贯彻三中全会精神 深化土地制度改革

 

《决定》中的土地制度改革及其相关内容

党的十八大报告提出要推动城乡一体化。城乡一体化最大的障碍就是城乡二元体制。推进城乡发展一体化必须实现城乡发展体制和机制的一体化。所以，十八届三中全会特别强调健全城乡发展一体化体制机制。具体来讲，三中全会《决定》从加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制等方面提出了改革的思路，作出了具体的战略部署，目的就是要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民能够平等地参与现代化进程、共同分享现代化的成果。

《决定》对长期议论始终没有触及的问题有了明确提法，对一些重大问题有了突破性改革意见，其中很多内容涉及到城乡一体化体制机制的改革措施，我系统地做了一个梳理，用“334455667”9个数字来概况《决定》在农村改革方面，特别是城乡一体化体制机制建设方面提出的任务和举措:

两个“三”。一是“三个赋予”，让农民享有更多的权益，即：赋予农民更多财产权利；赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能；赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。二是要建立“三个机制”：农村产权流转交易市场，兼顾国家集体个人土地增值收益分配机制,财政转移支付同转移人口市民化挂钩机制。

两个“四”。一是“四个制度改革”：改革完善农村宅基地制度；改革完善农业补贴制度；改革集体林权制度；加快改革户籍制度。与此同时，中央提出“四个鼓励”：鼓励承包经营权在市场上公开向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转；鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业；鼓励农村发展合作经济；鼓励社会资本投向农村建设。

两个“五”。一是“五个保障”：保障农民集体经济组织成员权利；保障农户宅基地用益物权；保障农民工同工同酬；保障农民公平分享土地增值收益；保障金融机构农村存款主要用于农业农村。同时要做到“五个统筹”：统筹基础设施建设和社区建设；统筹义务教育资源均衡配置；完善城乡均等的公共就业创业服务体系；整合城乡居民基本养老保险制度、城乡基本医疗保险制度；统筹城乡最低生活保障制度。

两个“六”。一是“六个推进”：推进家庭、集体、合作、企业经营等共同发展的农业经营方式创新；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；推进城乡基本公共服务均等化；推进农业转移人口市民化；推进基本公共服务常住人口全覆盖；推进落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。二是同时要健全完善六个方面机制体制，即：健全完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；健全完善农产品价格形成机制；健全完善粮食主产区利益补偿机制；健全完善农业保险制度；健全完善农业支持保护体系；健全完善农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系。

一个“七”，就是“七个允许”：允许农民以承包经营权入股发展产业化经营；允许农民住房财产权抵押、担保、转让；允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社；允许财政补助形成的资产转交合作社持有管护；允许合作社开展信用合作；允许企业和社会组织在农村兴办各类事业；允许农村集体经营性建设用地出让租赁入股、实行与国有土地同等入市同权同价。

这些重大论断和政策突破，都将对我国农村改革发展产生重大而深远的影响。

在众多内容中土地制度改革成为普遍关注的重点。《决定》主要从三个方面来阐述与土地相关的改革措施。

第一，围绕建设现代化农业，构建新型农业经营体系，涉及到的土地问题。包括坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。讲的最多的就是承包经营权问题，政策放开的就是“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”

第二，围绕赋予农民更多财产权利，涉及到的土地问题。主要是：保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作；赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

第三，围绕集体经营性建设用地市场化改革，涉及到的土地问题。主要是建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。其中一个重大的政策规定是，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。目的是，建立兼顾国家集体个人土地增值收益分配机制，完善健全被征地农民合理、规范、多元保障机制。

 

新时期土地制度改革思路

三中全会就土地制度改革提出了一些重要的论断和战略部署。我谈一谈我对新时期土地制度改革思路的一些理解和看法。

一、完善土地管理制度

12月3日，中央政治局会议又一次强调，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度。站在历史和全局高度来认识土地的问题，积极稳妥地推进土地管理制度改革。

第一，坚持和完善最严格的耕地保护制度和节约用地制度。

土地是不可再生的重要的生产资料，我国基本国情是人多地少，粗放利用土地现象依然突出，土地管理形势依然严峻。从总体上来讲，我国耕地18.26亿亩，人均耕地仅相当于世界平均水平的1/3，其他的农业资源，如人均水资源、草地资源、森林资源仅是世界平均水平的1/4、1/3和1/5。中国的人口还在增长，人均资源占有量还将进一步下降。形势是很严峻的。所以，土地资源必须实行最严格的保护制度，与此同时我们要尽可能的增加耕地资源。

最近，国土资源部做了第二次土地资源的调查。第一次土地资源调查时，优质耕地只有15%左右。第二次调查显示，我们通过土地整理，提高土地质量，优质土地增加到了22%，但仍有78%是中低产田。土地质量下降问题突出，由此导致人均劳动力的产值效益与发达国家相比差距很大，单位面积产值与发达国家差距也很大。

另外，围绕着土地的矛盾越来越突出。一方面土地资源紧缺，另一方面土地的价值不断提升，在未来土地的价值能够高到什么程度很难预料。鉴于这种情况，谁都想拥有土地资源。国家为保证粮食安全，要保护耕地。农民把土地当作基本的生活保障，视土地为命根子。而经营者认为土地的增加值会越来越高，为了实现利益最大化，要尽可能地占有土地。大家都在争夺土地资源。从发展的角度来看，工业化、城市化必然要提供土地。我们要保护耕地，又要为城市化、工业化提供耕地，这就是一对矛盾。再一个矛盾就是，农业现代化要求土地相对集中，进行规模经营，而现在土地是家庭承包小规模分散经营。怎么来解决这些问题？

在这种情况下，中央提出来首先要加强和完善土地管理制度，基本原则是“产权明晰、用途管理、节约集约、严格管理”，这是一个总的管理原则。具体来讲就是两个最严格的制度，一是最严格的耕地保护制度，二是最严格的节约用地制度。

最严格的耕地保护制度就是18亿亩耕地红线。18亿亩耕地要成为永久化的农田，任何人不得随意非法占领。鉴于种地效益不高，农民没有积极性，国家将加大种粮补贴。另外，要保证基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。工业化、城镇化用地采取占补政策，先整地、造地然后占地，也就是先补后占，占补平衡。现在的问题是，像北京等大城市以及东南沿海地区有限的国土能开发的都开发了，实在开发不出来新的土地资源。所以有人提议，是不是占补平衡可以跨省跨市，全国一盘棋。对此，中央明确规定占补平衡不得跨省市。否则，东南沿海地区肥沃的农田被占完了，我们的粮食安全就没有保障了。

最严格的节约用地制度。现在我们城市化过程中人均占地133平方米，而在一些西方发达国家人均建设用地是80到100平方米。城市建设用地浪费现象极其严重，农村土地抛荒现象严重。中央提出最严格的节约用地制度，各行各业、各个部门、各个地区城市建设、国家事业建设都要节约用地。一个最典型的例子是，中国十几亿人要出行，如果都靠坐汽车，就得发展公路，那占的地太多了；如果像美国那样发展民航，美国1000多个机场，而中国才200多个机场，但中国人均收入水平不可能做到绝大多数人出行都坐飞机，民航要发展，但不可能解决十几亿人的出行问题。从实际出发，就是发展高铁，拉得多、跑得快，占地也少。京沪高铁91%是桥梁，虽然成本高，但相比较起来还是节约耕地最重要。另外，城乡发展中工业企业向园区集中，农业耕地向规模企业或者种粮大户集中，居民住宅要向社区集中，目的都是为了节约耕地。

第二，实现土地利用开发效益最大化。

除了节约耕地，我们还要做到土地开发利用最大化。过去传统农业收入不高，现在是现代化农业，特别是信息化到来以后，将是自动化、智能化农业。以前讲农业的效益就是一年打多少粮食。现在不是这样了。农业的效益不取决于一年打多少粮食，更多的取决于它的全过程多功能体现附加值。而且农业不是单纯的农业产业，而是与工业化、信息化结合了，成为一个集成化产业。所以，农业的效益逐步提高，再加上农业科技的运用，使我们的一些粮食主产区效益提高，保证粮食安全。另外，在山地、林地和草地也可以发展木本粮油作物解决粮食问题。我国有100多亿亩山地、林地、草地，面积巨大，不仅可以生产木本粮油，保证粮食安全，而且可以绿化生态、美化生态，同时可以创造更高的经济效益。所以，我们现在的土地开发格局，不仅仅是18亿亩，更重要的是100亿亩。云南大姚两年一次六级地震，可农民都不愿意移民。因为山上种了100多万亩核桃，核桃下面种中药材，1亩地至少收入1千块。所以，未来山地、林地、草地潜力巨大。

现在农业形态变了，我们种地不光是打粮食，增加收入，更重要的是农业具有了更多的功能，特别是都市农业与旅游观光服务业结合在一起。一年四季都有景，发展旅游观光农业。像平谷22万亩桃园，把农家乐带火了，还被吉尼斯总部授予“种桃面积最大的区”的称号。

另外，工业化、信息化与农业现代化结合，发展精准化、智能化的设施农业。上海大棚设施农业，最大的一个有几万亩。他们在大棚里种桃树，一年开两次花、结两次果，一斤桃子几十块钱，又甜又脆，与平谷大桃完全是两个风格。天津也是地少，在天津农业园区中，韭菜不长在地上，而长在墙上，一排一排韭菜墙，这是立体农业。更重要的是，很多设施农业运用现代生物技术，特别是太空技术与生物技术结合后，农产品光合作用更强烈，口感更好、卖得更贵。华西村种的南瓜，最大的一个重397斤。

 

据我了解，现在中国人吃粮食占整个食品的比重越来越小了。我们过去强调粮食，西方强调食品。现在我们全中国的人每天吃40亿斤食物，粮食是一部分，大量的是各种各样的农副产品，山地、林地都可以生产这些农副产品。另外就是农业工厂化生产。以食用菌为例，2012年我国食用菌销售总额达到1700亿元，有2千多万从业人员。这些显然大量地节约了用地，提高了土地利用效率。

设施农业、精准化农业需要大量投资，鉴于农民、农业企业投资开发效益不高，所以国家提供了大量的补贴。我们的补贴水平不断提高，但与发达国家相比差距还很大。比如，美国一个农业生产者每年从政府拿到的补贴是1万美元。法国一个农民养一头牛政府补贴400欧元，种一公顷地（15亩）补助300欧元。我国平均一个农民补贴170块人民币，转移性收入只占整个收入的8.7%。今后我们要不断加大补贴，调动农民积极性。

二、完善土地产权制度

第一，产权体制改革遇到的问题。

三中全会提及最多也是最重要的一个突破就是土地产权制度改革。

我国目前的土地产权制度是多元化的，最主要的有三种：一是森林、湖泊、矿产、公共事业用地等，是国有的。二是可耕地，包括山地、林地、草地，是农民集体所有制的。集体所有，在农村来讲，是一个行政村集体所有，或是一个村民小组集体所有。我们做过一个统计，在农民集体所有制土地中，属于村民小组所有的占62%左右，属于村民委员会集体所有的占38%左右。三是宅基地。宅基地的情况很复杂。城市里的宅基地是国有的，在农村规定农民的宅基地是集体所有的。但现在的问题是，我买了房子但地不是我的，这个地到期了，房子还是不是我的？这就是矛盾之处。产权和用益物权分离，是我们面临的一个很大的问题，也是需要解决的问题。现在中央文件强调保护农民的用益物权，但没有涉及住宅的产权，这是我们需要进一步深化改革的问题。

现在，土地产权问题最多的不是国有的产权，最主要集中在农村集体产权（村委会所有或村民小组所有）。问题是一些地方城市化后村里集体经济没有了，有的村甚至找不到村委会的人，产权主体缺位。在这种情况下，谁来代表农民行使集体土地的权利，谁来维护农民集体利益，这就成了一个大问题。所以，农民往往在征地过程中处于弱势，他们的利益常常被侵占，低价征地，高价拍卖。农民眼看自己的地几万元一亩被征走了，但一卖一亩几十万元甚至上千万元，巨大的土地利益没拿着。这就是矛盾根源所在。农村土地不是产权不明确，而是谁来代表农民集体维护产权、享有产权。

所以，三中全会《决定》明确指出，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。集体的资产除了土地以外，还有山地、林地、建筑物等，如何变成财产让农民来分享呢？实现形式在哪？《决定》提出，建立农村产权流转市场（包括山地、林地、草地）。让产权进入市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，由市场确定产权价格，通过流转把农民享有的集体资产变成财产。

集体资产流转后收益如何分配，也是个问题。中央提出来分配要兼顾国家、集体、个人的利益，特别强调重点是合理提高个人收益。国家通过税收来获取土地流转过程中的收益分配。剩下来的由集体与个人分配，但集体如何使用获得的收益，是要进一步研究的问题。中央提出来要让农民真正拥有产权，较好的办法是建立集体股份合作制，发展壮大集体经济，按股分红，建立新型的集体经济制度。这是很重要的一个改革思路。

我们现在的问题是土地财政问题。地方政府要发展，要进行城镇化建设，农民进城以后的教育、医疗、社会保障，这些都要花钱。政府要推进城市化，公共设施建设、公共服务也要花钱。政府没有钱怎么办？地方就是低价征农民的地，高价拍卖。刚开始这样做的时候，确实一个奇迹，政府一下子有钱了，可以进行城市化建设了。2009年，杭州的税收只有500亿元，而土地出让收入达到1200亿元。北京、上海这几年土地财政收入都在1000亿以上。这种状况是好事还是坏事？现在下定论为时过早，实践是检验真理的标准。不过，有人已经提出，土地财政的挽歌已经奏响。原因就在于土地的总量是有限的，土地财政早晚有一天是要结束的，而且市场已经发出了警讯。政府为了获得更多的土地出让收入，尽量造成土地供应紧张现象，压缩土地供应，地价高涨。地价上涨带来了房价高涨。进而套牢购房者资金，约束其他消费。企业卖不动商品，税收上不来，钱不够花,又想卖地，造成恶性循环。所以，有人说土地财政是“没有刹车的跑车”，尽管看见前面是万丈深渊，还是往前跑。

因此，只进行土地制度改革已经不行了，必须进行全面改革、配套改革，需要深化财税体制、收入分配等改革。政府为什么要搞土地财政？就是因为财政不足以满足建设资金的需要。我们现在的财政体制，中央拿的多，地方拿的少，到基层政府更少，所以要调整财政体制。而财政体制与职能分配相关，干多少事给多少财权。现在是地方干的事多而财权不足，中央财权很多而事权很少。只有推进财政体制改革，才能从根本上解决产权体制改革遇到的问题。

第二，改革完善征地制度。

国家建设要用地，企业发展要用地，征地是不可避免的，怎么征就成了很大的问题。所以，在强调产权制度改革的同时要强调征地制度改革。

征地制度怎么改？这是一个很大的问题。现在很多地方城市化，主要是土地城市化，扩大城市土地面积。这几年城市化土地面积扩大了9.2倍，但进城的人口增加仅2.58倍。可想而知，我们是“要地不要人”。本来城市化是乡村城市化、农民市民化，农民是主体，我们应该尊重他们的主体地位，尊重他们的意愿，维护他们的利益。但实际过程中，我们的征地损害了农民的利益。

怎么征地？很多政策在十七届三中全会甚至更早以前就讨论过。征地有两种，一种是公益性征地，就是政府公共事业建设征地；另一种是经营性征地，就是企业征地。中央认为分两类，公益性征地由政府进行，按市场价给予补偿；经营性征地到市场上招拍挂，但不管哪一种征地都要缩小征地范围，都要完善征地补偿机制，都要及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。同时，要解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题。一方面，在征地过程中各方共同受益，重点让农民公平分享土地增值收益。另一方面是建立被征地农民合理、规范、多元保障机制。

让农民生活水平不下降，长远生计有保障。各地有不少经验。以苏州为例，给农民一部分补偿，剩余的部分投资入股，办企业，按股分红，叫做土地合作社、富民合作社。土地变成资本，产权变成股权。这个办法在苏州取得了成功。但办什么企业才能挣钱？如果企业没办好，还不如发给老百姓。像三亚有一个经验也很好。一个村子的地不能全征了，留一部分地给村里，村里可以用这个建设用地去经营。哪怕是用这些地盖房子出租，也有收入，如果用这些地去进行别的经营，可能赚更多的钱，大家按股分红。这叫留地安置，还有留物业安置、换地安置等做法。

解决产权问题，中央提出一个釜底抽薪的办法就是，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。谁用地谁征地，农民依法自主自由交易。

健全建设用地交易市场。按照用途来定价格，获得的一切收益归农民集体所有。市场在资源配置中起决定性作用，而政府做的是规划、立法、管理、依法征税等工作。要理顺政府和市场的关系。

 

完善承包土地经营权市场化流转体制

第一，建立新型农业经营体系。

建国以后，第一次土地改革把地分给了农民。后来合作化，又把土地收回来了，产权、经营权都是统一的。改革开放后，产权是集体的，经营权归农户，产权和经营权分离了。现在出现一个新的情况，农民拿到了承包权，但打工比种地挣的钱多了，于是他们选择进城打工，地就荒掉了。光耕者有其田不行，还要有其利。所以，中央提出建立新型农业经营体系。

《决定》提出，家庭经营和集体经营、农场经营、合作社经营、企业化经营共同发展。农业现代化要发展集体经营、合作经营、企业化经营，只有企业化经营，产供销一条龙，我们才能获得更高的效益，才能解决运用先进技术和大市场对接的问题。创新农业生产经营体系，要促进农业企业化规模化经营。近几年，家庭农场的规模越来越大，形成了农业生产农场化。农场有多方面的主体，最多的主体就是家庭。2012年，种地100亩以上的种粮大户、家庭农场有270多万家，但主要以种植业、养殖业为主的，没有形成完整的加工、销售的产业链。因此，我们鼓励农业企业化经营、产业化经营。这些年，龙头企业发展很快，涌现了很多高效益、大规模、现代化农业企业。像最大的现代农业企业——雨润集团，2012年销售额达到907亿。河北一个叫范现国的农民生产方便面，一开始是华龙牌，现在与日本合作，改名为今麦郎，成为全国第一大、世界第三大方便面企业。

第二，推进承包经营权流转市场化。

一边是农民外出务工，耕地抛荒，另一边是要发展现代农业规模化经营，这就是需要把耕地流转起来才能实现。所以，中央提出推进承包经营权流转市场化。

承包经营权流转市场化，首先要确权。明确产权、承包权和使用权界限，克服产权虚化，保障农民承包地权利，提高适度规模经营效益。然后，按依法自愿有偿原则有序流转，允许入股发展产业化经营，允许承包地在公开市场上向专业大户、家庭农场、合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

中央强调，不管怎么流转，第一，不得改变土地所有性质。土地产权是集体所有的，流转的是使用权、经营权。第二，不得改变土地用途。第三，不得损害农民权益。流转的一切收益都归农民，由农民自己说了算。

怎么流转市场化呢？中央只提了自愿有偿原则。各地从实际出发各搞各的市场。经过一段实践，大家弄明白了，其实市场化也很简单，市场化就是要由一个机构来组织双方进行市场交易，为双方服务，加强管理。或是几个乡镇，或是几个村，或是单一的乡镇、单一的村，成立一个土地流转中心或者土地流转服务站来为大家服务。而服务的方式主要有两种。一种是中介型，就是作为中介来组织大家进行土地流转交易，做好服务、做好管理，包括评估、监督合同执行等。另一种是委托型，这种土地流转中心不仅是中介，更是一个土地银行，与流转中心签合同，由流转中心来把土地转给经营者。

在土地流转过程中，特别要关注农民自行长期出让承包地问题。有些农户看不到土地升值的空间和未来的预期，谋求眼前短期利益，缺乏长远发展眼光，随随便便就把自己的地全流转给别人了，有的还埋下矛盾纠纷隐患。农民对土地的权利的自我保护意识不强，对土地价值认识不够。这是一个很大的问题。

另外，工商企业进入了农村。特别强调工商企业到农村发展适合企业化经营的现代种养业。这话是有所指的，有些工商企业到农村去流转土地，拿地后并不是发展现代种养业，而是囤地租而不种，粗放经营；期待转建设用地，独占土地利益。

改革完善农村宅基地制度

依法管理宅基地，保障农户用益物权。一家一户有宅基地，这是农民享有的一个特权。但是，一方面，农民盖的房子没有土地证，没有土地证就没有法律保障。农村面70%的农户住宅没有房产证，因此变不成财产，进不了市场进行流转，更谈不上买卖了。另一个方面，宅基地管理薄弱。有的农民不光在宅基地里盖房，还在承包地里盖房，甚至把承包地里的房子卖给城里人，小产权房问题突出。对于已经建成的小产权房，要化解存量矛盾，大家提了很多建议。同时，还必须遏制这种势头，不能再随便建房、随便卖房了，卡住在建在售新房。

现在，有企业以新农村建设为名进行土地整理，特别是宅基地整理，大规模推进农民集中居住，形成高密度公寓式居民小区，用较少的土地换农民较大的宅基地。问题是，整理出来的土地怎么办？企业能不能使用？中央指出，宅基地先复垦为耕地，用于占补平衡，获取用地指标。如果要变成建设用地，需要符合两个条件：一是符合土地利用规划；二是纳入年度用地计划。

关于宅基地换房换保障问题，一是尊重农民意愿，这是一个基本前提；二是从实际出发。现在，我们注意到了，农民上楼了，好不好呢？当然有好处，生活配套设施比较齐全，房子还能在市场上买卖，实现市场价值，可以真正变成财产了。但是，有的地方农民原本质量较好的房子浪费了，上楼后还要交水电费、物业费等，提高了生活成本。还有的地方的农民还种地，楼房离地远，农具无处存放。

宅基地能不能买卖？《决定》讲的是，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。我认为，住宅市场化是必然趋势，但什么时候推行要有条件。至少要满足两个条件，第一，充分就业；第二，成熟的社会保障。农民有充足的就业机会，卖了房可以再买房。房子卖掉了，没有地方住，也不至于流落街头，有政府提供的保障房。但这个暂时还不可能马上全面实行。

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：凌洁）

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责任编辑：李贤博

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