科学把握总基调 巩固经济社会发展好形势

 

我今天主要介绍四个方面的内容：一是《政府工作报告》的形成过程，二是2011年工作的回顾，三是2012年工作的总体部署，四是2012年的主要任务。

《政府工作报告》的形成过程

大家知道，温总理代表国务院向人大做《政府工作报告》，这是法定职责，也是接受人民监督的一个形式。实际上《政府工作报告》也是政府施政的纲领，所以它不是一个普通的讲话，经过人大批准之后，形成法律文件，就有一定的强制力。

国务院非常重视《政府工作报告》的起草，温家宝同志亲自主持。2011年11月成立了起草班子，起草成员以国务院研究室为主，相关部门同志也来参加。经过两个月的紧张起草，2012年1月初写出了初稿，经温总理全文修改之后，先后送交国务院常务会议、国务院全体会议、中央政治局常务会议、政治局会议讨论，温总理本人亲自从2月6日开始主持召开五次座谈会，还下发到31个省市自治区和中央各部门征求意见。我们粗算下来，从初稿拿出去到最后人代会上定稿，重要的修改接近七八百处。《政府工作报告》集中了全党全国各方面的智慧，也反映了各方面意见和建议。

在起草《政府工作报告》之初，温总理和国家其他领导同志对我们提出了三点要求。第一点是积极回应社会的关切，实事求是地搞好工作。特别强调要把人民群众和国内外关注的问题讲清楚，坦诚地回应社会的关切，让人民群众理解和支持《政府工作报告》，增强对社会发展的信心。同志们可以从最近几年温总理的讲话和在人代会上的回答记者提问看出他认真的态度，这是他个人的一贯工作作风。第二点是深入进行调查研究，力争把重点问题讲深、讲透、讲实，特别是对重点、难点、热点问题，要在认真研究的基础上提出解决办法，使人民看到希望。第三点是要求进一步改变文风，从内容和形式都有创新，不讲套话空话，努力做到文风朴实、行文简洁、语言生动，让老百姓听得懂、记得住、能管用。

我们起草组认真贯彻领导们的要求，不过《政府工作报告》起草的难度很大，特别在创新方面，因为这种特殊的文体决定了创新的空间是有限的。比如篇幅，这次《政府工作报告》是18400字左右，和往年的报告比已经算篇幅比较短的了，有一年的报告接近3万字。我们一直在努力进行压缩，但是压缩很难，特别是部署工作这一块，方方面面都提出修改意见，都是加法没有减法的。这两天在网上传一个帖子，叫做“《政府工作报告》的缩水版”，可能有些同志已经看到了，这个“缩水版”把18000字浓缩成3000字，另外加了些点评。《政府工作报告》能不能那么短？过去小平同志给周总理起草的报告就5000字，实际上也可以解决问题。当然当时的情况不太一样，现在经济发展比过去复杂了，再像过去那样做是很难做到的。在报告的起草过程中，我们认真吸取各方面意见，有一些很重要的政策都是在征求意见过程中提出来的。比如报告提出让民营资本进入几个垄断行业，就是工商联在一次座谈会上提出来的。

报告的大体内容是四块：一是去年的工作回顾；二是今年的工作部署；三是今年的主要工作；四是民族宗教、港澳台、外交方面的工作。过去的结构有时会把总体部署和任务合在一起写，今年分开来写，主要是考虑到今年有些政策特别是总体的部署和往年有所不同，有些需要做一个解释。

2011年工作的回顾

2011年作为“十二五”的开局之年，在全国上下的共同努力下，我们国家经济社会发展取得了巨大的成绩，总理用了很多实数实例来说明这个问题，其中我认为具有标志性意义的是两个数、两个方面。

一是经济保持平稳较快增长。报告里面也写了，全年国内生产总值47.2万亿，比上年增长9.2%。这个数如果按照年平均汇率去算是7.3万亿美元，比2010年增加了1万亿美元，人均达到了5400美元，比上年人均增加998美元。这里我要说明一下，人民币换成美元的时候，主要用汇率来算，用汇率计算的增长速度就超出了人民币计算的增长速度，因为这里面有一个我们货币升值的因素。去年人民币升值了5%左右。

关于9.2%的速度，各方面都认为跟年度目标相比还是令人满意的。去年我们提出的年度目标是8%，与其他国家相比，有些同志用了四个字叫“格外耀眼”。国际货币基金组织按照汇总来算，去年世界平均增长3.8%，发达国家是1.6%，美国是1.8%，欧元区1.6%，日本是负增长。和发展中国家相比特别跟金砖国家相比，我国的速度也是比较高的，俄罗斯去年增长4%，巴西是2.7%，印度是7%左右。在经济增长速度较快的同时，我们的质量和效益也明显提高。

这里要说明一下，《政府工作报告》公布的47.2万亿是国家统计局算出来的。最近各省召开了两会，把31个省去年宣布的GDP的数加起来，就达到了51.9万亿，比国家公布的数多出4.7万亿，相差了大概8%左右。虽然历年都有差距，但这一次差距是最大的。这里面说明什么问题呢？说明我们实际的增长速度可能要高一些，各省公布的数据不是乱公布的。最近几年国家统计局调整了核算的办法，各省的数据是要经过国家统计局的核准的。国家统计局自己统计的数是一个数，国家统计局核准的各省的数加在一起又是一个数，这说明我们的统计还存在着一定的问题，原因是很复杂的。

二是物价过快上涨得到扭转。同志们都知道，去年物价从年初到七月份是逐月上升，七月份达到最高点6.5%。经过国家调控以后，从八月份开始逐月下降，全年上涨到5.4%。我们对这个数据既满意又不太满意，不满意是因为没有达到我们去年定的4%的控制目标。但和国际上比较，我们还算是不错的。发达国家和发展中国家的物价缺乏可比性，我们跟发展中国家特别是金砖国家相比，印度上涨了10.6%、俄罗斯上涨了9%、巴西上涨了6.7%左右。和这些国家相比，我们的速度比他们快，物价上涨的幅度比他们低。就是说我们去年总体的调控是有力的，也是及时的。国民经济总体上也朝着宏观调控的预期方向发展，呈现出了一个增长快、价格稳、效益好的态势。

去年取得的这些成绩，看似寻常实则极不平常、极为不易。去年国际经济形势整体上是比较复杂的，有些热点问题不断出现，对整个世界经济的冲击是一波接一波。从国内来看，也有很多困难和问题，我个人的体会是，去年形势的复杂程度、困难程度实际上超过了2009年应对金融危机时的形势。2009年危机出来后，我们有1998年应对亚洲金融危机的经验，所以我们有信心，心里有底气。另外当时社会各方面对中央出台什么政策，态度、认识是一致的。但去年的情况完全不同，各方面的看法和认识不太一样，包括对一些热点问题、难点问题的调控，人跟人的意见有时候是完全相反的。国务院每出台一项政策，有赞成的，也有批评的、责难的。这里面有认识上的问题，还有一个很重要的问题是我们现在这个社会已经跟过去不一样了，已经形成了很明显的阶层分化，不同的阶层利益不同。所以很多政策，尽管整体上看是对国家有利的，但是损害到或关照不够哪个阶层、哪部分人的利益，还是会受到他们的批评。作为政府来讲，倾听这种批评甚至责难有助于政府科学决策。当然有时一些人甚至包括一些知名的专家、学者不理性，情绪化的东西也很多。

温总理在《政府工作报告》里主要回顾了去年五个方面的工作。

第一方面的工作是坚持正确把握宏观调控的重点、力度和节奏，有效遏制物价过快上涨的势头，实现经济平稳较快发展。

由于去年世界经济环境非常不利，全球经济增长放缓，发生了西亚、北非的政治动荡、日本的地震海啸、美国的主权债务评级下降、欧洲债务危机扩散等一系列事件。从国内来看，影响经济平稳运行的不利因素也在增多，从去年经济增长速度看逐级出现回落，特别是出口持续下降。在这种情况下，宏观调控政策遇到了两难的境地，因为保增长跟稳物价在短期内是一种矛盾。

第一，中央坚持抓住主要矛盾，把控制物价作为宏观调控的首要任务。大家都知道，去年前七个月连续上调了六次存款准备金率，存贷款基准利率上涨三次，通过信贷的调整，逐步消除了推动物价上涨的信贷的条件。与前年相比，去年新增人民币少了近4000亿。同时也采取了其他措施，包括市场调控，发展生产等，遏制了物价上涨的势头。但去年在调控物价、紧缩银根的时候，也带来一个负面的作用、负面的效果，就是一些企业的经营出现了困难，所以那段时间方方面面放松银根的呼声很高，甚至一些方面对政府的调控提出了很严厉的指责。从去年到现在，银根确实紧张，但关键是信贷结构不合理，大量的资金流向了虚拟经济、房地产领域。真正需要支持的企业，特别是小微型企业贷不到款，这确实是我们金融里面存在的很大问题。这与我们银行的金融制度有关系。

 

前段时间有一个消息在社会上引起了很大的反响，全国商业银行去年的商业利润超过一万亿，我们的几大商业银行在世界的各大银行排位中都是排在前面的。但实际上这是银行的本事吗？不是的。我们银行赚的利润主要来源于存贷款的利差，世界上其他国家存贷款的银行利差占整个利润的比例在20%左右，而我国银行利润80%以上都是存贷款的利差。深化金融改革，转变银行发展模式是下一步金融改革中将要面临的很大问题。

第二，适时扩大内需，增强经济增长的自主动力。去年的外需对经济增长的贡献是负5.8%，过去都是正的。我们去年的进出口增长了24%左右，但是跟前年30%多相比，是下降了，出口下降更多。在外需对GDP增长变负的情况下，中央采取了一系列措施来扩大内需，包括结构性减税，启动一些重大项目建设，鼓励民间投资等。应该说去年内需的扩大弥补了外需的减少，使我们经济的拉动整体上还是强劲的。

第三，坚定不移地搞好房地产调控。对这个问题我想多说一点，因为这个调控涉及到今年的政策。对房子调控的这个问题，是社会上议论最多的，也是这些年批评政府批评比较多的。因为有房的跟没有房的、房多的跟房少的、地产商和地方政府，各有各的想法，各有各的利益，看法完全不一样。房地产行业是国民经济的重要行业，世界各国都是如此。但问题是，最近这些年在土地因素的推动下，房价涨得太快，这样对我国的长远发展和社会稳定构成了严重威胁。

一是房价涨得快了以后，大幅度增加了生活成本，倒逼着企业不得不大幅度提高工资，这就严重削弱了我们国家产业的竞争力。现在我们国家的工资水平已经大体上是泰国的1.5倍，是越南的3倍，是印度的三四倍。

二是高房价导致房地产行业成为暴利行业，很多从事实体经济的行业、企业从银行贷款之后，没有投向自己的主业，不是把精力用在企业进步、科技进步上，都投到房地产了。大家可以看看近几年制造业的上市公司披露的信息，这些上市公司最大一个利润来源不是它的主业，而是房地产。同志们想一想，世界上哪个国家是靠房地产行业变成了现代发达国家的？房地产能够促进经济增长是没有问题的，但绝对不是国家走向发达、走向强盛最重要的支撑。   

三是在目前的财税体制下，地方政府从高房价中获取了比较高的收入。高房价推动高地价，高地价又推高房价。实际上土地出让收入变成各级地方政府财政收入的重要组成部分，在很多地方占到60%到70%。除去直接的财政收入之外，各个地方还建了融资平台，去年审计、清理了一下，全国是10.7万亿元，这些地方融资平台都是负债，基本都是以近期的土地出让收入和未来的土地出让收入作为抵押的，所以隐藏着很大的风险。很多地方政府有一种冲动，希望低价征收农民的土地，然后高价来卖，结果导致很多群体性事件。

我认为，这个问题的责任不在地方，关键在我们的财税体制。我国上世纪90年代中期采取分税制之后，带来一个后果，就是中央财政集中的比较多，不赚钱的小税种留给地方了。当时房地产税是不赚钱的，我们中央部门的同志也没有看清这一点，就把房产税这个税种划到地方了。再加上责权划分又不是很清楚，很多地方政府承担了大量的改善民生的开支，却没有别的财政来源。在这种财税制度下，一定会出现这种行为，但这种行为风险很大。

基于这三个方面的情况，中央下决心采取调控措施。温家宝总理在记者招待会上讲过了，从2003年开始的调控基本上没有效果，去年为什么效果好呢？主要是两手，一手是抓信贷政策，另一手是加快保障房的建设。特别是北京市去年在调控中率先出台了一系列细则，应该说北京市的调控细则在全国是最严的，发挥了很多导向的作用，尽管现在房价还没有降到位，只是出现了销售量下降以及个别地区房价下降，但价格上涨的势头毕竟是遏制住了。

即使如此，到两会上去听听代表、委员的意见，大多数人还是不满意，很多同志举了一些国外的例子。一个专家说，在金融危机期间，整个西方国家中德国是受冲击最小、率先复苏的国家，这很大程度上和德国的房地产政策是有关系的。大概在近十年里面，整个欧洲国家房地产价格差不多也是涨了1.5倍，而德国仅仅涨了不到20%，所以德国在应对金融危机的时候就很从容。听了这个专家的话以后，很多代表就产生了共鸣，认为我们对房地产不仅不能放松，而且还要进一步加大控制。但下一步还要综合判断，因为房地产涉及到方方面面的事情，如果房价压得过低，金融行业潜在的风险也很大，所以这里有一个度的把握。

第二方面的工作是坚持有松有控，力促结构升级，提高发展的协调和产业结构的竞争力。

第一，“三农”工作变成重中之重。去年的中央财政用于“三农”的投入首次突破一万亿，是这几年增幅较大的一项，确保了我们国家粮食的八连增，这是新中国成立以后的第一次；也推动了农民收入连续八年保持比较快的速度，去年和前年连续两年超过了城镇居民的收入增长速度，出现了城乡居民收入差距从持续多年的扩大转为缩小的态势。特别是北京市立足于首都特殊的大市场，各区县根据自身优势发展特色产业，大体上形成了一县一业、一乡一体，有些特色产业发展的速度超过了我们的预料。第二，加快产业结构升级，培育战略产业。第三，采取促进区域协调发展的政策。去年有一个非常好的现象，中西部地区和东北地区经济指标高于东部地区，全国区域发展差距扩大的趋势有所遏制。

第三方面的工作是突出城乡经济发展，大力加快发展社会事业。

第四方面的工作是坚持民生优先，努力使发展成果惠及全体人民。去年的一个亮点就是城镇就业，一下增加了1200万人，是最近十年来最多的一年。城乡居民收入提高比较快，国家提高了个人所得税的起征点、降低个体工商户的税负。国家在民生改善方面，特别是建设保障房等方面作出了很大的努力，也出台了很多的政策。

第五方面的工作是坚持用改革的办法破解发展的难题，深入推进改革开放，为经济发展注入新的动力和活力。去年在改革开放方面采取的措施还是比较多的，包括在财税方面，把预算外的资金全部纳入预算管理，做到这条也是很不容易的。过去有些地方预算外的资金和预算内的资金比例大体相当了，纳入预算管理难度很大。扩大了国有资本经营预算的范围，推动了政府预算决算的公开。去年全国有98个中央部门包括北京、上海公开了“三公”经费。

 

“三公”经费确实应该公开，使我们政府的预算更透明，但它确实也面临着很多问题，因为政府的预算和很多体制是联系在一起的，公布以后，一方面社会上反应很好，另一方面也不满意。因为只公布了总的大类，但社会要求公布细项，而有些细项是很难公开的，比如外交上有些费用是不能公开的，世界各国的惯例都是这么做。所以凡事都有一个过程，有些事情还要稳妥一点，否则社会效果是要打折扣的。

总理在回顾去年的成绩之后，也分析了遇到的困难和问题，坦率指出了政府工作存在的缺点和不足，包括节能减排、物价调控目标没有完成，还包括征地拆迁、环境污染、食品安全等问题还很突出。

2012年工作的总体部署

在去年年底中央经济工作会议上，中央提出了今年“稳中求进”的工作总基调。“稳”就是保持宏观政策的连续性基本稳定，保持经济的平稳发展，保证物价的基本稳定。“进”就是抓住战略机遇期，要在经济发展方式上取得新进展，在深化改革上取得新突破，在改善民生上取得新成效。根据这么一个总基调，综合分析国内外的经济形势，《政府工作报告》提出了今年经济社会发展的主要预定目标。

会上、会外对今年的目标议论、关注最多的就是GDP增长7.5%这个目标。有些媒体展开了热烈的讨论，多数人是赞同的，提出不同意见的也比较多。大家都知道，我们从2005年以来增长的目标都是8%的速度，即使在金融危机的时候，我们也是8%。今年突然把它变成7.5%这是怎么回事？有同志比较忧虑地认为，是不是中国经济出问题了？金融危机的时候速度都没有降下来，怎么这个时候降下来了呢？

国际上对中国速度也极为关心。近几年美国、欧洲国家都把复苏的希望寄托在中国身上，他们希望中国的速度可以保持快一点，这个心态和前几年还不太一样。我们提出7.5%以后，相当多的国家政府都在研判这个7.5%会对中国自身的发展造成什么影响以及会对他们造成什么样的影响。

在这个时候提出这么一个调整目标，主要是为了逐步与“十二五”规划相衔接，把各方面的积极性引导到提高经济增长的质量和效益上，推进发展方式的转变。“十二五”期间，我们连续的增长目标速度是7%。前面说了，最近七年国家提出来增长目标都是8%，而且实际的增长要高于预期目标。比如2007年，当时提的增长目标也是8%，实际上达到14.2%；最低的年份是2009年和2011年，实际增长速度是9.2%，也超出了预期目标。本来去年研究经济思路的时候，就在考虑能不能把这个指标降下来，当时主要是考虑到开局之年，目标降了之后，怕影响不好。今年为什么提呢？今年是“十二五”规划的第二年，如果今年再不提，就要到第三年提，最后我们增长的速度将会远远大于“十二五”规划的目标。我们的经济增长速度已经呈现不可持续、不平衡的状态，如果再维持高速度，资源环境的压力根本承受不了。2010年我们国家的GDP大概占世界的10%左右，但我们能源的消费占世界的20%，钢材、水泥的消费占世界的50%以上。

我们经济增长的周期里有一个“换届现象”。如果研究各地包括全国增长速度的变化，新一届领导班子上台以后，一定是想办法把当年的速度抬上去。办法在于两个，一是把前任的水分往下压一压、挤一挤，二是加快投资。投资力度如果再加大，对当前各地来讲风险很大。地方融资平台从去年开始到今年，进入偿贷高峰，没有钱还贷，还想高投入、高速度，整个经济行为就容易发生错乱。

按照我们国家的决策秩序，实际上今年增长的目标在去年中央工作经济会议上就定下来了，并且发出明确的信号。即使在这种情况下，各地制订的今年的预期目标仍然是非常高的。在全国31个省市里面，只有北京和上海定了8%，还有四个省低于10%，其他25个省市自治区都是在10%以上，最高的一个省份达到14%。也不能说速度快一点、高一点就一定是问题，要改善民生，需要一定的经济增长速度，问题是在当前的背景下，这么高的速度是不可持续的。

基于这些认识，为了更好地引导地方把积极性转到调整经济发展结构、转变发展方式上面来，就提出了7.5%的目标。为了实现这个经济社会发展目标，《政府工作报告》提出了一些举措和要求，总的基调没有变，积极实行稳健的货币政策，根据形势变化进行微调。有些同志说，我们宏观政策的趋向虽然和去年一样，实际上已经和去年不同了。虽然我们提积极的财政政策，但从数据上分析，跟去年比我们积极的财政政策不是太积极了。比如今年中央财政安排财政赤字是8000亿，跟去年相比减少了1000亿。赤字率从去年的2%下降到1.5%左右，这里面中央财政赤字安排的是5500亿，比去年减少了1500亿，代发地方债是2500亿，比去年增长了500亿，主要考虑今年是地方还债高峰。但从全国来讲，今年的财政收入肯定会比去年多，但今年赤字比去年小了，从这个意义上讲，不能算是一个积极的财政政策，不但没有扩张反而紧缩了。从货币政策来看，《政府工作报告》提出预期增长14%，去年是16%，所以虽然我们还是叫稳健的货币政策，实际上严格地从经济学来讲是紧缩性政策，因此有些同志把它归结为“双紧”。在这种背景下，要把钱用在薄弱环节，信贷上要求银行调节信贷结构，把钱更多地用到支持实体经济发展、支持小型企业上面去。

2012年的主要任务

关于2012年的主要任务，《政府工作报告》里面主要讲了九个方面的内容，我按照结构讲一讲，主要是讲新出台的。

 

第一项任务就是促进经济平稳较快发展。

前面讲过了，从去年特别是下半年第四季度以来，经济呈现了下滑的趋势，要实现7%的目标的压力还比较大。所以要采取一些措施，同志们知道，经济增长靠三架马车：投资、消费、出口。

从这些年的情况来看，出口对我国经济增长的贡献率是很高的，在前十几年中，我国经济对外依存度最高的时候达到了70%左右。这在世界大国里面，是绝无仅有的。去年外贸依存度降到了50%左右，即使是这样，还是高于美国，美国只有20%，也高于其他一些国家。随着我国出口增长速度的下降，出口这架马车对经济增长的贡献从正变负了。从今年来看，出口还会进一步下降，进出口总额增长速度也会进一步下降，去年总额是24%，今年《政府工作报告》里提出了10%，从头两个月来看，只有6%多一点。所以出口这架马车是有困难的。

从投资来看，过去国家经济增长除了出口以外，主要靠投资拉动。最近这十年里面，投资拉动的强度更大，投资率上升12%，消费率同比下降。今年我们采取了信贷紧缩的政策，所以靠投资拉动经济不现实，而且投资率已经很高了，如果再靠它拉动，再出台更多的政策，那么投资消费就会更加失衡。所以要调整收入分配格局，改善消费环境，制订出台有利于消费的政策等。

实际上，消费这个问题在《政府工作报告》里是年年写，年年这一块最难写，因为消费是综合性的东西。首先是收入，今年扩大消费需求，关键是增加城乡居民收入。其次是改善环境，要调整投资结构，提高投资的质量和效益。《政府工作报告》在促进投资方面有一个最突出的新政策，就是提出要落实国务院提出来的鼓励民间投资的36条，要出台具有可操作性的实施细则，总理要求这个细则今年下半年要出来。现在来看，真正拉动投资的主体部分已经是民间投资了，政府和国有企业投资占的比例近年一直在下降。去年民间投资所占的比例增长了34%，在整个全社会投资份额里面占的比例已经到了58%。但是过去我们政策还不到位，尽管国务院出台了一些鼓励民间投资的办法，但是具体措施没有出台，名义上是同意进，实际上一些“玻璃门”、“弹簧门”导致根本进不来。

第二项任务就是保持物价的基本稳定。

物价从去年八月份以后一直处于下降的趋势，今年大体上还是延续了这个趋势，只是二月份稍微有点反弹，但总体上来讲，保持物价基本稳定相对有把握。也就是因为这点，宏观调控的主要任务把物价放在第二位，去年是放在第一位的。现在主要有两条，一是控制信贷，二是把农产品、农业加快发展上去，在物价里面食品占的比例比较高，食品的权重占了33%左右。从这几年来看，只要食品价格没有大的变化，信贷控制好，控制物价就有比较大的把握和希望。

第三项任务就是促进农业稳定发展和农民持续增收。

我们国家人口太多，农产品的消费需求处于增长期，所以尽管我们国家这几年实现了粮食八连增，但是农产品的的供求包括粮食的供求目前整体上仍处在很脆弱的状态。

现在我们算一算我国粮食的自给率，过去定过一个粮食的自给率目标是95%，现在达不到那个目标。有些人不明白为什么粮食八连增还满足不了需求，还要有一定的进口。实际上我们的粮食统计里面，是把大豆作为粮食的，按照这个口径来算，我们实际上的自给率已经不到90%，因为去年进口大豆5400万吨。

由于成本在上升，特别是再加上自然灾害，所以今年粮食生产在去年的基础上稳定下来并有所提高的任务非常艰巨。如果今年粮食出现欠缺，物价这一块就很难了。前面我说有信心、有把握，关键是基于粮食不出问题，如果一旦粮食出问题，那物价问题就会很严重。所以《政府工作报告》提出了关于促进农业发展和农民持续增收的一些措施，这里面包括提高粮食的收购价格、增加农业的补贴、加大农业科技进步的力度、通过深化改革调动农民积极性等。其中有一条新出台的，就是制订出台农村集体土地征收补偿条例，这个条例今年肯定会出台，条例的核心要提高对征收集体土地补偿的比例，而且提高的幅度比较大，为了保护农民利益，保护耕地。

第四项任务就是加快转变经济发展方式。

加快转变经济发展方式既是长期任务，也是当前的紧迫任务。同志们都知道，去年我们国家制造业总量已经是全球第一了，但制造业产品的附加值很低，基本上处于国际产业链的低端，是大而不强、大而不优，而且我们为此付出的资源环境的代价非常大。金融危机以来，美国和西方国家提出“再工业化战略”，采取了很多措施，特别是美国试图通过“再工业化战略”提升他们在制造业方面的竞争力。美国和欧洲这个计划推出来之后，我国产业发展就感到了很大的压力，过去我们之所以发展快，是因为美国和欧洲放弃了一些领域和行业，现在他们重返这些领域和行业，他们比我们有科技的优势、资本的优势。

针对上述情况，《政府工作报告》提出几项要求。第一项要求是促进产业结构的优化升级，要加强自主创新能力，一手推进战略新型产业发展，另一手推动产业改造升级，同时要提高服务业比重的发展和速度。第二项要求是大力推进节能减排和生态环境保护，要抓紧出台控制能源消费总量的方案。今年二月底国家有关部门公布，为了控制大气污染，实行了PM2.5的这个新指标。按照新标准，北京市在全国这些城市里面大概是最困难的、压力最大的城市之一。同志们知道不知道北京哪个地方污染超标最严重？实际上就在中南海，因为这一块是北京市地势最低的，在污染不断加剧的情况下，北京最低的地方成了污染最严重的地方。专家指出北京的二环、三环、四环到五环，实际上是一个立体的污染排放带。密云水库在北京算是好地方了，但在平常的情况下，密云水库库区都要超标三分之一左右，何况北京其他地方呢？第三项要求是实施区域性总体发展战略和主体功能区规划。第四项要求是积极稳妥地推进城镇化。目前我们国家城镇化率超过了50%，数据已经达到51%点多，这远远超过了“十二五”规划，“十二五”规划里面是五年增加4%。城镇化超过50%，标志中国社会发生了历史性的变化，下一步该怎么走？社会各方面的议论不是太一致，有些人认为我们的城镇化速度快了，有些人认为还不够。从去年开始，中央领导对这个问题统一了基本思想，如果不推动城镇化前进，我们经济发展要受到影响，但城镇化要积极稳妥。特大城市、大城市要严格控制人口，中小城市要放开。但问题是经济有自身的规律，大城市越是控制，对外来人口的吸引力越强。中小城市越是鼓励，人们越是不愿意去。所以《政府工作报告》提出，中小城市户籍要放开，让农民融入中小城市。大城市可以限制户口，但对外来人员要“以人为本”地提供公共服务。

 

第五项就是深入实施科教兴国战略和人才强国战略。

一是坚持优先发展教育；二是推进科技创新，这里提出特别要抓住科技和经济紧密结合，建立企业为主的创新体系；三是全面加强人才工作。

应该说这些年我国在教育方面取得成就非常大，但现在来看，我国教育还是落后的。从国民人均受教育年限来看，去年达到了8.6年，这点与发达国家差别很大，美国是12.4年、德国是12年以上、日本和韩国是11.6年、俄罗斯是9.8年，国民受教育的程度和国民素质和国家长期的经济社会发展是密切联系在一起的。今年《政府工作报告》提出，中央财政要按教育经费支出占国民生产总值4%的标准来编制预算和编制计划。这是很大的政策，如果今年年底全国都能完成这个任务，教育战线不是愁钱少的问题，而是愁这个钱怎么花的问题。按照7%的增长速度，今年的GDP总量应该是50万亿，50万亿里面4%用于教育，那是多大一笔钱？

第六项任务，切实保障和改善民生。

第一，确保扩大就业。今年的就业压力可能是这几年最大的，因为今年的经济增长速度调低了，在这种情况下，就业肯定就下来了，GDP增长1%，全国大概扩大就业120到130万人。今年城镇需要就业人员达到1500万，特别是高校毕业生今年达到历史的高点700万，而能够容纳的岗位现在算下来，城镇计划安排900万人，加上自然减员的300万人，最多1200万。这还不算农村里面转移劳动力。所以今年就业的压力很大，要实施更加积极的就业政策，特别是重点扶持就业容量大的现代服务业和小微型企业，加强培训等。

第二，完善社会保障体系。主要的措施是今年年底之前要实现农村新型养老保险和城镇居民养老保险制度全覆盖，这个制度覆盖以后，大体上标志着我国整个社会保障体系建设从制度上建立起来了，下一步主要是提高标准，完善办法。

第三，大力发展医疗卫生事业。现在卫生体制改革已经进入到攻坚阶段，这两年有了成效、进展，但有些关键点还有待于克服，特别是公立医院的改革问题。要实行医药分开管理，这件事情非常难，为此国家需要增加财政投入，需要一大笔钱，而且还不光是钱财问题，还有很多问题。真正推进公立医院改革，除了国家出台政策之外，我个人认为就是中央提的另一条，引导社会资本办医，包括引进外资办医，通过竞争才可能推动改革。从经济体制改革来看，没有竞争，公立医院的改革很难深入下去。

第四，做好人口计划生育工作。这里强调稳定低生育的水平，这个事情前段时间社会上讨论的也很热烈，主要是考虑到我们国家进入了老龄社会，特别是北京市老龄化超过了20%。如果计划生育的政策不调整，那么国家确实会出现一种快速的老龄化，导致未富先老等一系列问题。那么能不能适度放开计划生育政策呢？这种意见从某种意义上来讲是有道理的，实际上中国经济长远发展最大的问题肯定是我们人口过密的问题。但综合多方面考虑，现在来看计划生育政策改革一下子也很难。

第五，继续搞好房地产调控，保障性住房建设。

第六，加强和创新社会管理。

第七项任务就是促进文化大发展大繁荣。

党的十七届五中全会以后，各地都在加快采取措施发展文化。实际上思路就是两条，一是国家加大对公益性文化事业的扶持力度，二是加快文化体制改革，推动文化产业发展成为国民经济的支柱产业。

第八项工作就是深入推进重点领域的改革。

今年是小平同志南巡讲话20周年，我们这些年取得的成绩都是和我们的改革不断向前推进联系在一起的。同样，我们当前经济社会存在的一些问题，也跟我们的体制不健全有关系。外界对于我们的改革还会不会搞下去是有疑虑的，温总理已经表达了政府的决心，有一些难题，没有解决的尽量解决，尽量在本届政府解决，不留给下一任。

关于收入分配的问题，总理下的决心很大，《政府工作报告》里也提出了要求，抓紧制定收入分配体制改革总体方案，争取今年拿出来具体方案。收入分配不合理的状况现在到了非常严重的地步，现在高收入者的数据很难收集准确，有关单位、有关学者认为低估了高收入阶层的收入。从统计局的调查来讲，真正要调查这些人是很难的。根据现实生活中看到的现象，大家直观的判断认为这个问题是很严重的。据国家统计局现有的住户资料分析，城镇20%的高收入家庭人均收入相当于20%低收入家庭人均收入的倍数，2000年是2.1倍， 2010年是5.4倍。如果再考虑到房产、股票其他财富，除了收入方面差距之外，体现在财富上面的悬殊更大。我们现在分配秩序混乱，谁都觉得不公平，谁都不满意，在这个情况下，制订一个收入分配改革的总体方案势在必行，但这个事情涉及到方方面面，难度太大了，需要一个过程。

关于推进政府的改革，我们的政府是管了太多“管不了、管不好、不该管”的事儿。在这个方面下一步改革的力度要加大，我们现在的政府是无限责任政府，什么都要管，出力不讨好。群众对公务员队伍里面确实存在的一些腐败的、不作为的行为，意见很大。关键是推进政府职能转变，管好自己该管的事。

第九项工作，提高对外开放的质量和水平。

去年我们在人民大会堂搞了一个庆祝我们国家入世十周年的活动。当初加入世贸组织的时候，各方面的意见非常多、争论也非常多。当时我们做了很大让步，实践证明我们这项决策是极为正确的，世界各国公认中国是加入世贸组织的最大受益国。中国加入世贸组织是改革开放的一个里程碑，也是中国最近十年取得这么大成就的一个重要保障。基于这种情况，我们在对外开放方面还要继续扩大。作为年度性的工作，对外开放这块没有新的政策，只是做了一些强调、做了一些重申。

讲到这里我老是跟同志们讲，越往其他国家走，看的国家越多，对中国的前途越有信心。我去年八月份去拉美访问，途径巴黎机场，看到商店贴着中文的字条，写着“此店收人民币”。这在前两年根本没有，从这一点就可以说明中国的影响力。最近美国、欧洲都在炒中国什么时候超过美国，根据目前大多数机构的算法，大体上公认中国的经济总量将在2020年前后超越美国。但是要达到这个目标，确实还有很多路要走。

总理的报告内容非常丰富，在这么短的时间内做这种解读，很难完全把握住重点，也很难满足大家的要求，讲得不当的地方，请大家批评指正。

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：李颖）

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文章来源：http://www.71.cn/2012/0501/773523.shtml