社会发展进步与行政效能建设

 

我想讲三个方面的问题：一是关于行政效能的讨论，二是一个组织、一个单位包括个人怎样提高行政效能；三是行政效能的监测和评估。

关于行政效能的讨论

关于行政效能的讨论有这么五个问题。

第一，我们为什么要强调行政效能。

之所以强调行政效能，直接原因就是随着社会发展，社会对于公共服务的要求不断提高，政府必须跟上并满足快速发展的社会的要求。现在，大家都可以感受到，在城市建设、政府管理等各个政府公共服务方面，存在不能够满足社会需求的一些现象。比如看病难、看病贵等问题，医院应该怎么建设？医院是以营利为目的，还是以救死扶伤为目的？医生收入和药费挂钩，这就导致开大处方、治疗过度、小病大治等现象。如果说医院过于追求挣钱，就会伤害患者的利益。教育也是这样，如果过多地追求利润，就会伤害被教育者的利益。有很多方面不能够满足老百姓的需求。政府的政策安排、设计管理跟老百姓的切身利益都是直接相关的。

第二，十七大对行政效能的要求以及政府行政效能模式的转变。

关于行政效能的要求是十七大提出的一个重点。十七大提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府，着力点是16个字：转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。

服务型政府是一个什么样的政府？我们在政府管理上和西方发达国家有很大的差别。我觉得最大的差别是管理理念上的差异。美国是一个移民国家，是从一个没有成熟的政府开始逐步完善发展起来的，自然而然形成了一套规则。这种规则和我们国家的政府发展历史有着很大的差别。

我国有纪事以来的政府形态，基本上是从一个族长、家长到郡主到皇上的一个过程，都是以一个人、一个利益集团为核心的统治结构。在这个结构里也有法律，但这个法律是在统治者的个人权威之下的。从古至今我们就形成了这样一种理念，法律禁止的不能做，法律没有涉及的，在西方国家是可以做的，但在皇权政治之下也不一定能做，所有的行为都必须得到皇上以及皇上之下的大大小小的官员的许可才可以做。只要皇上恩准的就什么都可以，即便法律禁止的也可以，而皇上没说的，就都不能干。这样就慢慢形成了领导没有说的都不能干，领导让干的即便违法也能干的现象，并且一直延续到现在，对我国社会行为有非常大的影响。这是一个管理理念上的差异。依法治国、依法行政就是要解决这个问题，要形成一个公共规则，然后大家都要遵守，不能够以个人意志而转移。但我们明显可以感受到，中国行政理念受皇权思想影响深重，个人和法律之间的冲突是比较常见的。

第三，政府行政效能模式的转变。

其一，政府管理形态的变化。不论哪个国家政府管理的形态大致上可以划分为两种典型形态：一种叫统治型，一种叫服务型。

在公共管理学术研究过程中，我们并不认为哪一种好，或者哪一种不好。统治型的特点就是便于权力的集中、资源的集中，军政府、中央集权或实行计划性的经济的这些都是偏重于统治型。不能说统治型绝对不好，要看适应于什么样的外部环境。如果是在战争状态之下，那么统治型的政府可能就是一个好的选择，而服务型的政府可能就不行，军事力量的调集、资源的分配等各个方面都不能够满足战场的需要。从历史上可以看到，在古罗马军事强盛期间，它就是一种极端统治型的政府。在中国古代改朝换代的时候，战争不断，也是一种强统治型的形态。到了建设时期，政府就会向服务型转化。建设时期需要更多的资源，要按照客观的规律自由发展，而不是人为的阻断、人为的调集，所以在休养生息、恢复活力的时候就更加需要服务型的政府。服务型政府就是给老百姓更多的发展空间，给大家更多的民主和自由，给社会更好的发展前景。

服务型和统治型相比，在国家资源调集等方面，不如统治型来得快，但它更符合发展的客观规律，更能够和谐的融洽的促进社会成长。所以，我们现在正处于从统治型向服务型转变的时期。服务型的特点是采取协调与引导而不是依靠强制的手段。有人举过这样的例子，什么是政府？政府就是红绿灯，南来北往的车从哪来上哪去通通都不管，只管他们能否迅速安全通过，而相互之间不发生碰撞和摩擦。所以，政府在社会发展中是站在一边的，是裁判员而不是运动员。因此，政府是公众的代表，是所有人共同利益的代表。

 

其二，在政府行政干涉范围上也随之发生一些变化。过去政府什么都管，有很多事没管好，有更多的事情是不该管的，而该管的没有管到也没有管好。随着我们对公共服务、政府行政方式地了解和掌握，政府行政的管理范围也在发生变化。政府管理基本上有三件事。其中，做得最多的一件事就是登记注册，了解社会发展信息。很多事情都需要登记注册，公民到政府去登记注册不是一种批准与被批准的关系。比如两个人结婚就需要登记注册，不需要政府批准，登记注册是一种主张，和谁结婚那是两个人的事，政府没有权力干涉。但个人登记结婚也不是没条件，条件就是未婚的男女,年龄都得达到婚姻法的规定才能去登记注册。还有工商注册也是这样，注册一个企业必须要有一些资质，如果有了这些资质就可以登记注册，而不需要批准。在我国很多不需要政府批准的却要政府去批准，这个就是政府管得太宽了。

在批准过程中，有一些是要经过政府直接管理和批准的，但这一部分仅限于市场失灵的情况。什么叫市场失灵？比如，汶川地震组织救援等事情，它就无法用市场的理论解决。那么，这一类事情政府就要管起来。还有一条叫社会必须。救急扶伤是社会伦理，这就叫社会必须。这一类的事情涉及到政府的职能，如基本保障一类，这是政府要做的。还有一些涉及到公共安全、公共利益，也就是说如果政府不管，可能会威胁到他人安全、利益。这也是属于政府直接的管理。再有一条是政府的监管和处罚。按照规定去做，怎么做是个人的自由。政府进行监管，一旦发现违反了规则，就要进行处罚。这就构成了一个政府管理的框架。

现在我们的问题出在哪里？不该管的，我们管了一大堆。本来不需要通过政府批准的事情，只需要登记注册，我们却把它们许可化。这样产生大量的社会事务，政府的权力过大，遏制社会健康的成长和发展，就会出现一些问题。第一个问题，任意的部门都可以设立条款，必然就会出现职能交叉部门的扯皮问题。好事大家都抢，不挣钱的事、不容易做的事情互相推诿。第二个问题，任意的时间、程序，想什么时候给你解决，就什么时候给你解决，解决不了就放在那，这是拖延敷衍公文履行。第三个问题，任意的数量范围，什么事要收钱就收，什么事想怎么规定就怎么规定。现在有些地区的滥设税种、滥收费用现象非常严重。第四个问题，任意的格式条款，规定都是政府部门自己定的，想怎么定就怎么定。

在香港回归前，我到香港考察，有人给我介绍香港政府和企业的关系就三句话：你投资我欢迎，你发财我收税，你犯法我抓你。很简单的三句话，我想我们现在在政府管理当中存在的这些问题就是做不到这三句话，存在你投资我不批，你发财我眼红，你违法我不管的现象。还包括政府监管跟不上，再有审批的权限过多过滥，这就是一个腐败滋生的温床。现在这些触目惊心的官员落马、经济腐败案件几乎没有和行政审批无关的，所以加强行政效能建设是我们改革的需要，也是社会发展的要求。

第四，讨论一下效能问题。

我们给行政效能一个定义。行政的定义，就是行使政权。字面上来讲，效能就是一种功效、效用，是一个事物所具有的一种作用。综合各个方面的观点，行政效能就是行政管理活动对预期目标作用影响的程度。政府向公众提供服务的水平和能力，就包括了数量、质量、效果和影响、公众满意度等多方面的综合要求。

过去很多年我们一直讲的是行政效率。行政效能和行政效率有什么区别？我们从文字上来看的话，二者可以说没有什么区别。但是实际上，过去说效率现在讲效能，这里隐含着一个现实的含义就是更加强调基本目标，更加强调质量层面。有的学者给出这样一个公式：效能=效率×目标。什么叫基本目标？比如修公路是为了方便社会交通，方便公民出行，提高社会的发展速度，增加运行效率。如果修公路变成了GDP的一种计算方式，变成了单位拿奖金的依据，这就没有实现修公路的基本目标。比如医院的基本目标是治病救人，学校的基本目标是教书育人，但是在运行中就变了。

行政效能有些什么样的特征？我想和过去强调的行政效率有三点明显的不同。

第一个是强调组织团队的成效。我们过去强调效率是更多地强调个人的成长、个人出产率，或者是小的部门单位成绩。行政效能强调的是组织团队，甚至强调更大的范围。我们政府的内部运行如何，老百姓是看不到的，老百姓看到的就是服务层面的内容。我们说一个城市的市长是一个好领导，艰苦朴素、爱民如子，而老百姓就看他们所接受服务的内容以及体验。如果这个城市的老百姓出行很不方便，社会治安不好，污染严重，就会对市长评价不好。所以我们强调行政效能的时候，就更加强调一个团队总体的形象。行政效能建设不是一个人的问题，要抓整个队伍的建设。

第二个是强调机构的系统建设。更加强调各机构之间的科学配合。现在每届政府每次机构改革，也是为了强化政府机构的有机性，强化各个不同的组织之间的配合。提高行政效能要从整个系统的机能上去理解，碰到什么事就办什么事，没碰到就不办，最后这个组织的效能还是分散的、离散的、破碎的，没有整体规划，那也不算是一个高效能的政府。

第三个是强调法律的规则和标准。这里甚至不太去强调个人。比如，我们经常会推出一些模范人物让大家学习，这个模范人物只是执行了一些标准，但他不是标准的制定者。为什么要学习英雄模范？因为他是按照标准做事的，我们的最终目的应该是大家都要有一个标准，而且按照标准办事。所有的公共行为应该有一个规范的标准，这是效能的基础。还包括一些形式上的规范，如车同轨、书同文等都是规范，一致起来之后，我们的效能才能提高。

团队、系统、规范，这是行政效能的三大特征。

 

第五，行政效能的一些目标和内容。

对于行政效能目标和内容，我们要从最本原的政府的职能来理解，所以我们退一步从政府最本原的性质去看我们的政府建设。我们政府最本原的性质是什么？《宪法》里对我们政府的定义是这样的：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。下边还有一句叫做一切权力属于人民。这句话一直都有，但我们往往在很多事上忽略了它，对这句话的理解也是淡漠的。各级政府是人民行使权力的行政机关，根本宗旨是为人民服务。我们现在进行公共服务均等化，进行政府行政管理改革，这就是出发点，这就是根子。

再从政治学、经济学角度来看，把我国政府和一些发达国家的政府进行比较，很多发达国家的政府组织的性质可以分为企业、非企业；政府、非政府，还有按照公共部门、非公共部门去划分。公共部门就是公共管理和公共服务的部门，我国现在是把公共管理和公共服务分开的，这在很多国家是不分的。公共部门包括政府行政人员，就是公务员，还包括公立的学校和医院。最早的医院的形态可不是公立的，它是私立的，最早的学校也是私立的。为什么要有公立的学校和公立的医院？是因为穷人上不起学、看不起病，所以政府拿钱出来为所有的人服务，这是一种基本的医疗、基本的教育。这成为了公共服务的重要方面，也就是说政府的学校、政府的医院是后发的，它是作为一种基本的社会组织形态的补充形式出现的，而不是作为一种主体形态出现的。

发达国家基本上是这个过程，我们最早也是这样，新中国成立以后，大力发展公共服务，成立大量的公立的医院、公立的学校，这肯定是功在千秋的好事情。但我们一个很大的失误就是在发展公有的时候，不应该把民营的部分消灭掉。为什么要有公共服务？是因为社会自然生长的这些组织所提供的服务不够，所以要用财政的钱，由政府组织一些公共服务，为所有的人服务，它是一种补充，而不是说是过去的形式不好，要把它消灭掉，只有公立的是最好的，这就是一个误判。

现在随着社会发展，我们感觉到公办的力量不足，而民办的又起不来，这样就变成了公办是主体，民办是补充。如果民办的机构最终不能够真正成长起来，那么这对政府来说永远是一个背不起的包袱。都说我国的事业单位人多，有3000万人。在荷兰，每100人就业当中有21个是从事教育和卫生，而我们只有三四个，我们的3000万还多吗？人家是我们的6到7倍。但为什么我们觉得负担很重呢？因为我们全部都是公办的，几乎没有民办的，而荷兰从事教育卫生工作的21个人里至少有15个是民办的。德国、瑞士、瑞典的公共服务在国际上是得到认可的，它们公办的部分都没有过半，德国大概是48%，其他国家如瑞士、瑞典的比例就更小，公共服务提供的资源反而很丰富，主要是靠民营的，而公办作为一种补充。我国在发展过程中，把民办都消灭了，所有的服务都让政府一家扛起来，这当然很沉重。

与非公共部门比较，在服务方面，公共部门是普遍的、无偿的或者是廉价的，是所有公民可以普遍接受的。而非公共部门是一对一的，是经营化的。在产品的性质方面，公共服务组织的产品性质是非排他的、非竞争的，是不可分割的。而非公共服务组织显然具有排他性、竞争性，是可分割的。从资源占有和资源使用上，公共部门是全民的，是全民的权利、全民的资源，也是全民的服务。而非公共服务组织是市场的，按照市场的规则办事，享用市场的资源。投资渠道显然也是不一样的，公共服务是接受全民的付予，为全民服务，它的来源是财政保障。非公共部门则是通过金融渠道投资。在组织目标上，政府和提供公共服务的事业单位的目标就是服务效能最大化。而民营组织就是利润最大化。

现在财政负担不是主要的矛盾，主要问题是钱花在哪、钱怎么花，如何贯彻执行国家预算法。发达国家的预算管理非常严格。美国预期的行政开支是12%，到年中执行还是12%，到年底决算以后还是12%，这是2007年的数字。同一年，我国中央财政预算中行政预算是17%，年中追加10%，变成27%，到最终决算的时候变成37%。老说没钱，那么钱花到哪了？有人说事业单位改革迫于眉睫，再不改革的话受不了了，它每年要吃掉地方财政总收入的40%，实在是一个沉重的包袱。那么，发达国家相当于我国事业单位的支出占财政总支出是多少？美国是72%，欧洲国家大概是50%到60%。政府就是服务型政府，就是要把钱花在这里，这40%有什么可大惊小怪的？我们现在基本上还陷在老式的支出管理、发票管理中拔不出来。现在事业单位改革分两类，属于公益的，国家财政提供完全保障；属于营利性的，根据经营效果决定收入。

以上是理论上的分析，那么从老百姓眼睛里，人民政府应该是什么样子的？我们做过一些答卷，仅供参考。老百姓眼睛里的人民政府应该是国民引以为荣的政府。第一是使国家和民族享有优越的国际地位。我们在外交、国际事务逐步取得的成就，使老百姓对我们的政府的拥戴程度加大。第二是能够保证良好的治安环境。政府要保障公共安全，一是国防，二是治安，三是生活环境安定。第三是能够保证稳定和不断改善的生活环境和条件。第四是保证稳定、公平和可以预见的公共政策。第五是保障国民权益，公平裁决纠纷。第六是发生困难时，政府是国民可以信赖和依靠的对象。第七是愿意向公众公开任何行政事务并接受监督。这几条有的是我们已经做到的或是正在做的，有一些做得还有很大差距。

公众喜欢公务员个人的形象是什么样子？第一是热情、耐心、随和、尊重人、容易接近。很多老百姓认为现在公务员的毛病就是架子大，不容易接近。第二是高度负责任、讲信誉、守时、可靠。第三是精通业务、办事公平、快捷、干练和准确。第四是仪态大方、平和、不卑不亢、整洁而不华丽。

公众最痛恨的三件事：一是卖国求荣，二是滥用职权，三是强奸民意。什么是强奸民意？明明不是老百姓的意思，非得说是老百姓投票投出来的。公众最厌恶的三件事：一是朝令夕改，二是没人负责，三是拖拉扯皮。

行政效能建设的一个目标就是老百姓希望做什么我们就做什么，老百姓痛恨的我们坚决不做。

一个国家政府新形象的建立我们希望是这样的：国际地位日益提高；政策的决策迅速向民主化、体系化和国际化发展；改革财税体制，提高财政有效率。财政有效率是国际讨论的指数。几年前有一个报告说，美国财政有效率也就是51%、52%，发展中国家一般就是百分之三十几，当时没有关于中国的数据，事后我看到一个报告中说中国只有17%，这就太低了。本来钱就不多，怎么花好这些钱，怎么能够让这些钱达到它的效率，这也是行政效能的一方面。另外，政府应建立为纳税人服务的意识；加大治安力度；公共事务法制化；让公众了解政府，政务公开；强化公务员素质，做人民满意的公务员；保证稳定的和不断改善的生活条件。

 

如何提高行政效能

行政机关效能建设的内容有这么几个方面。第一，政府职能的确定。如机构职能“三定”（ 定职能、定机构、定编制）等要有严肃性，不能随意变更突破。第二，机构运行方式，如何决策，有哪些工作制度。像每届国务院的第一个文件基本上就是总理办公会研究讨论的国务院工作规则。还有公文质量问题，公文质量不是没有错字就行了，而是制定的法规要能够站得住的。现在是经常一个法规出台了，执行两天就执行不下去，那就算了，又出台一个。要不就是发一个文，再发一个补充通知，打个补丁。这些就是老百姓厌恶的朝令夕改。第三，政府人员的管理应规范严格，包括进、管、出等多个环节。第四，反应效率、办事时限、应急处理，反应能力等。

怎么样提高行政效能？主要有四件事。

第一，优化组织。往往我们觉得力不从心，这通常与组织的设计不科学有关。如果组织设计有问题，那真是英雄无用武之地、干着急。优化组织就是强调政府管理系统的功能和结构。

优化组织包括有以下几个方面：

一是组织的功能设计要合理。设置这个部门要解决什么问题，这需要经过充分的论证，有一些政府组织没有什么用，甚至有一些是因人设置、因人设岗。没有确定职能的部门，人也就废了，没有需求就没有努力，在一个虚岗上没事干，怎么努力？一个组织也是这样，不要虚设组织部门、虚设岗位。人首先要有需求，有需求了他才会去做；其次是会产生成效，没有成效的努力也不会继续；最后，社会环境要有回报。需求、成效、回报，这使努力不断发生。所以得先把这三件事做好。

二是组织效能的发挥。关于我们国家行政体制的设计、行政区划的设计，现在的讨论很多。有人说，我们幅员辽阔，31个省区太少了，美国还有51个州呢，我们设80个省也是可以的，现在的一个省隔成三四个省，小一点好管。当然这是个非常严肃的大事，它有个历史沿革问题，要十分慎重。但建议机构再扁平一点这个呼声应该重视，现在我国是省市县乡四级，不少人主张省下边直接对县，那么县下边就是派出机构，日本就是这样。乡镇自治，像农村一样。

三是组织技术构成，主要是人员的比例结构。比如，一个组织中接受过高等教育的人占多少，具有专业知识的人占多少，这就是技术构成。那么岗位的构成就更具体了，现在岗位构成非常粗，这是人力资源、人事制度改革中要逐步解决的问题。发达国家企业的岗位设计是非常精细的，做什么事，包括时间分配都计算好，把培训时间都给留了出来。我们现在缺乏这种完整的设计。事业单位人事制度改革我们关注的一点就是岗位的重组、岗位的设计，要走岗位管理、岗位薪酬的道路。

再有就是层级的构成。层级太少了会动力不足，层级太多了会反应迟钝。

第二，优化流程。流程直接影响行政效能。规则和流程是工作制度层面的。国外搞了一些流程再造的研究，把原来的全部推翻，做颠覆性的重组，重组以后产生新的工作流程，往往可以大幅度提高工作效率。

第三，优化人员。什么都很好，但人跟不上也不行。所以，优化人员可以说是机关效能建设最基本的动力源泉。优化人员，要建立一个能够符合人性特征的人事管理制度，这和我们传统的人事管理有很大的不同。现代人力资源管理与过去的人事管理最大的不同就是，针对人性的特征、针对人的自然存在的生理、心理的反映去设人事制度，这可能是最有效的。

我们在人员的培养和发展过程中，要注意以下几个问题。

其一，要有基本的生活和生存的保障。

其二，要有高度一致的发展目标，组织的目标与个人的目标并不排斥，这种情况下的这种设计和发展是最好的。过去总是说：革命战士是块砖，哪里需要哪里搬。我们现在需要更加主观能动的公务员。

其三，可以预期的发展道路。什么叫可以预期的发展道路？就是没有过错，就能够成长。我们现有的一些制度和这一点有些冲突。有的人有工作经验，也没有过错，干了很多年了，到了50岁，突然让他考英语，这就有一点不太现实。有的老同志兢兢业业的一辈子，岁数都小50岁了，让他参加竞争上岗，他就很难和年轻人那样去竞争。所以，在制度设计中，就要考虑到这些问题。像在日本，官方许愿，只要你没有过错，到年龄就提拔。我们现在的竞争上岗必须要保留，但同时也要考虑到现实状况，让每一个人，特别是在组织中服务年限达到一定年头的人能够看到他的预期的可见的发展道路，这是激发员工积极性很重要的一个方面。

其四，承诺、诚信的管理程序。比如说竞争上岗要公布分数，分数到了，却又不用人家，这就说不过去。要不就是设计的制度有问题，要不就是处理不公正。组织要讲诚信，员工才能有诚信，如果组织一次不诚信，那么所有的员工就可能永远都不诚信。

其五，良好的职业感受。良好的职业感受并不一定就是给钱多，是认为在这个集体环境里觉得温馨、舒心，感到是被需要的。

其六，即时激励的反馈机制。一年搞一次考核，这恐怕不够，要结合日常的工作，有一种即时反馈的激励。每一天都有高兴的事，每一天都有幸福激励，那么员工的积极性就非常高涨。比如，一个做领导的人能够经常给部下一点微笑，给部下一点肯定，会使部下的积极性高涨。这要比发奖金、发证书起的作用可能还要大，这就叫做即时的激励和反馈。

其七，恩威并济的奖惩。

其八，不知不觉的制度变革。最好的改革是老百姓不受猛烈刺激的情况下进行的。我不太赞成要改革了就开一个动员大会，敲锣打鼓、轰轰烈烈造一把势，最后弄的鼻涕眼泪一大把。改革实际上改的不是人，而是制度。比较聪明的做法不是开大会，而是一个一个解决、一个一个谈话，所谓悄悄的革命。我们和德国有一个人力资源管理的交流，当时的发言人是东德时期煤炭企业的老总，后来东西德合并后，他要重新安排工作，煤炭企业一直亏损，经过专家论证以后，可以继续运行，但必须要裁员，9万人必须裁掉6万人。裁掉的人去哪里？他请了当时西德的一个很有名的管理资源公司做分流方案，光小公司就搞了200多家，把人分流出去。分流计划是用3年的时间走掉4万人，全部走完6万人用整整10年。当然越到后来，人越少，压力就越小。头3年走掉4万人，这4万人也不是一下子成立200多家公司，都是悄悄的，成熟一个搞一个，给予减免税收等优惠政策，给予一些技术支持。整个过程中，有没有生活水平下降，肯定是有的，有没有不满意的，当然也是有的，可能也不在少数，但没有上街游行的，没有闹事的，没有破坏生产设备。我们一个企业8万职工，一个决定，咔碴一刀，职工没有意见才怪。很多事物的变革得缓慢进行，它就会是稳定的。变革是制度的改革，不要把这个压力都施加到每一个员工身上去，搞的人心惶惶，最后你也迈不动步。

 

第四，优化关系。优化关系就是按照政府规则办事。优化关系包括两个方面，一个是组织关系，一个是人际关系。行政隶属关系、垂直管理关系、业务指导关系、归口管理关系、联合行政关系，还有属地管理关系、互相隶属关系等都是组织关系。组织关系一个要有组织关系支持，另一个要按照组织关系的原则去办事。

行政效能的监测和评估

怎么样评估、监测行政效能？

首先是评估方式。

一是行政机关内部评估。内部评估包括上级对下级的评估，主管机关对其他行政机关的评估。内部评估是一种内部运行的检测管理制度，更针对组织目标，而不是针对个人。评估的目的是通过评估反馈信息，为修正政策提供基础数据。也许是管理部门方法上需要校正，也许是被接受评估的需要校正，对基层组织行为进行一种监督指导，也就是告诉你怎么做才是对的，主要目的是促使政府向着正确的目标去发展。

二是外部评估。内部评估有时候可能为外部评估提供一些基本数据，有的数据该公开、可以公开，但不一定全部公开。或者不全部公开，或者不公开，或者不全部公开，还是内外有别的。我们在调研的时候发现，往往一说行政效能评估就内外混起来，最后就没有评估明白。外部评估就是人大代表、政协委员、学者、媒体、公民对行政机关的服务状况进行评价。正面作用就是校正行政机关公共服务的内容和方向。如果是有比较好的公开性，自然就会有比较强的外部效应。不公开就没法监督，这也是我们做得不到位的地方。外部评估较之内部评估来说，有更好的公开性和更强的外部监督作用，因为评价者和标准都独立于评价对象的。而且它的评价范围更加广泛，有的时候可能会和自己内部评估结果差异很大，但它是从另一个角度反馈了公共服务的实际状况。将来随着社会民主化程度的提高，肯定要不断推动外部评估，扩大作用。这次事业单位改革非常强调外部评估，外部认可可能就是最终绩效。

行政效能评估有两个关键点：

第一个关键点就是随着改革，要求逐步规范各类权力。中纪委、监察部在各个部门进行廉政风险分析、风险评估试点，把所有的工作流程理出来，在每一个结点上进行分析，对每一个带有风险的系数、节点进行风险定级，有A级、B级、C级三级，作用就是限制权力、规范权力。为什么出现这么多腐败现象？说到底是权力不规范，权力不受制约。要想害一个人，就给他极大的没有限制的权力，出不了多长时间，他就会被抓走了，这就是权力害人。另外，个人权力所负的责任也是要具体规范的。每一个工作都有流程，不要认为自己没有风险，只要有岗位就有权，有权就有风险。

第二个关键点就是信息公开。现在有很多信息没有做到完全公开。比如说公务员的收入，现在还是一个很粗的概念，并没有完全向社会公开。按照国际上通行的做法，这需要完全公开。到德国，公务员管理部门门口就立着一个书报架，上面就有公务员的工资表，所有的公务员，包括财政支出费用的工作人员的收入一目了然。除此之外，还列出补贴标准，除了这些钱就没有额外的收入，要是多收一分钱，那就有罪。这也是我们进一步改革要解决的问题之一。

（据宣讲家网站报告录音整理

编辑：凌洁）

责任编辑：李天翼

文章来源：http://www.71.cn/2012/0301/773400.shtml