营,实际上就农业来讲,比如说就种植业和养殖业,就是农民家庭经营,专业合作,集体组织提供服务,政府给予一些服务,其基本的形态就是这样。
第四,政府、企业和社会为农民和农村经济提供有关的科学技术。包括装备和技术两个方面,既涉及种植业、养殖业、农产品加工业,也包括农业资料销售,等等。
这些要素构成了我们现代化农业的特点。当然,我想这个农业的发展,在传统的农畜区与大城市郊区,沿海发达地区,工业化程度高的地区,形态都是不一样的。条件不一样,发展的侧重点也是不一样的。因此,需要根据各地区的具体条件、经济发展水平、区位的优势和特点,从实际情况出发考虑现代农业的建设。像北京或者上海这些大城市的郊区农业的现代化,就跟传统农区完全不一样,已经是都市农业了,如果再让农民去种麦子、玉米,这个要素价格就过高了。有的同志会想:在北京或上海这些大城市没有农业行不行?回答是:不行!为什么?因为农业除了提供农产品以外,还有养护生态环境和就业等多方面的功能。这是为全球所普遍接受的观点。像日本,稻米种多了,卖不出去,怎么办?就要缩减水稻田的面积,政府给农户补贴,让农户别种了,但是要把稻田灌上水给养着,因为这个做法能保护土壤,维持水分和资源环境;或者种草,因为农业有巨大的生态效应。实际上随着科学技术的发展,农业已成为了一个非常有潜力的朝阳产业——生物技术、生命科学、能源技术和材料、医药等产业的发展大多都以这些农产品为原料。
这一次中央农村工作会议提出强化支农惠农政策,增加政府对农业和农村的投入,实施四项补贴。同时再次强调,要坚持“三高”:一是财政支农的比例增量要高;二是国家对农村的固定资产投资比例要高,使全社会的固定资产投资重点转向农村,这是温总理在全国人大会上讲的;三是土地出让金用于农村的部分要高。中央农村工作会议提出的这三项要求,就是要增加国家对农业和农村的投入。
具体的政策就是,完善农村金融服务体系,这是一个重大的改革。现在农村地区发展二、三产业,缺乏金融服务。农村金融服务是我们的一个瓶颈,是一个“卡脖子”的地方。广大的农村地区缺少资金,而金融服务又不能对农业生产的发展、农业现代化、乡村地区二三产业的发展提供良好和足够的支持。中央有关领导同志一年来反复在讲这个问题。
再有就是加快科技进步,这是六中全会关于和谐社会建设当中作为农村建设的一个要求提出来的。要加快农村科技进步,推进现代农业建设,发展农业产业化经营,提高综合生产能力。还有完善扶贫机制,改善贫困农村的生态生活条件。
谈到基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,这已经讲了大概两年,表现在中央财政的收入当中增加的部分主要用于农村。财政部提出来,存量适当调整,增量重点倾斜。中央经济工作会议讲,今年财政收入又有五六千亿的增加,主要用于农村,用于农村的社会事业和基础设施义务教育。
实行最严格的耕地保护制度,严控征地规模,加快征地制度改革。现在,不管在经济运行当中还是在社会当中,土地问题的矛盾都很尖锐。土地问题有两个层面:一是农民承包的土地,从国家层面讲就是耕地。最新统计显示,我们国家现在18.5亿亩耕地,人均1.4亩的耕地,这个量是世界人均耕地平均水平的40%(全球人均耕地平均水平3.35亩左右)。现在,我国低于人均0.8亩耕地的县级单位有670多个。温总理讲,18亿亩耕地是个底线。前一段时间,国土资源部向国务院报了一个用地规划,要减少八千万亩耕地,被驳回了。国家人口在增加,可耕地的面积在减少,复垦、退耕还林还要占掉一部分,现在我们的耕地养活十几亿人实际上已经很困难了。有的同志说了,中国不有的是荒地吗?怕什么?而国土资源部地政中心提供的数据显示,可开垦的荒地没有多少,三千多万亩吧。
在这种情况下,国家反复强调严控土地,实行最严格的耕地保护制度,我想这是从宏观、长远的角度来考虑的。但为什么矛盾这么尖锐呢?因为我们正在城市化、工业化的过程当中。城市化、工业化要占地,就要考虑怎么尽量少占地,怎么提高已占土地的使用效果。就是说,已经占了的地,怎么提高它的使用效果,这恐怕是一个大课题。因为我们国家要追求现代化,就要工业化、城市化,可能要减少农民,但是我们这个耕地不敢再少,这里面有一些问题还是比较突出的,你比如说,我们国家人口现在是13亿,预计2020年可能到14亿,2030年可能到15亿多、16亿左右。如果人口对农业资源的压力越来越大,耕地就会越来越少。
而且还有一个大问题,水资源,我们国家还是个缺水的环境,现在人均的水资源量2280立方米,是世界平均水平的1/4。人家八千多,世界平均水平将近九千,我们只有两千多。那么,像北京,人均的水资源量246立方米,以色列是人均一千啊!所以,水资源对于北方地区来说是一个及其严重的问题,不管是发展农业还是发展工业,所以要南水北调,提高水资源利用的效率等,因为低于300立方米,联合国的定义叫极度干旱,低于300就叫极度干旱地区,还不是干旱半干旱叫极度干旱地区,实际上咱们都处于在极度干旱地区。 那么我们北方地区又是粮食的主产区,比如河北、河南是小麦和玉米产区,内蒙古、山西主要是小麦和玉米的产区,缺地缺水。我们是人口大国,农业资源匮乏啊!
既然这样又缺地,又缺水,那我们进口粮食行不行?上国际市场上买粮食行不行?从以往的经验、从我们的国情、从现在国际市场上的情况以及我们这几年发展的历史来看,依赖国际市场是根本不可能的。
为什么呢?我们现在一年的消耗水平是5亿吨粮食,精确一点讲,4.8—4.9亿吨,这里面包括了口粮、玉米、大豆,也包括了薯类,都算在里面。咱们现在的年产量,2006年大概9800吨。4.9亿吨,这个量是一个什么概念?全世界的粮食交易总额是2亿吨?只能提供1亿吨的玉米,1亿吨小麦,大米的交易也就是两千七八百万吨。我们一年消耗的大米量在1.8—2.0亿吨之间,几乎是国际市场交易量的8—9倍,也就是说,国际市场全球的粮食交易总量,不足我们国家一年消费量的50%。而且,我们没有可能把全世界的粮食都买来,没有这种可能性。全球35个缺粮国家,你把这粮食买下来人家吃什么啊?而且你一旦买粮食超过了10%(国际上有经验数据分析),价格就翻着倍地涨。最明显的是1996年,当时我在美国,就看着粮食的价格,中国进口了2010万吨的小麦,小麦价格从120美元一吨看着就翻到248美元一吨,这样一来,发展中国家都对中国有意见。
所以,中央提出,要立足本国资源,保障国家的粮食开支,就是这个道理。我们不能把我们国家十几亿国民的最基本的生存条件,寄托在国外、国际市场上。那是不行的。而且,还有其他的政治因素。所以,为什么要严格保护耕地呢?这个问题确确实实是个宏观的、全局性的问题,也是一个关系我们长期发展和子孙后代的问题。
在这些条件约束之下,怎么推进我们的工业化、城市化、农业化?只能在自己条件下面做,因为你没有办法。咱们都知道日本是小农经济,日本农户的经营规模却是中国农户规模的10倍。美国的农户,美国也是家庭经营,他农户经营规模的水平是中国的400倍。条件不一样。咱们讲实事求是、因地制宜,只能是依据我们自己的条件来做事情。
还有一个征地制度改革,提高补偿标准,这个问题也非常难。城市化、工业化过程当中,土地从农用地转成非农用地,土地在资本化过程中肯定大幅升值。那么,农民要不要参与这个过程?要不要受益?这些问题都很复杂,现在国家还在探讨这个问题。
大家可能也都看到,中央农村工作会议除了推进农业现代化提了六项工作之外,还提了十项要求,内容基本上和六中全会的要求是一样的。体制方面啊、投入方面啊、金融啊、财政啊、社会事业、基础设施啊,等等,总的一条就是,要在工作当中实实在在地抓农村。胡锦涛总书记反复讲重中之重,出现在我们党的文件上,出现在重要的会议上,大概有五六次,重中之重这个提法。
三、政府在建设新农村中的主要任务
实际上,不仅是广大的干部和农民,包括一些学者,对新农村建设的问题也有一些不同的看法。我到北京昌平最北边的村子里调研,找了村里老党员聊天。他们讲,中央说建设新农村,说老实话,还不是靠我们农民自己干吗!农民不自己干,哪来新农村呀?我说对呀!所以在新农村建设当中,农民是主体。应该讲,农民是新农村建设最大的受益者,也是最主要的贡献主体,因为新农村建设是建设农民自己的家园。在这个过程当中,中央反复强调,要调动农民的积极性,要发挥农民的主体作用,我想都是必要的,也是最根本的。
政府在农村建设中起什么作用,我想这个问题需要深入理解。因为从实际的情况看,新农村建设、构建和谐社会,政府都是推动者、领导者、倡导者,所以在新农村建设当中,政府应该是重要的领导和引导的地位。不能说因为农民是新农村建设的主体,就告诉农民说,你们自己搞吧;或者说,既然新农村建设是政府提出来的,干脆政府就包办了吧,这都是不行的,该投入的投入,该建设的建设。新农村建设,农民是主体,政府起领导、引导和支持主体的作用。大体上有这么几件事情,政府在关注和要做的:
第一,发展农业生产。今年中央农村工作会议把建设现代农业、发展生产作为一个核心的任务,而且明确指出,新农村建设和构建和谐农村(建设和谐农村)都要把推进现代农业的建设放在首位。发展农业生产、发展农业现代化的内容比较多,最主要的就是加大粮食生产(这是从国家的角度讲的)。调整农业结构,重视现代农业技术的应用,这是政府在新农村建设当中,在和谐农村的建设当中,要关注并要做的事情。
第二,关注和增加农民收入。经济发展也好,一项政策也好,效果最直观的,就是增加农民收入。如果农民收入增加困难,或者收入增加的幅度不大,那么我们新农村建设,建设和谐社会,恐怕很难有一个支撑,也不会得到农民拥护。这里面包括一系列措施,比如税费制度改革,促进农村地区非农产业的发展,支持农民流动就业,采取最低保护价收购粮食等。实际上,这些措施的出发点就是为农民增收创造一些空间。
第三,加大基础设施的投入。这个基础设施包括生产性的基础设施和生活性的基础设施。生产方面包括土壤的改良、中低产田的改造、水利设施的建设等。生活方面包括饮水条件、村庄道路、村庄环境的建设等。从提出新农村建设和“十一五”规划实施以来,国家对农村的支持主要表现在基础设施的投入方面。因为:一是农村自身的投入满足不了农民生产、生活的需要,再者应该说是我们处于历史欠账状态,城市的经济和社会发展大大快于农村。很多数字说明了这个问题。比如安全饮水问题,我国因为含氟量超标等问题导致有3.2亿人喝不上达标水。全世界饮水不安全的人口一共11亿,有3.2亿在中国。去年一年,国家投入了28个亿,解决了两千万人的饮水问题,在“十一五”规划里面,国家计划再解决1亿人的饮水问题。再说用电问题,“十一五”期间,用国债投资改造电力,大概各地方财政一共投了2900亿,把全国电网改造了,基本上解决了农村用电问题。但是,据统计大概还有5000个村子根本就没有电。相当部分农区还有一个生活燃料的问题、取暖的问题。现在统计,全国大概有55%左右的农民取暖做饭还要靠薪柴。生活燃料的改善对于环境的影响、生活质量的提高都是很大的。所以,这几年国家推行沼气,用沼气来取暖、做饭。统计表明,1.4亿农户适合用沼气。经过这几年国家投入,大概有2500万农户使用上了沼气。为了改善农村的生活环境和生活质量,国家还要继续投入资金。
总之,不管是财政投入,还是发行国债,对于新农村建设,政府要干的事情就是基础设施改善,基础设施投入包括生产、生活两方面,这就是政府的责任。
第四,发展农村的社会事业。这里面最明显的是教育、合作医疗和社会保障制度。当然咱们现在有的地方有条件,有的地方没有条件。农民也好,专业组织也好,集体经济组织也好,我们政府都有责任为他们提供生产和经营方面的一些最基本的、最基础的公共服务。比如农业技术的推广、试用技术、通用技术等,或者重大农业技术,种植业、养殖业、加工业等的技术推广。环境安全、作物安全、食品安全、防疫制度都是我们政府需要做的,这些事情都是公益性的。
现阶段,最主要的事情是政府转型,转变为服务型政府、管理型政府。就全国来说,要求到2007年实行九年制免费义务教育。我们从1982年就提出义务教育,结果在农村地区一直都没有实现免费义务教育。农家孩子上学还得交学费,交书本费,还另加了一个教育集资!教育部统计,近20年,农民为义务教育大概花掉了1500个亿。义务教育既是一个社会问题,也关系到我们国家的国民素质和经济发展。义务教育恐怕要影响我们国家的发展!所以呢,新农村建设也好,和谐社会也好,政府要管要投入,加强农村的社会事业,第一条就是农村的义务教育。
再就是医疗。前两天我看媒体报道,社科院做过一个社会医疗的调查。民众意见最大的问题就是看病。城里人都喊看病难,看病贵,何况农村呢?这里面有很多数字:城市占了70%—80%的医疗资源。从2003年开始在江苏实验新兴合作医疗,实际上它是一种保险性质。当时是中央财政为参加合作医疗的人掏10块钱,地方财政配套10块钱,农民自己掏10块钱。将这30块钱搁在一起,就是加入合作医疗的农民看病的保险。2004年以后,中央政府财政加到20块钱(每位农民20块钱),省一级财政又加到20块钱,这就40块钱,农民10块钱(没变),加在一起是50块钱的基本保障。我们了解了一下,全国情况也不一样,最高的是上海。上海农民自己出10元钱,但是政府财政出到150元。北京大概是100块钱,农民还是10块钱。这在全国都是高的。到2006年底为止,这个普及面大概是60%,就是说,60%的农民有了医疗保障。
今年农村工作会议提出来的目标是,到2007年年底,80%的农民享受这个新兴的合作医疗。这个合作医疗应该说是低水平、最基本的一个保障。从现在的统计数字上来看,这个合作医疗制度的保障比率是在20%—30%之间。这是什么意思呢?就是说,花100块钱看病,这个合作医疗给你报销的部分最多30块钱。我在安徽、在河南找农民谈,碰见一位农民,我问他:去年看病没有,花了多少钱,参加合作医疗没有,报销了多少钱。他说:正好他去年得了病,花了一万多块,还是合作医疗好,给报销了三千多!保障比较好的是我们大城市郊区,像江苏、浙江、广东这样经济发展发达的地区,保障条件比较好,保障率也高(肯定是高于30%)。30%是平均水平。这个事情恐怕也是一个当务之急,中央要求要解决群众最关心、最直接的问题,像孩子上学、看病,这都是最直接的。
逐步建立农村社会保障制度,这是一个粗略的提法。这里面有很多的问题。在讨论“十一五”规划的时候,有专家提出在全国建立最低水平的低保制度,要明确写进“十一五”规划里。后来我们反复讨论说不行,没有那么多钱。现在实际上实行的是社会救济制度,就是鳏寡孤独、老弱病残这些人。过去我们说“五保户”这些人的生活一定要保障。现在中央文件里提出,在有条件的地方逐步建立起低保。这是一个非常繁重的任务,也是政府的责任。
所以,我想,新农村建设也好,构建和谐社会也好,政府至少要抓住和关注以下这些事情:一是农业现代化建设问题和围绕农业现代化建设有关的一些条件、环境(市场环境,法律环境),这都是作为政府要管的。再有一个就是,关注农民的收入,抓住农民收入增长这个核心问题,关注怎么发展农业的现代化、怎么转移劳动力、怎么发展二三产业和怎么推进城镇化的建设。新农村建设跟工业化、城镇化不矛盾,实际上它是一个过程,全世界所有现代国家都有这么一个过程。我们现在的目标也是追求工业化和城市化,同时要实现农业的现代化,提高农民的素质,把农民转移出来。我们国家现在劳动力总量大概7个亿左右(精确数量统计数字不一样,民政部和劳动部统计的数字不一样,大概六亿七千万到七亿之间),在农村的劳动力(乡村地区劳动力)就占了四亿八千万。这四亿八千万劳动力里面,在农业的种植业和养殖业上有三亿三千万,等于说,我们中国50%的劳动力是在种植业和养殖业上。这么多的农业劳动力怎么现代化?必须得推进城市化和工业化建设,才能建设好新农村。要不然,新农村建不好,农业基础就会有问题,农产品的供给会有问题,大量农民的生活会有问题,城镇化工业化也推进不好,所以,这是一个相辅相成的事情。新农村的建设对农村有好处,对城市也有好处。这就是为什么我们反复考虑处理城乡两者之间关系的原因——实际上它们是一致的关系,并不矛盾,而且是相互促进的关系。
四、建立支持农村发展的长效机制
在新农村建设的过程中,建立长效机制这个任务一旦提出来,就是个长期的任务,五十年甚至是一百年的任务。胡锦涛总书记讲,即便到了本世纪中叶,中国真正能够,真的达到中等收入国家的水平,那么,“三农”问题仍旧是中国的基本问题。你算吧,比如说2050年,我们人口大概十五六亿,我们的城市化率如果到60%,还有五六亿人口在农村。所以,中央提出来既然是长期的历史任务,我们现在就要建立长效机制。现在之所以城乡形成二元结构,城市的发展大大快于农村,农村的经济社会发展长期落后于城市等,关键是我们有一些支持农村发展的长效机制没有建立起来。中央虽然强调每年要有一定比例的项目、投资给农村,但具体到各个部门在做盘子的时候还是忽视农村,到落实的时候还是有问题。所以,中央提出来要建立长效机制,这也是个过程,这个过程应该说是我们改革的过程。
我们要建新农村,要构建和谐社会,就要有体制上机制上的保障。体制上和机制上的保障又要求建立一个长效的机制,不能一年一议,一事一议。如果体制、机制、法律、法规都跟不上的话,就有很大随意性。多少年的规律是,只要我们有粮食吃,农产品供给充足,农业这事一般就往旁边搁了,什么时候供应紧缺了就开始重视农业。在这种情况下,中央提出来要建立探讨长效机制,从制度上,体制上我们应该怎么做,主要体现在如下几个方面:
第一,调整国民收入分配格局。所谓向农村倾斜,所谓工业反哺农业,所谓城市带动乡村,实际上都是体现在国民收入分配,就是二次分配上,也就是财政支出的结构调整上。存量也好,增量也好,这个分配格局有利于农村的发展,就是一个长效机制,当然我们要从法律上把它固定下来。全国人大也准备修改《农业法》,《农业法》要求对农村的投资所占比例每年增长1%,实际上做不到,约束力也很差。在这种情况下探讨是不是要制定农业投资法。
第二,扩大公共财政的覆盖范围。现在财政体制改革的目标是要建立城乡统一的税制和公共财政。我们现在还处在一个建设性财政的阶段,因为国家的建设还是需要一些通过国家财政来实现的项目。刚开始往公共财政方面转,还没有完成。随着经济增长水平的提高,国家财政要逐步转向公共财政,城乡统一税制和公共财政是我们这个财税体制改革的目标,也是我们社会主义市场经济建设的一个目标。在农村建设当中,扩大公共财政覆盖农村的范围,像对农村的教育、医疗、基础设施、农业技术的推广研究、农民的培训等方面,都要从财政体制上把它规定下来,这也是一个长效机制的建设。
第三,基础设施投入重点转向农村,并使之制度化。从高速公路、普通公路、国道、省道、县乡公路、乡村公路到村里面的路,是什么标准,什么水平,需要怎么样建设,都需要有一个标准。一个月前,我在日本问日本农户,村里的路是谁修的?他说,基本上是村里拿一半,政府再支持一半。从国家角度讲,重点投入农村的基础设施必须有规划、有标准。比如,饮水应该达到什么标准,用电应该达到什么标准,生活燃料应该是什么水平。要求政府为你的农田投入基础设施,那么你的田地应该达到什么水平等。在韩国,稻田田埂的宽度基本是一样的,它能走小型的手扶拖拉机,每块地都有一个硬化的小斜坡,插秧机、收割机都能推进去。你没这个条件就进不去,人不能把机器抬进去,韩国就能做到这一点。我想,我们对基础设施的建设,政府就应该考虑这些问题,怎么把它制度化。
第四,建立农村金融体系。刚才谈到金融问题。现在,金融问题实际上非常突出,农业使用金融支持远远不够。2005年全国信贷资金总量是20.7万亿左右,用于农村地区的只有2.2万亿,不到11%;这里面农业只占5%左右,就是说,社会信贷资金用在农业生产上的(农业种植业和养殖业)贷款只占了5个百分点左右。这是个大问题。
不仅农业缺资金,农村地区发展二三产业,发展农产品的加工业,发展手工业,发展小工业等都需要资金支持。凡是能增加农民就业的事情,政府都应该鼓励,因为就业问题是将来发展当中面临的一个难题,一个重大的问题。那么,现在的风险投资、担保、抵押、政府的贴息等,这些都远远不够,不利于农村地区的发展。
我的概念里,大城市郊区都有钱。但是呢,广大的农村地区想发展个产业资金就有困难。从现在的基本状况看,农民要种点地,养点什么,这个基本的钱没问题,到春耕了买点化肥,买点种子,买点薄膜,贷个三千块钱,种完了再还给信用社,这都没问题。问题是我们说调整机构,说产业化经营,说发展农产品加工业,发展乡村的二三产业,这都需要钱。钱从哪儿来?怎么抵押?土地又不能抵押,农民又没有多少财产可以抵押。现在就在探索,比如说动产的抵押,农民经营权的抵押。农民土地经营权是一种物权,是一种财产权利,能不能抵押,现在也都在探讨,但是都没破题。所以,像这类问题,缺少资金的问题,不仅仅是微观层面,而且国家宏观层面,政策性金融也缺啊!农发行基本上只发放粮油收购贷款,别的做不了;农业银行基本上也不为农业服务了,它的贷款当中只有不到10%的贷款为农业服务。所以,金融体系的建立也是长效机制里面一个非常关键的问题。
刚才在谈国民收入分配时谈到了财政,应该说财政是新农村建设和和谐社会建设的一个最主要方面。财政支农的任务是非常重要的。我们现在常用的财政支农口径有三个:窄口径、中口径和宽口径。所谓窄口径就是农林水事业费加上一些农业生产费用,财政支出(中央财政)的金额大概为一千五百亿左右。中口径呢,就是除了农林水事业费和农村生产性费用,再加上基本农田改造、科教费用,按这个口径计算,年财政支出约两千五百亿左右。最宽的口径是我们去年用的,除了上边那些,再加上农村教育、农村医疗和乡级政府改革的转移支付,按照这个口径计算,2005年财政支农的资金是3397亿。
现在的问题,从国家层面讲,口径也不太清楚。财政学就是口径学,是吧?财政部的同志讲,我可以在口径上给你做文章,可以说多了,也可以说少了,口径我换着用,你弄不明白。在湖北,一个乡长给我讲,有村民找他,说乡长,总理可在人代会上讲了,今年中央给农业的钱是三千三百九十多个亿,快三千四百亿了,咱们全国就这么点乡镇,三万多,不到四万个,一个乡怎么也得八九百万吧,乡长你去领那钱去。乡长给我说,我到哪儿去领钱?我说这就是财政的口径问题。财政支农并不是说把现金发给你,这个钱是要投在养人、养机构上。越是落后的地方,养人养机构的比例越高,财政的钱基本上70%—80%都养人养机构了。咱们还有一千个县是财政困难县,一千个县叫吃饭财政,其中少部分是要饭财政,是有钱养兵没钱打仗那种局面,不要说搞建设了。这种状况下,人能活着,干不了事,出差都出不了远门,出去回不来了,因为钱不够。
所以呢,这里面还是需要把这个口径讲清楚,还是要解决事权和财权的问题。事权在你手里,一级事权跟着一个财权,你不能说我没这财权,这事权都是我的。这个体制弊端太多,实际运行当中问题太多,包括像解决县乡财力不足的问题,这当然跟税制有关系了。完善财政转移支付方式的问题,比如说一般性支付和财力性支付和专项支付,我们过去是专项支付多,财政给你点钱,告诉你这点钱是造这杯子的,那点钱是种这茶叶的,你不能干别的。那么,我这儿不需要杯子,我这儿不需要茶叶,怎么办呢?财政怎么支持? 2006年财政全国给农业的转移支付是一万个亿,这里面50%是一般性转移支付。比例提高了,但是这50%够不够?从实际情况看还是不够。所以,这个财政支农长效机制是非常重要的。现在财政非常强调它的公益性,因为财政的钱只能用于公益事业,财政的钱也是一种宝贵的资源。怎么利用这种宝贵的资源,怎么拓展财政工具的公益性,将是我们实践当中探讨、分析和试验的一个课题。
县乡综合改革也是一项制度性的建设,也是长效机制的重要内容。重点是乡一级政府职能的转变,县一级主要是一个财政体制的问题。乡镇政府职能的转变是县乡综合改革的一个很重要的组成。乡政府职能转变基本只能是公共服务、社会管理,为经济发展提供市场条件,提供法律条件。所以,现在正在和以后未来几年这个综合改革完成的过程当中,恐怕都要对乡镇一级的职能转变下大力量。因为乡镇的财政、钱是中央财政转移支付,就不让你去向农民收钱了,政府给你的钱你就是做社会管理、公共服务,没有让你去做投资。
政府层级的设计也是引起争论较多的。咱们改革28年以来,回过头一看,多出来两级政府,多出来两级财政。所以,现在财政的层级多,是中央、省、地、市、县、乡五级政府,这在全球都没有。现在五级政府五级财政管理制度造成运行成本非常高。你就得养人,就得养机构,就得审批。到底怎么改,现在也在讨论。有的主张乡一级政府给去掉,说乡一级政府没用,除了增加费用以外,效果不好。但是呢,中国这么大,人口这么多,农村这么多,农民这么多,管理幅度这么大,你如果把它取消了行不行?中央基本的思路就是要加强乡镇一级的建设,要推行综合改革,要转变乡镇政府的职能。你别整天就是招商引资,这不是你的事,你给招商引资创造条件,搞好社会管理,提供好公益服务,这是你的事。当然,这需要过渡。经济发展还得关照,要不然这乡到底怎么建设?但是,它的职能是需要慢慢慢慢转变过来的,因为你的财政关系不一样,政府的职能应该说是一个最长效的机制。新农村的建设,和谐社会的建设,没有这些制度基础根本谈不上。那么,能不能有不同的方式?现在也正在探讨。比如,我去珠三角,镇的经济实力很强,发展作用大,就很难取消它。但是,我到河南商丘,乡党委书记、乡长就跟我说,我们一不收费,二不收税,连收钱都没处收,七站八所也没有钱养,所以干脆把我们取消了算了。每地情况都不一样,现在还在探索,一刀切肯定不行。但是,这个行政的设置是政治体制,政治体系应该全国是一致的。
再有,比如说现在征地制度的改革。现在国土部已经开始出台了一些政策。比如规定:为了招商引资,零地价、负地价被禁止,再这么做就是违法。这就是征地用地方面的一些制度。但是我跑了这么多地方,感觉地方的领导对国家的征地用地制度有意见:你限制这么死,我没法发展,这里的矛盾怎么解决,怎么处理?这里面到底怎么弄?我想恐怕任务非常重。我们现在这种征地制度是不是合理?现在看得出来,现在的征地制度肯定是不合理的,最明显的是在损害农民利益,损害农民集体的利益。把这个利益牺牲掉一部分,是不是对我们的建设发展这个制度就有激励作用呢?也未必。我们现在征用土地成本过低也造成浪费。现在像我们这样土地稀缺的国家,土地浪费的程度远远高于那些发达国家。或者反过来说,我们土地利用的程度远远低于那些发达国家。我们占着一块地,一平方公里能出多少产值,能容纳多少就业,这都有指标的。国土资源部在考虑这些指标体系,要考核的。所以,用地制度问题、征地制度的改革恐怕也是长效机制里面一个非常重要的方面。
第五,建立农民合作组织。《农民专业合作社法》已经出台,2007年7月1日生效。全国现在有15万个合作社,但是其中70%是协会,还不是真正意义上的合作社。怎么推动和鼓励农民自己组织这个合作社?需要政府引导。因为全国情况确实不一样,从现在的情况看,咱们的合作组织基本上还是政府主导型,政府在这里面张罗,有供销社的,有科协的,科协为主的,供销社为主的,也有信用社在折腾这事,也有地方政府做这个事,经管站做这个事。怎么按照法律,按照实际需求把农民组织起来是一个难题。这不是过去搞的集体化,不是过去搞人民公社,完全两个概念,这是一个合作理论,就是说,咱们讲家庭经营、合作、服务体系,加上政府的支持系统。政府的责任是按照我们农民实际的需求推动和鼓励农民自己组织合作社,在政府的支持下将我们传统的家庭经营尽快转变为现代化农业。
最后,还是二元体制的问题。这里面最主要的一个是就业,一个是社会保障问题。最后,我再次强调一下农村的就业和社会保障问题。这是改变城乡二元结构的两个最主要问题。拿农村就业问题来说,社会对农民就业的问题就经过了一个认识过程,我们可以回想一下,上世纪90年代中后期时,城市对农民是排斥的,后来慢慢转变为容纳,再后来认识到农民工的重要作用。到了2005年,国务院五号文件则专门讲农民就业的问题、城市政策的问题。可以说,现在政府在逐步推广一些引导农民就业的规范性文件,以最终实现城乡统筹的劳动就业制度。正如农村的就业问题一样,城乡二元结构的改变过程也不是一天就能实现的,这是一个探讨和实际运作的过程。
时间比较短,大体上就讲这么多,谢谢大家!
(根据“宣讲家”网站报告录音整理,未经本人审阅,小标题为编者加
报告人系国务院发展中心农村经济研究部副部长)
(未经许可,不得复制、印刷、出版,违者负知识产权法律责任)
责任编辑:杨婧雅
文章来源:http://www.71.cn/2007/0301/773229.shtml