全面深化改革的总体部署与重大创新

 

党的十八届三中全会是在我国经济社会发展和改革开放的重要历史阶段召开的一次具有深远意义的会议。全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革做出了的重大战略部署，提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则、重点领域、主攻方向、推进机制，对社会各方深化改革的诸多诉求和期待给予了明确和积极的回应。这些改革举措若能得到切实贯彻，对于应对当前及今后一个时期我们面临的风险、挑战，对于促进我国发展方式的根本性转变，保障国家现代化进程继续向前推进，将会起到十分重要的作用。

一、关于全面深化改革的重大意义和总体部署

（一）关于全面深化改革的重大意义

《决定》“总论”部分讲了四个问题，第一个问题就是讲新时期全面深化改革的重大意义。其中具有高度概括性的两句话，一是，总结过去，“改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝”。二是，面向未来，“面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革”。那么如何理解这两句话的含义呢？我想结合自己对我国现代化问题的研究，从比较大的历史视野上为大家理解这个问题提供一个背景。

大家知道，在人类历史的长河中，不论是在经济发展方面，还是在社会文明程度方面，中国都曾长期处于世界领先水平。根据著名经济史学家麦迪森的估计，在公元1800年之前的3个世纪，中国一直是世界上最大的经济体。直到鸦片战争发生前20年的1820年，中国经济总量占全球的份额还在1/3左右，其经济总量比整个欧洲要高出约20%。但在之后的大约160年间，中国经济占世界的比重持续下降，辛亥革命前后降到9%左右，新中国成立前后降到4.5%，而改革开放前甚至降至不到2%。经济的落伍和国力的衰败使得国家和人民饱受欺凌和屈辱！赶上世界潮流，实现国家的现代化和中华民族的伟大复兴，成为鸦片战争以来全体中国人的不懈追求。

那么，截至目前，我国的现代化进程取得了怎样的成就，下一步面临什么样的任务？经过新中国成立以来60年特别是改革开放以来30多年的发展，中国的现代化建设已经取得了巨大成就。从1979到2012年的34年间，GDP年均增长9.8%，创造了人类经济发展史上的一个奇迹。2010年中国经济总量超过日本成为世界第二大经济体；根据世界银行数据，2011年我国经济总量达到7.3万亿美元，占世界经济总量的比重已经超过10%，人均达到5440美元，进入了上中等收入国家行列，成功实现了由低收入国家向中等收入国家的转变。

如何看待我们已经取得的成就呢？两句话：第一句，我们有理由感到高兴，感到自豪。第二句，切不可沾沾自喜，忘乎所以。这是因为，一方面，虽然我们今天经济总量不小，但人均水平仅处于全球平均水平，与发达国家差距巨大，因此发展水平不高，发展任务依然十分艰巨。另一方面，即使有一天我们的GDP总量成为全球第一，我们也不用理由自满，也要保持十分清醒的头脑。因为GDP全球第一并不意味着你最富有、你发展水平最高，你的发展水平与发达国家差距依然很大。另外，最重要也是最值得我们吸取的历史经验是，经济总量大，并不意味着国家强。刚才说过，1840年鸦片战争前后，我国的经济总量就是世界第一，但并不能阻止列强的侵略。中日甲午战争时，我国的经济总量是日本的好几倍，也避免不了我们失败的命运。为什么呢？因为我们的经济总量虽大，但技术水平低，生产和出口的都是丝绸呀、瓷器呀、茶叶呀之类的东西，而人家经济总量虽然没有我们大，但技术水平、机械化程度高，有坚船利炮。另外，国家治理体系是否有效、治理能力是否较强，也是重要的影响因素。因此，在世界工业化、现代化的历史上，有一个重要的经验值得我们今天很好汲取，叫做“肥羊效应”。就是在自然界的丛林法则中，如果你是一只老虎或者狮子，你有能力保护自己，那么你长得大一些、肥一些没有关系。但假若你是一只羊或者一头猪，没有能力保护自己，那么，长肥长大对你来讲并不一定是一件好事。所以，我们在长大长胖的同时，还必须长强，必须逐步积累起保护我们自身不受宰割和掠夺的能力。

因此，我国现代化建设下一个战略目标，就是再经过10-20年的努力，跨越中等收入阶段，迈向高收入社会，实现既富又强，从而完成基本实现现代化的战略目标。当然，这里的强并不仅仅是国防力量强，还包括较强的软实力，包括你的价值观、你的治理能力等等。那么中国能够顺利实现这个目标吗？

在后发国家的追赶式现代化过程中，有两条国际经验值得我们深思和高度重视。第一条就是所谓的中等收入陷阱现象。近现代以来，世界范围内，众多的落后国家都曾经或正在进行着后发国家的追赶式现代化过程。结果怎么样呢？一个十分有趣但非常令人深思的现象是，绝大多数国家在现代化的起步阶段进展都相当顺利，并很快实现了由低收入国家向中等收入国家的转变，但此后的发展却出现明显分化：少数国家成功地将发展进程保持下去，并最终实现了由中等收入向高收入的转变，最成功者当属日、韩等；而大多数国家，典型的如拉美的阿根廷、智利等，亚洲的印尼、泰国、菲律宾等，都陷入了长期的停滞、徘徊，迟迟难以实现由中等收入向高收入的跨越。

另一个值得重视的国际经验叫“制度高墙”现象。在2009年的时候，美国哈佛大学一个教授写的一篇文章很有意思，他们选择了世界上100多个国家，并用一套指标对这100多个国家的制度优劣状况进行了定量分析。最后得出的结论很值得我们今天深思，他发现，当人均收入在11000美元之前的时候，收入水平的高低和制度的优劣关系不大，不太密切。但到了11000美元之后，经济增长的绩效和人均收入水平的高低与制度的好坏则密切相关，凡是高收入国家都有比较好的制度安排。换句话说，如果没有一个有效的制度安排，中等收入国家将难以跨越11000美元的高墙而进入高收入社会。

为什么会出现这样的“中等收入陷阱”和“制度高墙”现象呢？最主要的原因在于，在后发国家追赶型现代化的过程中，从低收入社会向中等收入社会的转变，与从中等收入社会向高收入社会的转变，是两个性质上不大相同的发展过程,面临的发展环境、发展条件不同，需要的发展模式和体制保障也是不同的。在前一个阶段，经济发展水平较低，发展主要依靠低成本、现有成熟技术等后发优势，这时对经济体制好坏的要求不高，只需要基本的政治社会稳定就能够启动工业化的进程，并达到中等收入水平。但当经济达到中等收入水平之后，不仅之前的许多比较优势会发生变化，比如低成本优势逐步减弱、人口红利逐渐消失等，也会面临更加复杂的政治、社会环境，比如当人们温饱问题基本解决之后，对公平、正义的要求会更高，相应的政治诉求也会不断提升等。

从各国的经验看，成功实现从中等收入阶段向高收入阶段跨越的关键，是要实现两个方面的创新和转变，一是增长动力的创新，即从低成本要素投入推动的增长转变为创新驱动的增长，实现比较优势的动态转换和提升；二是社会管理模式的创新，即从传统的国家、社会治理模式转向现代治理模式，以有效协调利益关系，保持社会的和谐稳定。实现不了这两个方面的创新和转变，现代化进程遭受挫折，就会停滞甚至逆转，大多数掉入所谓“中等收入陷阱”的国家，都是在这两个方面出了问题。

然而，实现这两个方面的创新和转变绝非易事，因为它们对体制的好坏提出了更高的要求。有些国家之所以掉入中等收入陷阱，就是因为过不了体制改革和发展模式创新这个关。从我们自身的情况看，过去30多年我国的发展相当成功，但是过去的成功并不能保证今后的成功。我国现行发展模式的弊端和不可持续性已经十分明显。然而转变发展方式的问题已经提出多年，为什么迟迟难以转变？最关键的还是体制模式没有转变。因此，关键是通过改革，构建起能够支撑科学发展、促进发展方式转变的体制机制。这不仅需要在经济体制方面继续创新，也要在政治体制、文化体制、社会管理体制、生态文明体制、国防及军队建设体制、党的建设和领导体制等方面进行改革和创新。了解了这样的历史背景，我们再来阅读《决定》中那句“面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革”，就能体会到其中的深刻含义。

 

（二）关于全面深化改革目标要求

《决定》对全面深化改革提出了两个层次的目标要求。总体目标是：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。阶段性目标是：到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

这里最值得我们关注、也是最有新意的，就是将国家治理体系和国家治理能力的现代化确定为全面深化改革的总体目标。如何理解这个全面深化改革的总体目标的含义和重要意义呢？我想从三个方面进行理解。换句话说，这个表述至少给了我们三条明确和重要的信息，分别对应三个关键词，即治理、体系和现代化。一是更加注重从“现代国家制度”建设的角度来把握改革的目标和任务。我们知道，过去在国家层面的制度建设上，主要还是讲管理，很少讲治理，至少在党的文件中很少讲。“管理”和“治理”有什么区别呢？搞企业的人是不难理解的。管理一般是指自上而下的纵向管理、单向管理、垂直管理，而治理则既包括管理，也包括法治、德治、自治、共治等内涵，因此，不仅内容更加广泛，而且就主体而言也是多元化、多中心的。治理与我们以前常讲的统治也有很大区别，统治不仅常常带有很强的政治倾向性，而且也带有很强的强制性，而治理一词则是中性的，它强调国家权力属于所有人，是公共的，并且也应当被用来为全体公民谋利益。二是更加强调改革的全面性、系统性和整体性。从改革的领域来讲，不仅包括我们此前比较强调的经济体制改革，还包括政治、文化、社会、生态文明，以及军队国防和党的建设和领导体制。是五位一体，或者更准确讲，是5+1+1。以市场体制为核心的经济体制是构成现代社会的最重要的一个制度，但历史和实践都一再证明，对于推进经济持续增长和社会和谐稳定而言，市场体制不可能“单打独奏”，必须要有相应政治、社会、文化等制度相配合。从参与治理的主体讲，就可以包括政党、政府、社会组织、企业、个人等；从规则或制度建设的角度讲，就可以包括法律、法规、政策，以及伦理、道德、核心价值观等。三是更加强调其“现代性”。过去我们讲现代化，主要是讲四个现代化，基本上是在经济、国防和科技领域，很少把现代化一词用到国家治理方面。现在提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，就是强调要在国家治理体制建设上，在继承和发扬我们好的做法的同时，要充分借鉴和吸收人类文明成果，提升我们治理的能力和水平。

（三）关于全面深化改革的重点

尽管这次改革强调的是全面深化改革，但并非没有重点。《决定专门强调指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

提出要使市场在资源配置中起决定性作用，是《决定》的一大亮点，是一次重大理论突破，具有重大的意义。对此，可以从三个方面来理解。

第一，从“基础性作用”和“决定性作用”的区别来理解。大家知道，我们党对政府和市场关系的认识经历了一个逐步深化的过程。在计划经济时期，市场的作用几乎是被完全排斥的。从十四大开始,提出使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。十五大继续使用“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。十六大：“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。十七大：“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。十八大：“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。

那么，究竟“基础性作用”和“决定性作用”的区别是什么呢？简单说，“基础性作用”还是“决定性作用”，就是在资源配置当中，究竟是政府说了算还是市场说了算的问题。过去讲“基础性作用”，容易让人理解为“基础性作用”之上还有一个更高层面的“决定性作用”，而且容易把“决定性作用”理解为“政府的作用”。这就为政府对市场直接干预、过多干预、不当干预开了口子，提供了理论依据。

从现实情况看，的确存在这样的情况。尽管我国的市场经济取得了长足发展，但仍然存在着市场体系不完善、政府干预过多、市场监管不够等问题。特别是政府这只有形之手，对资源配置的影响很大。讲市场的决定性作用，就是要回答这样一个经常会遇到问题：市场和政府，谁决定谁、谁服从谁？这次给出的答案是明确的，即市场起决定性作用。

第二，要从其对改革方向性的意义上来理解。通过这次市场作用的“升级”，释放了一个非常重要的信号，就是新一届中央领导集体在推进市场化改革、发展社会主义市场体制这个问题上，是坚定不移的，不动摇、不后退、不停步，而且要有新突破、要上新台阶。这对国内外增强对中国改革开放发展前景的信心，稳定预期，至关重要。

第三，从政府与市场关系的角度来理解。强调市场在资源配置中起决定性作用，并没有也不能否认或忽视政府的作用，而是要求更好发挥政府的作用。这可以从三个方面理解。一是，市场能够有效、良性发挥作用的条件和环境，需要政府创造和维护。否则，要么市场难以发挥作用，要么发挥的是坏作用而非好作用。二是，在“市场失灵”的领域，需要政府发挥作用。三是，在现代市场经济条件下，政府都不仅仅是充当“守夜人”的被动角色，而是要通过国家发展战略和规划，对经济进行引导和调控。正因为如此，文件在“使市场在资源配置中起决定性作用”之后，还加上“更好发挥政府作用”，这两句话是一个整体，缺一不可。特别需要强调指出的是，处理好政府与市场的关系问题，绝不是一个市场多一点还是政府少一点的简单问题，更不是简单的下放权力和责任，减少政府作用的问题。现在的问题主要是政府职能错位，不该政府管的，比如行政审批、价格控制、资源配置等，但真正需要政府发挥作用的地方，比如市场秩序、公共服务等，政府作用是严重不足，因而是需要努力加强的问题。

二、关于经济体制改革方面的重要突破与创新

《决定》第二到第七部分是经济体制改革，共6个部分22条，占到全部篇幅的三分之一以上，充分突出了经济改革的重点地位。

（一）关于坚持和完善基本经济制度

这部分有三点比较重要。

1、将混合所有制经济确定为基本经济制度的重要实现形式。《决定》提出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。虽然十五大第一次提出混合所有制经济的概念以后，历次党的关于经济改革的重要文件都强调大力发展混合所有制经济，但将混合所有制经济提高到基本经济制度的重要实现形式的高度来认识，并强调要积极发展，在党的文件中还是第一次，既与以往的论述一脉相承，又结合实际实现了新的突破。

混合所有制经济从本质上说就是股份制经济，是一种富有活力和效率的资本组织形式。在我国现阶段情况下，发展不同所有制相互融合的混合所有制，一方面有利于改善公有制经济的产权结构，增强其活力；另一方面，也有利于非公有制经济进入基础设施、公用事业等领域，拓展发展空间。总之，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。另外，建立混合所有制，应当大力鼓励员工持股。事实证明，这种制度有利于激励员工的主人翁地位，激励创新。特别是在一些技术含量高的企业。

2、国有资产监管从管国有企业为主向管国有资本为主转变。

这是国有资产监管体制改革的一个新思路，是国有资产监管模式的一个重大改革，将会对今后国有经济的发展产生重大影响。

由管企业、管资产的思路，转向管资本的思路，将会有几大好处。一是有利于减少政府对企业的直接行政干预。二是有利于各种所有制相互融合，发展混合所有制经济。三是有利于国有资本的布局调整，使国有资本能够更方便、更灵活地调整到国家整体发展所需要的领域，更好发挥国有资本为全民谋福利的宗旨。当然，这个思路如何真正落地、如何真正发挥实效，还有不少问题需要研究和突破。比如，成立的国有资本运营公司，如何保障其投资运营的专业性、盈利性，同时又符合国家整体战略利益的方向，是需要深入研究的。

3、提高国有资本收益上交公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。这个决定很具体，一方面代表了中央推进改革的决心，越具体，就越能够衡量和检验，实施的可能性就越大。当然，如何切实落实，有许多问题需要研究。

（二）关于完善现代市场体系

这部分的亮点或新提法也有不少，我感到比较突出的是以下三条：

1、提出“实行统一的市场准入制度”。包括：一是就全国而言，要将正面清单管理方式改为负面清单管理方式，“在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。二是“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的模式”。三是在工商注册登记上实行便利化，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。这些都是十分重大也十分明确的改革措施。比如，对外资实行准入前国民待遇加负面清单，还只是前不久对上海自由贸易实验园区提出的改革试验举措，这次一下子就提出要在全国探索实施。另一项很明确且将有重要影响的改革意见，就是提出要“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策的行为。

2、提出“完善主要由市场决定价格的机制”。通过市场竞争形成均衡价格，通过价格引导资源配置，是市场体制的基本特征，也是市场在资源配置中起决定性作用的集中体现。我国于上个世纪90年代初基本完成了商品价格的市场化，但要素市场价格方面，包括能源、自然资源、资本、土地等，长期以来仍是管制或半管制。不仅束缚了市场活力，也扭曲了资源配置。这次《决定》提出，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。”另一方面，仍要由政府定价的范围，主要限定在公用基础设施、公益性服务和网络性环节。

3、在深化科技体制改革、加强知识产权保护等方面有几点值得注意的新提法、新举措。一是“发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用”。二是“探索建立知识产权法院”。三是“建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制”。四是“实行院士退休和退出制度”。当然，如何真正实现有效的市场决定，还需要探索切实可行和有效的方式。

（三）关于转变政府职能

1、关于企业投资项目的审批有所放宽。现行的政策规定是：“对企业不使用政府资金的投资项目，政府仅对重大项目和限制类项目是否关系经济安全、影响资源环境、涉及整体布局等公共性问题进行核准，其他项目无论规模大小，均有审批制改为登记备案制”。现在改为：“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法自主决策，政府不再审批。”就是说，按照过去的规定，首先涉及政府资金的项目，全部需要审批。其次，不涉及政府资金的项目，要对其中的重大项目和限制类项目进行审批。而什么是重大项目，比较模糊，弹性很大。而现在规定，不论是什么项目，只要不涉及“国家安全和生态安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益”，都不需要审批。范围明显确定并缩小。

2、明确提出要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。针对地区发展评价中按经济增长速度排名的普遍做法，以及近年来我国发展中片面追求ＧＤＰ增长速度的问题，《决定》明确提出，要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”这具有很强的针对性，将会对今后各级政府官员的行为产生重要影响。

3、明确事业单位改革要去行政化。《决定》提出，针对事业单位行政化倾向严重、政事不分、事企不分、机制不活的情况，要“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。联系到国有企业改革那部分讲到的国有企业要“合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”的内容，今后事业、企业单位都要取消行政级别。

（四）关于财税体制改革

１、对财政功能定位和财税体制改革总体目标的创新。大家知道，长期以来，特别是在过去计划经济时代，财政主要担当的是保障国家各项经费需要的功能。这次《决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。把财政提高到国家治理基础和重要支柱的高度，这还是第一次。另外，《决定》从总体目标上提出财税改革的总体思路是“建立现代财政制度”。“建立现代财政制度”也是在中央文件中第一次提出，是中央关于财税改革思路的一个升华，是中央把握现代国家发展规律、完善现代国家治理结构的一个重大决策部署，对完善中国特色社会主义市场经济体制、推动科学发展具有重要意义。

2、预算管理制度改革方面有重大创新。一是预算审核重点的变化。根据现行有关法律法规，目前我国预算的审核和批准，包括预算收入的审核批准、预算支出的审核批准和预算收支平衡状态的审核和批准，其中的核心，是对收支平衡状态的审核、批准和控制。而这次《决定》提出，今后预算审核的重点，将由“平衡状态、赤字规模”转向“支出预算和政策”。就是重点不再是能不能平衡，而在于支出该不该，需不需，符合不符合政策。这样税收就不是必须要完成的任务，而是预期目标，避免形势好时少征收，形势差时多征收，对经济运行形成“顺向调节”的问题。二是提出“建立跨年度预算平衡机制”。这一条也很重要，是与上面一条相适应的。预算审核重点由收支平衡转向支出规模和政策后，收入预算将从约束性转变为预期性，预算执行结果上的收支不平衡将会成为常态，有可能出现赤字，也有可能出现财政超收和盈余。跨年度平衡机制是指：当年财政超收原则上不能安排当年支出；当年收不抵支出现赤字，可以发债弥补，但必须在下年或下几个年度扣除。当然，允许地方发债后，要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以及规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。三是提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”这些年在社保、科技、教育、农业等领域，形成了挂钩机制，产生了一些积极效果，但也存在资金使用效率低、不具有可持续性等问题，需要加以调整。

 

3、税收制度改革方面的新提法、新思路。一是提出“完善地方税体系，逐步提高直接税比重”。“构建地方税体系”是十八大提出的一项改革任务。这项任务随着“营改增”的扩围和集体经营性建设用地入市导致的地方可用财力的下降，其迫切性越来越显著。虽然在财税体制改革的大背景下地方税体系的构建需要考虑中央地方的事权、财权、支出责任等划分问题，其总体框架目前尚不明确，但有一点似乎是确定的，那就是要逐步提高直接税比重，并将直接税作为地方税的主体税种。因为将直接税作为地方税主体税种，有利于改变地方政府的唯GDP倾向，特别是有利于城市政府将改善环境、吸引更多人来居住、购物作为增加其税收的主要途径。

《决定》关于税收体制改革最明确的一条，是“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。”这不仅有利于提高直接税比重，也有利于进一步改善消费结构，促进可持续发展。

4、进一步规范和改善中央地方财税关系的改革思路，即“建立事权和支出责任相适应的制度”。大家知道，事权划分是现代财政制度有效运作的基础。只有把不同层级政府间的事权划分清楚了，才能清楚界定不同层级政府的支出责任。而只有在清晰与合理的支出责任的基础上，才能合理配置不同层级政府的财权，并通过适当的转移支付制度安排，达到不同层级政府事权与财力的基本匹配。事权与财力的匹配，是保障各级政府正常运作、实现基本公共服务均等化的基本保障。长期以来，我国中央地方财税利益关系方面存在的一个突出问题，就是中央地方之间事权和支出责任划分不清楚、不合理、不规范。在这种情况下，《决定》提出要“适度加强中央事权和支出责任”，同时明确了下一步调整和规范中央地方事权和支出责任的原则和基本思路。

（五）关于城乡发展一体化

城乡发展一体化是一个国家现代化的基本要求，也是现代化进程顺利推进的根本保证。把握住了这个问题，既从理论上抓住了农业国现代化问题的核心和本质要求，也从实践上抓住我国当前发展面临的诸多问题的关键。正因为如此, 大家看到，这次十八届三中全会《决定》，专门有一部分写城乡发展的一体化问题，足见党中央对这一问题的高度重视。仔细梳理一下，对于促进城乡一体化而言，《决定》关于城乡发展一体化的政策创新主要有两条：

1、赋予农民更多财产权和推进城乡要素平等交换。这是促进城乡发展一体化的基础性制度。我们知道，要素分为土地、劳动力和资本。推进城乡要素平等交换，最关键的就是这三个要素的统一市场和平等交换。

目前最突出的是土地要素的统一市场和平等交换问题。《决定》对农村耕地（承包土地）和农村集体建设性用地都提出了改革举措，其中最重要的有两条，即关于农村集体经营性建设用地的改革举措和农民宅基地、农民住房财产权的改革举措。《决定》指出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，同时进一步缩小征地范围。大家知道，农村集体建设土地主要分为三大类，即农村乡镇企业建设用地（厂房、仓库、市场等）、农村公益性建设用地和农民住宅建设用地。那么什么是集体经营性建设用地？第一类肯定是，第二类肯定不是，争议比较大的是第三种，即农民住宅建设用地。按照《土地管理法》的规定，农民宅基地以集体经济组织成员身份获得。按照《物权法》规定，宅基地属于用益物权，只包括占有和使用权，不包括收益权。换句话说，按照法律规定，农民是不可以用它进行经营牟利的。也就是说，严格按照现行法律规定，宅基地也不属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”。

第二个就是，关于农民宅基地、农民住房财产权的改革举措。《决定》提出，要改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。大家知道，我国现行的关于农民住房财产权政策是只允许转让给同一集体组织成员，不允许转让给本集体组织成员以外，而现在的试点则没有这个限制。这意味着，将慎重试点允许农民住房向城里人转让，这必将极大地增加农民住房的增值潜力，给村镇建设和村庄面貌的改善带来新的活力，是一项值得期待的政策。

当然，农村集体经营性建设用地和农民宅基地、住房财产权的改革，既涉及一些十分复杂的深层次问题，比如农村土地集体所有制的性质、实现方式及改革方向、农村村镇公共治理的模式及改革方向等，也涉及如何制定具有可操作性的方案问题。然而，无论如何，这两项重要的改革是朝着建立城乡统一要素市场、促进城乡要素平等交换的正确方向迈出了重要的一步。

《决定》还提出，要促进农民工同工同酬，以及金融机构从农村吸收的存款应主要用于农村，这些都是实现城乡要素平等交换的重要思路，当然也都需要具体的、行之有效的政策加以落实。

2、推进公共资源在城乡之间的均衡配置。其中最重要的，就是提出要统筹城乡基础设施和社区建设，推进城乡基本公共服务的均等化。我国城镇化存在的一个突出问题，就是所谓的半拉子城镇化问题，亦即大量的进城农民工，虽然算做了城市常住人口，但并没有真正享受到与原城镇居民一样或相当的待遇。把解决农民工市民化问题作为提高城镇化质量的一个核心问题是对的，但也是远远不够的。因为农民工问题之所以出现，根子在于我国城乡分割的二元的社会福利制度。农民工与市民间的福利差距，只是这个问题的一个部分，只是由于农民进城而使这一问题更加显性化。我们需要解决的，显然不能局限于农民工与市民之间的福利差距，而是城乡之间的福利差距，是农民与市民之间的差距。如果城乡基本公共服务均等化这个大问题不解决，那么农民工市民化问题就只能在维持城乡二元体制制度这个大格局之下处理，就只能是设计很高的门槛，最后“雷声大、雨点小”，能解决的人口势必极其有限。这次《决定》提出，推进城乡公共资源均衡配置和推进城乡基本公共服务均等化，虽然任务艰巨，也需要假以时日，但改革方向是十分正确的。如果能够有效推进，必将对城乡发展的一体化发挥重要作用。

（六）关于构建开放性经济新体制

这部分有三点值得重视。

1、在放宽投资准入方面有新进展。《决定》明确提出，要推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。这几项政策都很具体，也很明确。

2、发展更多自由贸易园（港）区。《决定》提出，在推进现有试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园（港）区。所谓“自由贸易园区”，是指一国在其境内选择一部分领土，进入其中的任何货物就进口税费而言，通常被视为在关境之外，并免于实施惯常的海关监管措施。因此，自由贸易园区的主要特征，就是法律上处于“境内关外”地位，位置上隔离封闭，形式上通常是港区联合，功能定位为综合发展，配套政策上最大优惠。在建立上海自由贸易试验园区的基础上，选择更多具备条件的地方发展自由贸易园（港）区，有利于进一步发挥各地优势，完善开放布局，扩展开放领域，深化开放程度，也有利于促进现代服务业发展，形成新的经济增长点，为转变发展方式创造更好条件。

3、在扩大内陆和沿边开放方面做出诸多具体和明确的部署。关于内陆开放：一是创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制。二是支持内陆城市增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊。三是推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。在沿边开放方面，一是提出允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。二是提出要加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设。三是推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设。这些政策都很具体、很明确，内容很丰富，值得密切关注和深入研究。

以上是对《决定》经济体制改革板块的学习体会。《决定》在其他部分也有不少亮点，比如，在推进法治中国建设方面，明确提出推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。在促进教育公平方面，明确提出“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗，不设重点学校重点班，破解择校难题，标本兼治减轻学生课业负担。”在社会保障制度方面，明确提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。在计划生育政策方面提出启动“单独二孩”政策。在生态文明建设方面，提出“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。”“对领导干部实行自然资源资产离任审计。”“建立生态环境损害责任终身追究制。”等。在机构设置方面，明确提出要设立两个具有全局意义的机构，即国家安全委员会和中央全面深化改革领导小组，等等，都具有重大意义。

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：凌洁）

 （未经许可，不得复制、印刷、出版，违者负知识产权法律责任）

责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2014/0101/773676.shtml