对中国社会保障若干要点的分析

 

我今天讲五个方面的内容，一是中国目前社会保障体系的基本框架，二是我们各项具体社会保障制度的政策要点，三是这些年来社会保障制度建设的成效和问题，四是进一步完善社会保障制度需要重点解决的一些原则性问题，最后谈一下对进一步完善中国社会保障制度的一些建议。

一、中国社会保障体系的基本框架

所谓社会保障，就是政府主导的，目的是防范个人和家庭风险的一系列制度安排。比如有些人搞慈善事业，那算不算社会保障？那不算。因为社会保障应该是政府主导的，主要目标是防范个人和家庭风险。

社会保障基本类型有两大类。一类是对已经出了问题的人进行保护，核心就是各种救济制度。救济制度包括一般性的社会救济，给他吃的，给他穿的，给他用的，还有住房救济，医疗救济，残疾人救济以及其他的救济。这是救济制度。

救济制度基本方式就是由政府财政直接出资，确保老百姓的基本生活，包括衣食住行。这种制度安排通常是老百姓基本的社会权利，不要求有什么义务。你过去是不是对社会有贡献，是不是对制度有贡献，那不管，只要出了问题，政府都来给提供保障。

另外一大类是防范未来可能会有风险的一些制度安排。

为了防范以后可能遇到的问题，那么提前进行一些制度安排。这一类主要是各种社会保险制度。

社会保险制度从大类来讲，可以分这么几类：一个是养老保险，一个是医疗保险，一个是失业保险，还有工伤保险。人们在工作期间，从一开始就业，个人或者说雇主交纳一部分费用，等于说先对体制做贡献，然后到了一定时期出了某些风险以后，比如说老人退休了，那就可以领取养老金；平时缴医疗保险费，等发生了医疗问题，可以去报销医疗费或者享受有关的待遇；失了业，可以领取失业保险金，等等。

这个跟救济制度一个最大的区别就是强调权利和义务对等。从全球的情况来看，基本上都是这两大类，而且项目也都差不了太多。但是不同的国家之间有些是有差异的，比如有的国家可能项目多一些，有的国家项目少一些，而且在保障方式上，针对特定的问题，有些是采取救济制度，有些是采取福利制度。大部分国家养老保险都是你工作期间交纳保险费，等退休以后领养老金。但是有的国家不一样，如澳大利亚的老年人领养老金，那是作为公共福利，无论过去是不是工作过，到70岁以后，政府财政统一给钱。他还有补充保险，补充保险是强调权利和义务对等的，但是基本的养老金是政府财政发的。在医疗方面，很多国家搞的是医疗保险制度，但是也有不少国家搞的是福利制度。福利制度就是不管你过去是不是缴过费用，只要发生了医疗费，有了病看病，都是政府作为福利来提供。比如像英国、北欧这些国家都是这样。

我们国家目前对已经面临困难的社会成员提供保障的社会救济制度有四种：一是城镇居民的最低生活保障制度；二是农村救济制度，在这次两会上，温总理也明确提出来要在全国推行农村最低生活保障制度；另外在一部分地区开始搞医疗救助制度；还有就是廉租房制度，但是我们的廉租房制度执行得不太好。

关于社会保障制度，我们现在有五种保险、八种具体制度：一是养老保险，分为三块，一块是城镇企业职工的养老保险制度，一块是机关事业单位职工的养老保险制度，还有农村养老保险制度；二是医疗保险制度，分为城镇职工的医疗保险制度和新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）；三是失业保险；四是工伤保险；五是生育保险。除了以上五种保险，我们还有其他国家没有的、有中国特色的社会保障制度，这就是前些年搞的国有企业下岗职工基本生活保障制度。这个制度本质上是介于救济制度和保险制度之间的一种形态。目前，由于国有企业改革基本上告一段落，对下岗职工的安置也已经基本解决，所以这个制度目前基本上不再实施了。

二、各项社会保障制度的政策要点

首先，讲一下社会救济制度的政策要点。

1.城镇居民的最低生活保障制度。这个制度基本上从上世纪90年代中后期开始搞，1999年正式实施。在这之前，从50年代开始，我们城镇有一般性的定期不定期的救助制度，但属于不规范的制度。90年代中期，有一些地方开始搞最低生活保障制度的试点。1999年国务院正式颁布文件，在全国范围内实施，它的保障对象就是收入低于地方政府规定标准的城镇贫困家庭，每个地方都设定一个贫困标准，只要低于这个标准，就可以享受最低生活保障，主要是补偿。

另外，对于一些特殊人群在不少地方实行了集中抚养。比如说对一些鳏寡孤独、失去了生活能力的人，很多地方政府采取集中抚养的办法，资金来源主要靠地方政府的一般性财政预算。对于不发达地区，高层级政府给予转移支付。中央对不少省、中西部地区都有转移支付。有些省，对地市、对县的也有。

这个制度实施主体主要是各级民政部门。从实施情况看，到2003年6月底，全国的社会保障人数大概是2000多万。总体来看，这些年总人数都在2000万上下来浮动。这个跟贫困线的标准划分有关系。

2.农村救济制度。农村救济制度最早始于上世纪50年代初期，保障对象主要是农村中的贫困居民，保障方式通常是提供不定量、不定期的资金援助。有些地方也提供实物援助，比如给一些粮食、衣物。对于特殊人群实施生活服务，主要是对农村鳏寡孤独采取“五保”的供养方式，资金来源也是地方政府财政以及村集体的一些资金。90年代以后，一些农村地区主要是发达地区，比如江浙、山东的一些富裕地区，包括西部的个别地区，开始仿照城镇制度，建立农村居民的最低生活保障制度。刚才谈到了，2007年“两会”上已经明确表示要在全国推行农村居民的最低生活保障制度。

3．医疗救助制度。在2005年以前就有，但是就像刚才谈到的，嵌入到救济或者是最低生活保障制度当中，没有规范的做法，而且通常保障水平比较低、保障面比较窄。2005年以后，医疗救助开始独立进行。就是从最低生活保障制度当中分开来了，但目前总体上还处于试点阶段。基本做法也是靠民政部门加上卫生部门来进行组织，政府财政出资，对贫困家庭的医疗费用进行减免，或者帮助他们参加医疗保险。比如现在农村搞的“新农合”是自愿参加，有些贫困家庭没有能力承担自负的那部分费用怎么办？由民政部门帮他出那部分资金，让他参加“新农合”。这个各地的做法不一,但是总体上来看，我们国家目前的医疗救助保障水平和保障面都还是很低的。

4．廉租房制度。从上世纪90年代，我们国家全面推行住房的货币化和市场化体制以后，有些家庭没有能力从市场上获得住房。针对这种情况，政府提出了要搞廉租房制度，主要针对城镇当中的贫困群体，基本做法是地方政府投资建设，用尽可能低的租金水平给贫困家庭提供住房，不是卖，而是租给他，甚至用免费的方式提供给他，就是零租金。到目前为止，全国将近80%的地方城市出台了制度规定。但是，这个制度在大多数地区并没有真正有效地推进，很多地方光有制度，没有建房，也没有组织。

其次，讲一下各项社会保险制度。

第一项，养老保险制度。

我刚才谈了，分成三个大的部分，企业职工养老保险、机关事业单位职工养老保险，还有农村的养老保险。

 1.企业职工的养老保险。此制度建立于20世纪50年代，1991年后它的基本做法大概有这样几个特点：一个是DB模式，二是资金现收现付，三是企业为责任主体，四是个人不缴费。什么叫DB模式？所谓DB是待遇确定型，也就是说，当一个人退休以后，养老保险金是根据个人的工作年限，按照一个固定的计算公式来确定，就是待遇确定。比如说你工龄是多少，退休前的各项工资是多少，然后按照工龄，比如说乘以多少，这样算。另外一个就是DC模式，即缴费确定型。缴费确定型通常是跟个人的积累制联系在一起的。个人在工作期间往账户里面投钱，雇主也往里面投钱，这笔钱是要拿出去投资运营的。所以说，最后个人的待遇水平一方面有一个公式计算方法，但同时又是浮动的，跟积累的这笔钱在市场上的投资收益率挂钩，很难用一个公式明确算出它是多少，这就是缴费确定型的。在1991年以前，我们整个企业职工的养老保险都是待遇确定型。

90年代初进行企业改革以后，有些企业改革进行得比较好，按照国家规定发职工的养老金没有问题。但有些企业困难，一部分企业就拖欠职工的养老金，这导致了一些社会问题。所以从1991年开始进行改革，核心的做法就是实施社会统筹，由劳动部门进行组织，各个企业定期按照规定，向劳动保险部门交纳费用。然后，由劳动保险部门把所有的钱收上来，再分别发到各个企业，然后发给职工。总体上资金流程也是现收现付。就是企业社会保障金机构收多少钱，原则是根据支出需要来决定你企业要交纳多少费用，通常是按照职工工资总额的一定比例来进行收缴。待遇确定方式没有变，资金仍然是由企业单方交纳，个人不缴费。

1995年又进行了一些改革，引入了个人账户，把个人最后的待遇计算分为两个部分，一个是作为统筹部分，也就是根据你的工龄来确定你的待遇，另外一部分待遇是来自你的个人账户，个人交纳一部分钱进入个人账户，然后企业交纳一部分钱也进入个人账户。最后，个人养老金除了按照待遇型确定的一部分，或者说统筹部分以外，还有一部分跟个人账户资金的积累多少有关系。另外，1995年的改革从现收现付改为基金部分积累，也就是说统筹部分还是按照确定的费率，企业缴费，然后按照以支定收的原则，我收多少钱，然后同时发出去。另外一部分，计划把个人账户这部分做实，拿到市场去投资运营，但是后来积累制一直没有搞成。

1997年又进行了一次改革，那就是统一制度，把两套方案并为一套。1997年的改革还有几个特点，一个是个人账户确定为11%，其中个人交纳工资额的8%，雇主交纳3%，统筹基金部分全部由雇主缴费形成，按照以支定收确定费率。从全国情况来看，基本上这一块企业缴费占到企业职工工资总额的25%左右，不发达地区略低一点，有些老工业基地更高一些。待遇水平确定方式没有变，还是DB加DC模式。

2000年以后，东北三省首先在辽宁，又进行了进一步的改革试点。个人账户规模从工资额的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，然后把个人账户做实。还有其他的调整，我就不详细讲了。

企业职工养老保险的其他一些情况，主要是地方统筹。现在中央政府要求实施省级统筹，事实上，除了北京、上海、天津三个直辖市和陕西省以外，其他的都没有做到省级统筹，还都是在地市级或者县一级来统筹。

跟其他国家相比，我们国家职工目前的退休年龄很低，企业职工男的是60岁，女的是50岁到55岁，还有大量的提前退休问题。发达国家比我们高很多，目前基本上都在65岁以上，有些国家已经调整到67、68岁。另外，替代率相对比较高。现在，企业这一块相对降下来了，大概在60%左右。所谓替代率，就是退休以后的退休金和退休前的工资之比。到2006年年终，参加了城镇职工养老保险的人数是1.3亿人，全国同期的城镇就业总量是2.73亿人，也就是有一半左右的城镇就业人口进入到了城镇职工的养老保险体制当中，包括部分事业单位。

 

2.机关事业单位的职工养老保险。这也是建于上个世纪的50年代，基本做法早期也是DB模式，资金现收现付。其实，机关事业单位主要是财政直接投入各个单位，没有其他的资金来源，另外，以单位为责任主体，每个人退休金在机关事业单位都是单位发，但事实上都是来自于同级的财政拨款，个人不缴费。而且，退休年龄比较低，男60岁，女55岁，替代率要远远高于企业，基本上在90%以上。

前面讲了，我们企业职工的养老保险从上世纪90年代以来，差不多进行了五次大的改革。但是，我们机关事业单位的养老保险制度，仍然执行着上世纪50年代的制度，基本上没有做调整。有些地方参考企业的做法，采取了一些改革和调整，但是没有形成全国统一的制度。所以，现在这两个制度差距非常大。不仅在具体做法、组织管理方式上差距很大，表现在待遇水平上，差距也非常大。早年企业职工退休金水平和机关事业单位基本上没有太大的差距。同类的人员，岁数差不多，受教育水平差不多，那么退休金基本也都差不多。比如两个人都是大学毕业，同年级，一个到企业，一个到机关，在职的时候工资水平差不多，退休以后退休金也差不多，但现在差距非常大。机关事业单位退休人员的退休金水平差不多比企业退休金水平高出一倍。所以，每年人代会特别是企业代表对这个反映一直比较强烈。

3.农村养老保险制度。这相对简单一点，主要是20世纪90年代开始的。企业职工的养老保险和机关事业单位的养老保险基本上是一个强制性的制度，而农村养老保险是一个自愿性的制度。就是说，你要参加农保，每个月定期向里面交钱，然后交给一个部门来进行投资运营，以后，根据本金加利息，定期发给养老金。其实，它是一个储蓄制度，主要是个人缴费，政府和村集体有少量补贴，在有些地区甚至没有补贴。目前的参保情况不算太乐观，农村户籍人口有7亿多人，参加农保的人只有5千多万。

第二项，医疗保险制度。改革之前，我们有三种医疗保险制度。一个是农村的合作医疗。当时主要是由农村集体出资，通常是在一个生产大队或生产队的范围内形成大家的相互保障，参加了以后，到医院去看病，可以减免一定的医疗费。在城镇有两种，一个是劳保医疗，一个是公费医疗。劳保医疗主要针对企业来进行组织，就是政府出政策，企业把有关的医疗费列入成本。公费医疗主要是针对机关事业单位以及正规院校的学生和军人，公费医疗主要由财政来出资，一个人生病以后，可以来报销。当时劳保医疗和公费医疗保障的水平、保障的内容，基本上没有太大的差别。

我们现在有两种体制，一个是城镇职工基本医疗保险制度。这个制度是从过去的劳保医疗和公费医疗延续过来的。90年代搞了企业改革以后，企业自负盈亏，有一部分企业经营状况比较好，它有能力按照国家政策执行当时的劳保医疗制度，给职工解决医疗费用问题。但有些企业就有困难，没有能力给职工解决医疗费用的问题。怎么办？就是搞费用统筹。机关事业单位特别是很多的事业单位，从过去的全额拨款改为有一部分差额拨款，有一部分自收自支，财务状况也有了差异，这时候把这些合并起来了，也就是我们城镇职工的医疗保险制度既包括了企业职工，也包括了机关事业单位职工。当然，在有些地区还没有完全推进，比如到目前中央国家机关等于还是单独执行着早期的公费医疗制度。

这里面还有一个特点，就是说，在新型的城镇职工基本医疗保险里面，设定了个人账户和统筹基金，个人交纳的一部分钱和单位交纳的一部分钱划入个人账户，那么个人账户主要用于门诊费用。单位交纳的另外一部分钱要进入统筹账户，统筹账户主要是解决住院费用。在改革之前，基本上是大病小病都保，而且保障水平总体上比较高。这些年由于医疗费用上涨得比较快，而我们的整个筹资水平相对又比较低，为控制费用增长，设立了一个起付线和一个最高支付限额。你在花多少钱之内自己支付，然后多少钱以上再按比例报销，但报销要有一个最高的封顶线。还有一个是针对公务员的大额医疗费用保障，或者说叫补充保障，但各个地方的做法不太一样。

另外，现在设定了基本药物和诊疗目录，就是有些药物可以全额报销，有些可以部分报销，而有些药是自费的。在诊疗目录上也一样，最高限额以上的费用通过商业保险来解决。从运转和实施情况来看，到2005年底，全国的参保人数是1.38亿人，这个包含离退休人员。实际上，我们全国的离退休人员大概有4千万到5千万的样子，真正参加城镇职工医疗保险的职工数，就是在职职工数，大概不到1亿人。也就是说，只是相当于目前城镇就业人口总量的1/3左右。

再就是2003年开始搞的新型农村合作医疗。刚才讲了，在改革开放之前，农村当时的合作医疗制度在鼎盛时期覆盖了90%的农村人口。传统的合作医疗制度能够得以存在，基础就是当时农村搞的集体经济。集体经济弱势以后，传统的合作医疗制度赖以存在的政治基础没有了，所以合作医疗制度在上世纪80年代初迅速瓦解。到了80年代中期，全国只有10%左右的地方以行政村为单位，保留了合作医疗，绝大部分农民生了病以后，必须完全依靠个人和家庭力量。从2003年开始，中央决定。由中央财政加上地方财政出资，资助支持发展新型农村合作医疗。新型农村合作医疗的基本组织方式是按照保险的方式来进行组织，个人自愿交纳一部分费用，然后政府补贴一部分费用。初期是按照人均个人交纳十元，中央政府补十元，地方政府补十元，也就是人均一年30元钱，以县为单位规定了一些具体报销标准。如果个人不交纳十块钱，通常也得不到政府的补贴。它的保障目标是保大病，主要是针对农村居民发生大额费用以后，给报销一部分，以县为单位进行统筹。同时，也参照了城镇职工基本医疗保险的一些做法，比如也设立了起付线、封顶线。另外，在起付线和封顶线之间也规定了自付的比例。目前最新的实施情况，就是两会上高强部长表示，现在已经有超过50%的农村人口被这个制度所覆盖。按照卫生部提出来的目标要求，到2008年基本上能够覆盖所有的农村人口。

第三项，失业保险制度。

失业保险是从上世纪80年代中期开始搞的，它的保障对象初期只是针对国有企业的失业职工。到1999年以后，因为其他所有制类型发展得比较快，占的比例也越来越高，职工的失业问题怎么办？后来通盘考虑，1999年后调整为各类企业。另外，我们一部分事业单位也要求参加失业保险。我们的失业保险制度基本的组织方式是参照了西方国家的一些基本做法，一是雇主和雇员共同缴费。按照目前的政策，是雇主按照职工工资总额的2%交纳，个人按照工资总额的1%交纳。参加失业保险的人失业以后，可以领取最长24个月的保险费、失业保险金，并可以享受一些就业服务，比如职业介绍等，也是政府统一组织，资金统筹。

到2005年底，全国参加保险的在职职工人数是1.06亿人。2005年底，全国正在领取失业保险金的人数是360多万。如果说失业以后一直没有找到工作，最长可以领24个月。如果24个月以后，仍然找不到工作，那怎么办呢？那就通过其他的制度来解决了，比如说像最低生活保障。

第四项，工伤保险制度。

工伤保险是1996年开始搞的。在1996年之前如果发生了工伤，由企业按照国家劳动法以及其他的有关政策规定解决。1996年，国务院颁布了企业职工工伤保险的办法，保障对象是各类企业雇员，机关事业单位没有，保障内容就是因公负伤人员的医疗费用，伤残以后的生活津贴以及死亡以后的遗属津贴等。它的来源是企业雇主缴费，个人不缴费，而且不同行业实施差别税率。有些行业工伤率可能比较高，比如建筑行业等，其要缴的税率就比较高，比较低的行业比如一般性的商业贸易企业，可能就比较低。实施的情况是，1996年开始实施的是一个试行办法，到2003年，中央政府颁布了工伤保险条例，2004年正式实施，内容就是试行办法里的内容。全国参保人数是8千多万。

第五项，生育保险制度。

1994年开始搞生育保险，保障对象就是各类企业当中的孕产女职工。保障内容是，企业中的女职工怀孕、生孩子包括相关的医疗费用，以及孕产期的生活津贴等，由生育保险来给提供。资金来源是由雇主缴费，个人不缴费。目前的实施情况是全国的参保人数是5千多万，这个相对比较少。

 

三、社会保障建设的成效及问题

应该说，我们这些年社会保障制度建设成效还是很大的，主要体现在救济制度和社会保险制度两方面。

一是救济逐步走向制度化。在改革开放之前或者在上世纪90年代以前，我们的很多救济制度非常不规范，而且对于贫困家庭的认定通常有很大的随意性。这些年来，我们的社会救济逐步走向制度化，而且范围和内容也在不断拓展。除了生活救济外，医疗救助、廉租房等制度都开始发展。另外，有一些项目，比如城镇居民的最低生活保障制度，已经实现了应保尽保，这对于保护公民权利、维护社会稳定，发挥了非常重要的作用。

二是从社会保险制度建设的情况来看，这些年来最大的成效是由企业保障走向真正意义上的社会保障。这些年无论是养老保险、医疗保险，还是工伤保险都搞了社会统筹，这对于维护不同企业之间职工的利益，包括促进企业平等竞争力、促进劳动力流动，都发挥了积极的作用。

但是，存在的问题也很突出。从社会救济制度的情况来看，保障标准总体上很低。在很多地方类似于最低生活保障制度，像北京、上海、广东、浙江、江苏这些地方，由于地方财力比较强，所以最低生活保障以及其他的保障定得比较高。但在全国不少地方，保障水平、保障标准非常低，比如在西部很多地方，最低生活保障标准在城镇里面每人每月也就是100块多一点，指望这些钱过基本的生活，仍然是有很大困难的。

还有，有些项目有名无实，比如刚才讲的廉租房制度，这从90年代中期就开始提出来了，而且很多地方出台了制度，但是有名无实。在有些地方，医疗救助也是如此。

另外，政府间的划分不合理，主要是在社会救济方面过分依靠地方政府。有些地方政府由于财力不足，也影响到保障标准。

还有，总体上的管理水平还比较低，不规则和随意性问题比较大。这里面有漏保问题，该保的保不到。错保的问题也很突出，有些地方政府发的钱其实并没有落到实处，真正该拿到钱的家庭没有拿到。相反，有些拿到钱的家庭并不是真正符合标准的。

社会保险的情况可能问题更大一些。总体上来看，几种主要社会保险制度在目标选择、运行各个方面也存在比较突出的问题。

首先，职工养老保险。

城镇职工养老保险一个比较突出的问题就是没有实现对目标人群的充分覆盖。刚才谈到，现在城镇就业职工参保人数大概是1亿4千万，而目前城镇就业人口总量是3亿7千万，就是半数的城镇人口没有纳入到养老保险制度当中。还有一个很突出的问题，就是企业职工养老保险和机关事业单位分设，而且待遇水平差距过大，基本上差一倍，企业职工的不满情绪非常大。另外，职工养老保险这三项，主体是企业职工的养老保险。这个制度体制内的抚养率过高。抚养率就是有几个人缴费，养几个退休人员。现在有些地方基本上是两个人养一个，有些地方甚至到了一个人养一个。这就面临着财务上不可持续。现在不少省份养老金收不抵支，以至于地方财政每年不得不用大量的财政直接补贴养老保险。

另外，在具体的制度设置方面，存在明显的逆向转移的支付特点。从社会保障所要求的基本目标来讲，是要实现互济，也就是富裕的人要帮助贫困的人。但是，我们现在的养老保险制度设计逆向转移支付特点比较突出。比如按照规定，必须缴费满15年才可以领取养老金。有些人如果参加的时间比较短，只交纳了10年，这时候他就没有资格领养老金。但是这十年，他是对这个制度做了贡献的，这些相对弱势的群体最后没有办法从这个制度当中获得保障，而那些工龄长的、收入水平比较高的，却可以拿比较高的养老金。这就存在逆向转移支付。

针对这些情况，当前比较流行的思路有两个：一个就是扩面。很多地方政府现在对扩面的积极性非常高，希望把各种类型的城镇职工、城镇劳动者包括流动就业的农村人口等都纳进来。如果短期内把目前在城市工作的人员都纳进来，缴费的人多了，这样抚养率就会下降，整个体制上财务运行危机就会化解。但是这个制度有问题，大家知道，我们国家老龄化的速度非常快，目前把这一部分人全部纳入以后，他们以后也会面临退休，而且他们到了退休年龄的时候，整个就业人口规模是下降的，那以后的风险怎么办？现在很多地方政府扩面的基本动机是解决当前危机，而不是考虑到一个长期的需要。当然，这里面也跟整个国家层面的制度有关系。

还有一个目前比较流行的思路，向积累式转轨，就是以收定支。那就是说，全部转向个人账户，每个人在工作期间，个人交纳一部分费用，雇主给交纳一部分费用，然后存到个人账户里面，等于事实上是一种强制性的储蓄，等退休以后，个人养老金就取决于个人账户的本金和投资收益。这个时候，投资收益高了，你就多拿；投资收益低了，你就少拿。事实上，它是把风险和责任转给个人，这里面的问题也比较大。比如说把所有的风险都转给个人，它会带来什么样的社会后果，很难讲。另外，从理论上也不能够证明基金积累制抗拒老龄化的能力强。还有，投资的风险非常大，又有一个转轨资金的问题。所以，总体上来看，这两个考虑问题或者解决问题的思路都不足以解决问题。

农村养老的实质其实是低收入人群的一个相互保障。总体上农村居民的生活水平、收入水平还是比较低的。在这种情况下搞农村养老保险，而且政府和集体又没有直接的经济援助，基本上是个人储蓄、个人相互保障，不可能通过这样一个制度来真正解决农民的养老问题，对这一点，中央政府也有了比较清醒的认识。所以，从90年代后期以来，基本上对农村养老保险不采取进一步鼓励的办法，地方政府如果愿意搞，地方农民自愿的话，也可以，但是并不像其他的制度一样，政府会大张旗鼓地鼓励推进。

其次，医疗保险制度。

先来看城镇职工的基本医疗保险制度。刚才我谈到了，是单位和个人共同缴费，然后交给社会保险经办机构来搞。但现在我们面临几个比较大的问题，一个是整个医疗费用上涨过快，而政府又没有明确承诺，如果这些保费不够了怎么办？所以，社会保险经办机构非常注重追求资金平衡。名义上、理论上我们的城镇职工基本医疗保险是一个强制性制度，也就是说只要符合条件的职工、单位，都必须参加，但事实上，由于政府没有直接的经济补贴，而社会保险经办机构过分追求资金平衡，以至于最后的实施结果是，谁有能力缴费谁来参加，没有能力缴费或者欠费，那就停保，最后就变成了一个富人俱乐部。所以，我们参加城镇职工基本医疗保险的是一亿一千万还是一亿两千万，其实这里边还包括了离退休职工，如果仅从在职职工来看，大概是6000万人左右，城镇还有差不多两亿左右的就业人口没有进入到这个制度！相比下之，进入到这个制度的，总体上都是在正规部门就业，且收入水平相对比较高的人，所以我们叫它富人俱乐部。因此，即使是强制性，也远没有实现对目标人群的覆盖。

大家都知道，这几年来医疗服务机构行为失控，缺乏制约，再加上技术进步因素的影响，整个医疗费增长过快，而我们医疗保险经办机构没有能力去控制医疗服务机构及价格。在这种情况下又要追求资金平衡，怎么办？反过来把主要精力放在参保人的控制方面。这个在制度设计上也非常明显，比如报销时设定起付线、封顶线，而且在封顶线和起付线之间也设定了个人的支付。

另外，现在我们城镇职工医疗保险制度设立了一个个人账户，这里面问题很大。因为在医疗问题上恰恰最需要强调互济的。有些人可能经常生病，而有些人可能很少生病，所以，我们医疗保险制度一定要保护那些风险大的人，但现在个人账户基本上按一种平均的方式来设定，有的人个人账户的钱远远不够花，而有的人个人账户的钱可能会发生积淀，用不着。本来我们整个筹资水平就不高，在这种情况下，又有大量的资金淀积，最后结果就是严重影响了互济功能。

还有一个，我们现在的保障制度是只保一部分人，它必然会带来严重的侵蚀问题，也就是一人看病、全家吃药。如果一个家庭所有的人都进入到这个制度，就不存在相互侵蚀的问题了。

再看新型农村合作医疗。这是有史以来第一次由政府出资为农民提供保障，应该说具有很大意义。但是，在具体的设计上，也存在突出的问题。

一是保大病。现在新型农村合作医疗定位的目标是保大病。目前城镇职工基本医疗保险人均的筹资水平，从全国平均来看大概在一千块钱左右。有很多问题都解决不了，以至于我们不得不设起付线、封顶线和自付以及非报销的项目。新型农村合作医疗初期是人均每年筹资30块钱，现在中央政府和地方政府又增加了投入，中央拿20元，地方拿20元，个人拿10元，是50元钱，也只相当于城镇筹资水平的1/10不到，指望靠这些来解决农民的大病问题是根本不可能的。事实上，从真正影响农民健康的疾病问题来说，更重要的是常见病和多发病，而不是大病问题。我们做了很多的调查，卫生部也做了很多调查，很多老百姓之所以生大病，就是由于常见病、多发病得不到及时治疗而导致。

另外，现在新型农村合作医疗一个基本要求是农民自愿参加，自愿参加个人还需要付一定的费用，这就排斥了最贫困的人。最贫困的人由于交不起每人每年的十块钱，所以也就没有办法享受地方政府和中央政府给的补贴，没有办法参加这个制度。换句话说，政府的补贴是给了农村中那些相对富裕的人，就是交得起十块钱的人。

还有，按照保险方式来进行组织，管理成本过高。目前调查的一个基本结果就是，在大部分地区，搞管理的这些人所花的费用占到总的筹资费用的20%以上，组织管理成本非常高。

第三，失业保险。

在未来相当长的一段时期内，中国的高失业问题不可避免。如果要想很好地解决失业问题，那就得大幅度提高缴费率。如果大幅度提高缴费率，企业和个人都得承受。相反，如果我们费率很低，对失业人员基本的经济保障水平以及其他的就业服务就会大大折扣。所以，这是我们面临的一个最困难的问题。

另外，中国目前的就业结构、就业特点和西方发达国家有很大差异。最大的差异就是，我们目前就业领域当中非正规就业占的比例非常大。目前城镇当中，非正规部门就业的人口大概占到就业总量一半以上，如果想把他们都纳入到失业保险体系当中，组织管理成本会非常大。不说别的，就说一个人是不是失业了，失业以后是不是找到工作了，甄别问题就会非常困难。但如果你弱化管理，就会带来一系列的混乱。比如说，有些人找到工作了，领着新工作的工资，另外一只手还在领失业保险金。真正最需要帮助的那些弱势人口，是很难被覆盖的。所以总体上以保险方式解决中国的失业保障问题，我们认为不符合中国国情。

从发达国家的情况来看，很多发达国家都没有搞失业保险，而且有些国家搞了失业保险以后又放弃。比如说英国，这是最老牌的资本主义国家，以前搞过失业保险，但后来发现失业保险劳民伤财，基本上不起任何作用。我在英国的时候，曾经接触过英国一个学者。他讲过一句话，说失业保险制度一个最大的功能是保障失业保险经办机构的人员就业问题，别的啥功能都没有。以至于从2006年开始，英国政府已经决定放弃失业保险，不再搞失业保险了。

最后，工伤保险和生育保险。

工伤保险意义重大，但是目前没有辅助好，尤其对于高风险的行业、农民工集中的行业。特别是在劳动力大量流动的情况下，工伤保险意义重大，但目前总体上没有组织好。生育保险意义不大，从全世界范围看，搞生育保险的国家少之又少，基本上都是把生育问题融合到医疗、卫生服务方面。

 

四、完善社会保障制度需要重点解决的原则性问题

进一步推进改革，首先要考虑几个最基本的问题，就是我们改革的目标、方向以及必须把握的一些基本原则。

第一，我们必须清晰社会保障制度建设和发展的目标。从一般意义上或者从理论上讲，社会保障目标大概有三个方面。一是社会目标。我们的社会目标就是一定要通过社会保障制度建设追求和尽可能地实现社会公平，另外一定要尽可能地保护大多数人的基本权利。二是好的社会保障制度应当能够很好地实现经济目标。一个就是体制本身应当具有可持续性，另外应当对经济发展具有一定的激励机制。社会保障还要考虑政治目标，就是一定要考虑不同群体之间利益关系的平衡。总体来看这些目标，有时候可能一致，有时候可能不一致，在很多情况下，甚至有矛盾。所以,在政策设计时，任何情况下单纯追求某一个单一目标都不可取，必须在几个目标之间达成平衡。否则的话，如果我们过分注重某一个目标，忽视其他目标，必然出现失误。

从最近几年我们整个社会保障制度建设和改革的情况来看，一个很大的问题就是在不同的目标之间摇摆或者过分突出。有时候过分突出经济目标，有时候过分突出政治目标，社会目标被忽视等一系列问题一直存在。   在我们未来改革当中，过分迁就某些特殊群体的利益，不能够很好地解决社会目标、经济目标和政治目标之间的平衡，想设计一个好的制度是不太现实的。应该说我们这几年在这方面教训是非常深刻的。

第二，必须坚持的一个原则性问题，也就是说，必须解决好国际经验与中国国情的结合问题。其实，从世界各国的情况来看，社会保障制度没有通用的理想模式，任何制度都有优点，任何制度都有缺陷，只有充分结合国情的模式，才是好模式。

我们国家是一个什么国情呢？人口多，经济不发达。虽然这些年经济增长很快，但总体上我们还属于欠发达国家。二元结构导致我们城乡差距很大，与此同时，我们又面临着迅速的老龄化、工业化和城市化，这些和发达国家差别很大。因此，在很多方面我们照搬其他国家的模式是行不通的。

但近些年来，从我们整个社会保障制度改革和发展的经验来看，在多方面我们就是简单地模仿发达国家的经验。例如失业保险，我们就是克隆，就是照搬西方发达国家的做法。因为它不适合我们国家的国情，所以到现在整个失业保险制度根本就没有发挥对失业人员的救助作用。比如说，现在城镇失业和间歇性失业人口的总量大概在1500万到2000人之间，领失业救济金的人只有两百多万，也就是不到1/10。换句话说，80%—90%的失业人员根本没有办法得到这个制度保障。所以说，制度如果不考虑中国国情，问题非常大。

除了失业保险以外，在医疗保险方面，我刚才谈到，我们在城镇职工基本医疗保险中引入个人账户。其实从国际经验来看，全世界除了中国，只有一个国家在医疗保险里面搞了个人账户，这就是新加坡，但新加坡的个人账户跟我们不一样。等于说，我们抄了一个在世界上很少的模式，而且还抄错了。新加坡的个人账户起什么作用呢？新加坡是绝大部分的费用都由政府买单的，然后为了控制个人对医疗资源的滥用，个人要少量负担一部分费用，就是公付的部分用个人账户来解决。而我们现在是把个人账户拿过来，解决门诊问题，就是让自己来解决自己的门诊问题，因为个人账户资金按照现在的政策规定是属于个人所有,所以这也没有搞好。还有，关于下一步的卫生改革，比如说在新型农村合作医疗中，我们采取的基本方式是保险模式。当然，很多欧美发达国家确实采取保险模式，那就是个人和户主出资。但是，欧美发达国家采取保险模式之所以能够成功，很大一个基础是正规部门就业的人口比例非常大。而且，它的财务结算系统、金融信息系统都非常发达，收取资金、报销等做起来非常简便。但是，我们国家在新农村居然采取了这种保险方式，在我们农村，老百姓一家一户分散居住，在这个时候搞保险，很显然不适合我们的基本国情。刚才也谈到了，我们现在新农合的管理成本居然占到资金筹资总额的20%以上，都是很有问题的。

第三，必须解决好政府和市场的责任关系。为什么社会保障必须由政府来组织？因为市场存在问题。但是，如果完全依靠政府，所有的事都要政府来干，也是有问题的。这样政府必须征高税，而征高税就可能会对经济构成一定的影响，尤其在发展的初期。如果全部由政府组织，包括具体的组织工作全部由政府来承担的话，政府体系会过于庞大，对于整个经济和社会的影响也会非常大。所以，好的社会保障制度一定要实现政府和市场力量的有机配合。从我们国家这些年社会保障制度改革和发展的情况来看，既存在政府责任不到位的问题，也存在有一部分领域管得过多的问题。在有些方面，我们本来可以利用市场力量，但政府管得过多，比如说各种保险的具体组织、资金的征收，像这些东西完全可以利用市场化的金融体系、社会化的服务体系来完成。

第四，必须解决好基本体制选择与管理手段的结合问题。从我们国家这些年改革的实践来看，一个很突出的问题就是重视宏观体制改革，忽视管理手段的发展，或者是忽视微观的技术性问题的选择和设计。这里面最突出的是城镇企业职工的养老保险制度。十年之内，进行了五六次大的调整。从全世界范围看，没有任何一个国家会在10年之内对一项基本的社会政策做四五次的调整。之所以反复进行调整，一个很核心的问题就是资金收支不能平衡。当然，早期的有些改革比如搞统筹，那是必要的，是由于其他体制变化导致的，但后来几次调整一个核心的目标，就是看能不能实现资金平衡，以减轻政府未来可能的财政压力。

其实类似的问题，像老龄化的问题、资金收不抵支的风险，在西方发达国家都存在，但没有哪个国家简单地动大体制，他们都是从技术性层面加以解决。技术性问题主要在哪儿？有两条，一个是推迟领取养老金的年龄，另外一个适当降低替代率。用其他的技术手段来解决，比如退休金的增长和物价挂钩，而不是和企业职工的工资增长挂钩，就是说，确保离退休人员的退休金一定要不断增长，但是这个增长是和物价挂起钩来，略高于物价的增长，但不能和企业职工的工资挂钩。因为如果和企业职工的工资挂钩，特别在经济高增长时期，工资增长是很快的，退休金的这种增长也会很快。一旦这个经济增长进入到了平台期或者滞胀期，或者放缓的时候，这一块降不下来，那就会导致新一轮的问题。所以，从西方国家的经验来看，类似的情况首先考虑的是推迟退休年龄。比如说美国，已经从65岁调整到67岁，德国是68岁，好像英国也计划从65调整到67岁。而我们国家这些年以来是不考虑技术性问题，主要考虑宏观体制。一有问题动体制，越动越乱，这种教训非常大。

要认真考虑国情。比如说，在医疗卫生领域，大家争议比较大。但目前来看，政府表态了，一定要强化在卫生领域的投入。怎么投？投到哪里？是补给供方还是需方？现在很多政府部门非常推崇购买服务。购买服务在很多西方国家，应该说很流行，做得也很成功。但从我们国家的情况来看，国家大，人口又多，医疗服务机构也很多，整个老百姓的组织化程度很低。在这种情况下，政府替一个个老百姓去购买各种复杂的服务，能不能买得来、谁来买、买谁的、怎么买、买的成本有多高，这一系列的问题，我们现在都不知道。在不知道的情况下如果贸然去做，会带来很大的风险。所以说，在总体上的管理手段我们可以借鉴国际经验，但也要认真地考虑国情。

另外，为了社会保障制度改革，必须完善决策过程。因为社会保障涉及多方面的利益，必须形成充分的利益表达和协商机制，必须考虑到方方面面的利益。这些年我们在这方面的问题很多。谁的呼声高，谁的影响力大，谁就可以从社会保障制度中分得更多的利益。我想大家应该对这个问题有比较深的感触。

另外，制度正式实施之前必须充分实践，还应当认真总结经验教训，关键要形成有效的纠错机制。从我们这几年实践的情况来看，一个重大失误就是有些问题讨论不充分，试点不充分，很多问题并没有征求方方面面的意见，就是有些政府部门在那儿闭门造车。试点是什么？试点就是说我先拿出一个方案，经过讨论形成一个方案，看它行不行。一个好的试点的做法，就是以发现问题为目标进行试点，这是一个合理的做法。但是，我们这些年很多试点不是以发现问题为目标，而是把试点作为推广的前奏。在很多情况下，有些领导甚至就讲，试点只许成功不许失败。既然只许成功不许失败，那直接推广不就完了吗？还搞试点干什么？现在看来，我们不少的制度出了问题，都跟讨论不充分、试点不充分有关系。

 

五、对完善中国社会保障制度的一些建议

第一，强化社会救助制度的建设，确保城乡居民的基本生活。要进一步完善城镇居民的最低生活保障制度。到现在为止，已有的各种社会保障制度或项目当中，应该说城镇居民最低生活保障制度是搞得最好的。尽管如此，也有一些问题，比如有一些标准过低。当然，这跟财政体制和责任主体的设定有关系，有些时候过分依靠地方政府，而有些地方政府财力过低。另外在给付方式、标准确定方面，也应该进一步完善。

这里边，很多西方国家的经验值得我们总结。比如说，现在对于城镇居民最低生活保障定了标准，但其实有很多有弹性的东西在里边。比如说，其他国家因为考虑到如果只是现金给付的话，有些人不会过日子，拿到救济金就去买酒、下馆子了。给他这些钱，精打细算本来可以够一个月用的，但是他十天就给花完了，剩下的日子又没钱了，他可能会给你惹麻烦。很多国家，给付方式不是按月而是按周给的，有些可能更多的是采取发实物券等。因此，有很多我们可以学习的地方，未来城镇最低生活保障制度也应该把这些好的做法逐步引入。

第二，加快推进农村居民的最低生活保障建设。这已经在中央和国务院形成决议了，下一步可能会全面推开。这里边其实也面临着一个很大的风险。对于城镇居民来说，绝大部分的收入是货币形态的，相对来讲比较容易核查。农村居民大部分地区的收入形态还都是实物形态的，比如一年两季收成，然后养只鸡养只鸭养头猪，收入很难核定。这种情况可能是对未来农村居民最低生活保障建设的一个很大的挑战。搞不好，会出现很多的漏保或者错保等问题。

应当加强廉租房制度的建设。这个刚才讲过，我们目前将近80%的城市已经出台了制度，但是没有干。下一步应该好好来做这个事情。

还有，我认为医疗救助不应该单独搞，而是应当考虑建立一个普惠制的制度，保证所有老百姓的基本医疗都能够得到解决。如果能够建立这样一个制度的话，贫困群体的医疗问题自然也就得到解决了。

第三，关于养老保险制度，我们认为应该是建立低水平、广覆盖、可持续的保险制度。政府组织低水平的强制保险，而且这个保险应该是企业、机关、事业单位采取完全一致的模式。当然，短期之内把企业职工的养老保险和机关事业单位扯平是不可能的，但是至少我们可以从现在做起。

首先，政府来组织强制性的低水平的保险，所有的在二、三产业的人都应该进来。其次，这种保险应当采取现收现付制，不要考虑什么积累制。因为积累制在我们国家目前的管理能力下，即使不考虑所有的转轨成本问题，一旦积累一大笔钱以后你能不能形成好的投资回报，投资的风险到底有多大，都是很不确定的。相比之下，如果采取现收现付体制，起码抗拒投资风险的能力会很强，未来产生重大风险的可能性就会得到大幅度避免。为了解决资金平衡问题，可以通过推迟养老金领取年限，包括待遇水平和物价挂钩这些方式等。

另外，强制性的养老保险应该以产业为准，而不是以城乡为准。应当把这个过程和城市化、工业化的过程协调起来。政府组织的基本养老保险应该是比较低的水平，我认为可以略高于最低生活保障标准，比如是最低生活保障标准的140%、150%。此外，可以通过税收优惠以及劳动的经营手段，发展补充保险。企业根据经济情况自主决定，我给你税收的优惠。对于政府公务员也好、事业单位职工也好，通过政府财政来提供补充保障。就是说，在基本层面跟企业统一，然后在补充层面政府搞一套，同时也允许企业搞。企业的经营效益好的，可以搞得高一些，甚至高于公务员，都没有问题。如果企业经营差的，那补充保险范围只能搞得小一点。

当然，企业的补充保障可以采取基金积累制，最好是交给私人部门来管理，然后政府严格监管，政府最好不要直接管养老金的投资。让私人部门通过竞争手段来经营积累制的补充养老金。当然，这些制度应该是老人老办法、新人新办法，这种改革涉及到所有人的权益问题，在技术上是不难解决的。

我建议放弃失业保险。将把失业人员的生活保障并入最低生活保障制度，以收入而不是以就业状态为依据提供保障。就是说，如果一个人失业了，但是家里边经济条件非常好，这个政府用不着管。有些人可能是有工作，但是家里边人口比较多、生活很差，这样政府也要保障。对有些雇主不负责任的问题，建议设立雇主赔偿制度。当然，放弃失业保险以后，应当强化政府再就业方面的公益职能，包括就业信息的发布、指导等，另外还要强化政府的就业服务职能。

第四，全面改革医疗保障制度。首先一定要考虑建立覆盖全民的基本卫生保健制度。现在表面上看，在城市有城镇职工基本医疗保险，在农村我们有新农合，新农合似乎已经占了一半数了，但“新农合”解决的是大问题，事实上对老百姓来讲，常见病、多发病还都是个人承担，问题非常大。在城镇，有大量的人没有任何保障，即使参加了城镇职工基本医疗保险的，建立了个人账户，事实上也是个人解决基本的常见病、多发病问题。所以说，要考虑建立覆盖全民的基本卫生保健制度。很令人欣慰的是，十六届六中全会的《决定》当中已经明确提出来，要建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。保什么？主要是保两个方面，一个是公共卫生，比如计划免疫、健康教育等，另外一个就是要保常见病、多发病。我们建议，在预防保健、卫生防疫这一块，应当由政府出资，所有的服务免费向老百姓提供，资金来源直接通过一般性税收来进行投入。

另外，什么叫基本医疗一直是个争论不清的问题。我觉得，主要就是各种常见病的诊疗。首先，政府划定基本医疗的服务范围，限定药品的目录包括诊疗的目录、诊疗手段就可以解决绝大多数常见病、多发病的问题。在划定这些目录以后，当老百姓需要有关服务的时候，个人少量付费，其余的成本政府来分担。在所有国家基本医疗问题都要由个人少量承担费用，哪怕是象征性的。比如说英国、北欧那些国家搞全民医疗，其实既是完全免费的但又不完全免费，每看一次病要付几个英镑，或者一个欧元，主要是限制滥用。也就是说，对基本医疗这一块，政府承担大部分成本，个人少量分担，减少浪费。

另外，对于基本卫生保健这一块，城乡之间、地区之间的服务应该是一致的。因为作为一个基本的公共政策，在不同群体之间必须要考虑一个均等，不能说城里人保障水平高，农村人保障水平低，这不符合社会政策的基本原则。对有关的费用应该是不同的层级政府合理分担，如果完全依靠地方政府的话，这个制度是搞不起来的。

其次，就是要进一步改革和完善城镇职工的基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度。对于城镇职工基本医疗保险制度，应当尽可能进一步扩大覆盖面，要把基本符合条件的其他类型的各种职工，尽可能纳入到这个制度当中。我们现在只保职工本人，未来建议应当把职工家属纳进来，这也是国际上的普遍做法。还有就是要取消个人账户，因为个人账户实在没有存在的必要。还要明确保障重点。从我们国家目前的情况来看，即使我们搞了基本卫生保健制度，把常见病、多发病的问题解决了，但是指望目前的投资水平解决所有的大病问题，也是不现实的。

由于筹资水平低，所以这两个制度都应该明确重点，保那些可治疗的、投资效益好的疾病，以此来提高卫生投入的绩效。但现在医疗保障里一个很大的问题就是，无论是卫生系统还是很多老百姓都缺乏理性，在经济不发达的情况下，用很高的投入，动用各种高新技术去抗拒自然规律。这个问题不仅对卫生投入绩效影响很大，而且由于制度设计有问题，当一部分人去干这些事情的时候，必然会影响另外一部分人的基本权益。

还有，建议放弃生育保险。生育保险没有必要，有关的职能并入预防保健，也就是并入面向全民的基本卫生保健制度。比如说孕妇的检查，包括住院分娩等，把这些问题都给免费解决了，这个问题自然就解决了。还要继续对企业实施强制性的工伤保险。我们认为工伤保险非常有必要，而且一定要强化雇主责任，保护劳动责任。尤其是对那些工伤事故率比较高的行业，农民工比较集中的行业，要加强工伤保险。

（根据“宣讲家”网站报告录音整理）

（报告人系国务院发展研究中心社会发展研究部副部长）

（未经许可，不得复制、印刷、出版，违者负知识产权法律责任）

责任编辑：杨婧雅

文章来源：http://www.71.cn/2007/0601/773265.shtml