进一步解放思想，切实推进全面深化改革

 

今天很高兴有机会就学习领会党的十八届三中全会精神的有关问题和大家做一个交流。十八届三中全会是在全面建成小康社会和全面深化改革的重要阶段召开的一次十分重要的会议。会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。我有幸作为起草组的成员参与了这个文件的起草。在文件起草工作刚开始的时候，起草组的领导就要求起草组的同志要率先解放思想，仔细想想中国到底还要改什么，社会上有什么期待，国内外各方面的智囊机构有什么好的改革建议。最后形成的文件很大程度上超越了社会上很多人提出来的改革设想，各种媒体上的声音都说很意外、很给力。国际上的评价也是相当积极的，有一些外媒说，这是中国10年来最具雄心的改革计划。前些天我见了一位研究中国问题的外宾，他说看了这个文件以后，有一个感想，在世界上只有中国能写出内容如此丰富、力度如此大的一份文件，其他国家说改革，别说一下改这么多了，就改一项，比如奥巴马搞医改，到现在都骑虎难下。改革能这么快从设想到文件到落实，实际上反映了我们的制度优势。

三中全会有许多亮点，下面，我着重就全面深化改革这一亮点与大家做一个交流。

一、全面深化改革的历史背景

充分认识在新的历史起点上全面深化改革的重大意义，需要把握好以下五个方面。

（一）实现十八大确定的全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化的战略目标。

十一届三中全会以来，我们把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，取得了举世瞩目的成就。经过35年的改革开放，我们现在又处在一个新的历史转折点上。我国人均收入现在已经超过6千美元，进入了中上等收入国家的行列。从国际经验来看，“二战”以后开启工业化进程的国家和地区，大概有几十个，但是真正走过中等收入阶段，或者说跨越中等收入陷阱，进入高收入社会的经济体只有13个。最近两年，我国的经济增长速度开始放缓，进入了由高速增长阶段向中高速阶段的转换期。和增长速度换挡期相对应的是结构调整的关键期。就是说，我们由过去的投资为主、工业为主、更多的依靠外需，转为消费为主、服务业为主和更多的依靠内需。我们一讲外需就讲现在美国、欧洲、日本市场变成什么样了，其实我国对外出口的一半以上已经不在欧美这些发达经济体了，而是在新兴经济体和发展中国家，我们的出口结构已经变了，所以以后要多关注新兴经济体，特别是发展中国家的需求增长到底是怎么样的。2012年我们的消费比重在GDP中已经超过了投资。我们的服务业有望在2013年或者2014超过第二产业，包括工业。另外，我国对外贸易过去经常是20%以上的高速增长，这个时代基本上已经过去了，今后大概就是5%到10%这样的增长。另外，从增长动力上来看，过去我们比较多的依靠要素的投入，诸如土地、资金、劳动力的投入，以后更多地要依靠效率的提升，依靠创新。我们的增长结构转变了，增长动力转变了，由此所配套的体制机制也要有相应地调整。

（二）解决我国发展面临的一系列突出矛盾和挑战，实现经济社会持续健康发展。正如习近平同志所言，改革是由问题倒逼而产生的，又在不断解决问题中得以深化。目前我们的国内外环境正在发生广泛而深刻的变化。刚才讲到我们处于增长速度的换挡期，增长结构、经济结构转变的阵痛期。除此之外，我们还处于公众或者说老百姓政治参与诉求的上升期，社会矛盾的凸显期，资源环境压力的加剧期。对我国18个城市的检测显示，大概有三分之二的城市地下水是严重污染的，33%是轻度污染，基本清洁的只有3%。我国环保部有一个数据，我国是世界上土地污染最严重的国家之一。造成这些问题的原因是多种多样的，但是从根子上来看，最终还是一个体制机制的问题。所以，不改革，这些问题就很难解决。

（三）应对国际经济政治格局大调整带来的挑战，增强我国在全球竞争中的优势。从国际上来看，全球经济目前还处在金融危机引发的大调整、大转型之中。总体上来看，目前发达经济体仍然没有从金融危机的影响中走出来，但是经过几年的调整，出现了一些积极的变化。金融危机以后，全球经济增长的重心正在由发达国家转向新兴经济体和发展中国家，二者之间的经济力量对比已经从20世纪80年代的4：1，变成目前的2:1。我国现在已经超过美国和欧洲，成为拉动世界经济增长的第一大引擎。另一方面，发达国家的自我修复和调整能力，尤其是创新能力不可低估。发达国家一些新的增长点正在形成，可能会形成新的竞争优势，并将对未来世界经济格局产生深远的影响。除了新能源、大数据、3D打印等所谓的高科技之外，近几年美国的传统产业也发生了重要的变化，页岩气页岩油大规模开发以后，大大降低了美国的能源成本，使美国制造业的竞争力明显提升，当然美国的制造业也存在很多问题，比如劳工成本太高等，这在美国本土是没有办法解决的。但我想说的是美国正在酝酿一些新的技术突破和新的经济增长点，尤其是金融危机以后，美国本身也在进行体制上和政策上的调整。

 

这些年我们发展比较快，主要表现在增长规模的扩张上，但在增长质量尤其是创新能力上，我们与发达经济体的差距还是相当大的，要缩短与发达经济体在创新能力上的差距比缩短经济规模上的差距的难度更大。我们没有任何理由自满，必须要增强危机感和紧迫感，要主动积极的推动改革，不仅要想自己怎么改，而且要看别人怎么改，从而及时调整我们改革的战略，在下一步全球竞争力保持和增强我国的竞争优势。

最近几年，美国主导了跨太平洋伙伴关系协定、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定，他们想通过这些新的投资和贸易联盟替代过去的WTO，试图形成新的贸易规则，对中国等其他新兴经济体形成战略挤压。对于这个问题国内的看法是不一致的，一种观点认为，他们挤压我们、为难我们，我们就要继续搞我们这一套，不理他们那一套；另外一种观点认为，我们要正确面对他们搞的所谓高水平的市场经济体制，不必回避，要主动出击，相关的谈判，该谈就要谈，该介入就要介入，因为这里面涉及到国有企业地位、政府采购等问题，这也是我们自身要解决的问题。全球技术产业、经济的竞争，说到底是制度的竞争。因此我们要将外部的压力转化成国内深化改革的动力，我们不仅要建设市场经济体制，而且要建立高水平的市场经济体制。

（四）坚持和发展中国特色社会主义，不断推进中国特色社会主义制度的自我完善和发展。我们经过这么多年的不懈探索和努力，中国特色社会主义制度已经确立，并表现出自己的特点和优势。但是，一方面，这一套制度还不完善，一些深层的体制性、结构性矛盾还有待解决；另一方面，国内外的环境条件变化很快，我们必须与时俱进，积极推进创新。对于创新，我们平常讲的比较多的是技术创新，其实更重要的是体制机制和制度的创新。如果没有体制机制以及制度的创新，技术的创新、产业的创新，要么出不来；要么出来以后，也不具有可持续性。

（五）党内外对全面深化改革高度期待，顺应人民意愿，保持党和国家的活力。改革开放以来，我国历届三中全会都有着特殊的地位。会议研究什么议题，做出什么决定，采取什么措施，释放什么信号，是人们判断新一届中央领导集体施政方针和工作重点的重要依据。十八大召开以后，中央突出强调，要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大的决心冲破思想观念的障碍，突破利益固化的藩篱。这些在全党全社会都引起了强烈的反响，广大干部群众充满着期待。国际社会对我国经济社会的走向也在观察和判断，他们对我国发展走向的判断很大程度上取决于对我国改革开放走向的判断。所以《决定》公布以后，国内外反响如此强烈，从某种程度上显示了国内外对我国深化改革的期待。总的来看，这次全会意义重大，将会对我国改革开放、社会主义现代化事业产生深远的影响。

二、全面深化改革的指导思想、总体目标和基本原则

全会文件的第一部分主要讲了指导思想、总目标，改革开放的历史经验和改革的时间表、路线图，这些东西很重要。我们学习《决定》，首先要把这些内容学好。

（一）把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化作为总目标。国内外的历史经验表明，如果没有国家治理体系和治理能力的现代化，其他方面的现代化要么不可能，要么是不稳定和不可持续的。这次提出国家治理体系和治理能力的现代化，将对我国社会主义现代化的历史进程产生重要影响。那么，怎么推进国家治理体系和治理能力的现代化呢？要开阔视野，以开放包容的态度，学习研究国际上有关国家治理有意义的经验和做法。同时，要认真总结这些年来我们自己在国家治理方面的成功经验和做法。当然，也要研究曾经出现过的失误和教训。

（二）进一步解放思想，解放和发展社会生产力，解放和增强社会活力。这次提了三个解放。对此，有些同志说，30多年来，我们天天解放思想，还需要解放吗？正如文件所讲，实践永无止境，改革开放永无止境，解放思想永无止境。那么，解放思想为了什么呢？就是要解放和发展社会生产力。这一次加了一句新话，即解放和增强社会活力。因为我们的改革是一项全面的改革，除了经济改革以外，还包括政治、文化、社会、生态文明，党的建设等，这就需要解放和增强社会活力。

（三）坚持社会主义市场经济改革的方向，使市场在资源配置中起决定性作用。我国改革开放以前，市场是被批判、被排斥、被压制的对象；改革开放初期，我们不能讲市场经济，讲的是市场调节，即是计划经济为主，市场调节为辅；十四大提出，市场在资源配制中起基础性作用；这一次我们把市场基础性的作用变成了决定性的作用。

 

那么，为什么说市场是决定性的呢？这次文件中有三个关键词，即市场规则、市场价格、市场竞争。市场规则解决的是规矩的问题；市场价格解决资源配制的问题；再有就是市场竞争，只有通过竞争，才会优胜劣汰，才会有技术的进步，以及整个经济质量的提升。这些都是市场本身内在的作用，别的东西很难替代。

这么多年，尽管我们的市场得到了很大发展，但是我们的政府仍然直接掌控和调配着大量的资源。由此，我们经常会遇到一个避不开的问题，就是政府在起作用，市场也在起作用。那么，政府和市场到底谁决定谁？这次《决定》给出了一个明确的答案，就是市场起决定性的作用。同时，要使政府更好地发挥作用。那么，政府发挥作用的目的是什么呢？就是为市场更好地起作用，创造环境、提供条件、提供服务，而不是去替代市场的作用。

从国际经验来看，有一个瓦格纳法则，简要地讲，就是随着经济增长，政府支出的比重是逐步上升的，包括政府的雇员和财政供养人数也是在上升的。从财政收入占GDP的比例来看，发达国家一般是在30%以上，北欧一些国家会达到50%左右。发展中国家这个比重一般是比较低的，像非洲一些国家连10%都不到。所以说，一个好的政府和市场的关系，应该是有效的政府加上有效的市场。政府与市场之间不应是一个此消彼长的关系，而是一个互补共生的关系。

（四）以促进社会公平正义，增进人民福祉为出发点和落脚点。我们在这次文件中提出了很多改革举措，诸如各种所有制平等参与竞争，建立覆盖全体居民的社会保障体系，促进各类人才的顺畅流动，其着眼的都是社会公平正义。事实上，如果权利、机会、规则等都平等了，就能够最大限度地激发人民群众的活力和创造力，才能够在分好蛋糕的同时，不断地做大蛋糕。从这个意义上来讲，只有公平才有效率。

（五）紧紧依靠人民群众推动改革，这也是我们党的宗旨所要求的。我们谋划一项改革措施，必须想到群众的期待和要求是什么，群众的利益如何得到保障和增进，群众如何参与到改革进程之中。

三、以经济体制改革为重点，发挥经济体制改革的牵引作用

这次讲全面深化改革是有重点的，这个重点就是经济体制改革，前提就是我们讲的三个“没有变”，因此必须以经济建设为中心。对此，《决定》的说法是，发挥经济体制改革的牵引作用。

（一）坚持和完善基本经济制度。这次还是强调公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度是中国特色社会主义的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。这实际上是对非公有制经济的一个重新定位。另外，强调了“两个毫不动摇”，强调了要激发非公有制经济的活力和创造力。相应地，在产权保护上，提出公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。希望以此给非公有制经济的投资者、所有者、经营者吃一个定心丸。

另外，强调发展混合所有制经济，并把它作为基本经济制度的重要实现形式。如果我们的市场经济发展足够成熟的话，以所有制来划分企业的做法，应该就过时了。因为现在企业制度如果是公司制的，那么，股权是完全可以流动的。

（二）加快完善现代市场体系。就是要建立公开、公平、开放、透明的市场规则。其一，实行统一的市场准入制度。《决定》指出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，即所谓“法无禁止即可为”。这项改革不仅仅是一项准入制度的改革，更是整个制度管理、经济思维方式的重大转变。过去正面清单不仅说不能做什么，而且规定只能做什么，这个限制就很多了。这次负面清单应该说给市场发挥能力提供了更大的空间。再有，这次负面清单的单子大大缩短了，收缩了政府的审批范围。这有助于减少自由裁量权和相应的空间。另外，负面清单不再提出鼓励类项目，企业将更多地依靠自身的努力在市场上竞争。其实我们最近几年，好多所谓的过剩产能都是政府鼓励的，企业拿到鼓励批条以后，争取银行贷款等其他一些优惠政策。这样一是不利于公平竞争，再一个助长了产能过剩。从国际上来看，负面清单管理模式比较多地出现在对外投资领域、国际谈判。这一次我们把它推广到了国内市场，平等适用于国有与非国有、内资与外资的企业，表明了我们以开放促改革，建设高水平市场经济体制的勇气和决心。当然这个负面清单在中国还是一个新生事物，还有一个学习、适应和调整的过程。

其二，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。最近几年，一些地方出台了不少分割市场，限制公平竞争的土政策和潜规则，有些还被说成发展地方经济的得力举措。这次文件非常清楚地指出，这些土政策都是要取消的。

其三，优胜劣汰的市场化退出机制，特别是我们现在讲结构调整，在结构调整中，谁应该出局，谁应该活下来发展壮大，是政府说了算，还是市场说了算？这应该是一个市场选择的过程。这次文件讲的很清楚，政府要管的是准入或者退出的尺度，主要就是节能环保、安全技术这方面的标准。已经符合标准的，有权存在；不符合标准的，无论企业是大还是小，是洋还是土，该出局都要出局。但是，人还是要被保护的，诸如提供社会保障体系、职业培训，包括一些金融上的支持等。

其四，金融体系的改革，这次也提出几个亮点。诸如：允许民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，推进股票发行注册式改革，完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，这些都是力度很大的改革。

其五，对科技体制特别强调，对技术研发方向、路线选择、价格、各类创新要素的配制等，要发挥市场的导向作用；建立知识产权法院，实行院士退休和退出制度。

（三）加快政府职能转变。《决定》提出诸如健全宏观调控体系，深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，完善发展成果考核评价体系等，内容十分丰富。其中，社会关注比较多的是企业投资主体地位的问题。对此，《决定》讲到，除关系国家安全和生态安全，涉及全国重大生产力布局，战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。另外,转变政府职能，进一步简政放权。最大限度地减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能够有效调节的经济活动，一律取消审批。能由地方管理更方便有效的社会经济事项，一律下方地方和基层管理。当然中央政府任务还很重，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动的监管，加强各类公共服务提供。

（四）财税体制改革。《决定》提了一些原则，完善立法，改革税制，稳定税负，透明预算，提高效率；建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。归纳起来讲，主要有以下几个方面。

 

一是改进预算管理制度，实行全面规范公开透明的预算管理制度。将审核预算的重点由过去的平衡状况、赤字规模向支出预算和政策拓展。过去我们只强调年度平衡、收支平衡，由此，往往在经济形势好的时候，收的比较少；经济形势不好的时候，反而收的比较多，容易出现收过头税的情况。更重要的是由于宏观经济运行形成的逆调节，形势好的时候因为税收的少了，经济容易过热；冷的时候容易过冷。所以，这一次并不强调年度平衡，而是一个周期的平衡。

二是清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。这么多年，我们在社保、科技、教育、农业等大概十几个领域形成了挂钩机制，有积极的一面，但是，也存在着资金使用效率比较低，甚至严重浪费的现象，关键问题是不可持续。所以这次是要脱钩的。

三是建立跨年度的预算平衡机制。年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。为确保财政的可持续，就要建立跨年度预算平衡机制，一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。

四是加快房产税立法和改革步伐，减少房产建设和交易环节税费，增加房产保有环节税收。

五是针对地方的事权和支出责任关系不顺的问题，提出建立事权和支出责任相适应的制度。

此外，我国现在税收有两个突出的特点或者是问题需要考虑。一个是地方事权比较多，财力不足。再一点，随着收入水平的提升，特别是个人收入占比的提升和财产规模的增加，基于个人收入和财产的直接税的比重是要上升的。所以，一个地方税，一个直接税，这两个是下一步关注的重点。这次《决定》在这方面提了一些政策措施，应该说只是开了一个口子，要朝这个方向过渡。

（五）健全城乡发展一体化体制。从大的背景来讲，我们现在土地实行的是国有和农村集体两种形式，但是这两种所有制的权利是不平等的。现在，集体土地要进入城市建设市场首先得变性，通过国家征地变成国有以后，才能进入城市建设用地的市场。所以，农村集体用地的财产权利实现有限，农民的权益得不到充分的保障和体现。在收益分配上存在着集体所有者合法获得的补偿过低，有些地方农民的补偿也有过低的问题。但是，相当多的地方不规范不透明，政府获得一次性增值收益过高，但未来收益难以保障。由此，导致了我国土地使用效率不高，并引发了大量的矛盾纠纷。有统计说，近年来上访和群体事件中70%左右都是和征地、拆迁相关的。与此同时，地方政府形成了以土地谋发展这样一种扩张模式，严重依赖土地收入，或者以土地抵押贷款。

另外，我在广东调研的时候，看到一座高楼，因为是在集体建筑用地上建造的，所以是不能担保，不能抵押的，当时的价格大概是1平米一万块钱左右。如果能担保和抵押，价格翻一番是没问题的。这对农民来讲，可是真金白银的大事。所以《决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市。征地是要缩小范围，规范程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等等。

对于宅基地，这次提出要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。和这个相关的就是小产权房的问题。现在，有些地方的小产权房在涨价。不能因为三中全会说推进农村集体土地制度改革，就意味着小产权房合法化了。农民则说，那个小产权房就是在属于我自己的土地上盖的，所有权本来是属于我的。事实上，集体土地制度改革的问题要是破题以后，小产权房的问题恐怕很难回避。但是，这个问题相当复杂，有些还属于法外空间，涉及到权利的问题，规划的问题，用途管制的问题等。这个问题到底怎么解决好，需要找出一些创造性的方法。

（六）构建开放性的经济新体制。这一块其实就讲两个问题，一个是讲服务业的改革，通过服务业的对外开放来带动对内开放，通过开放来促进改革。再一个就是强调了扩大内陆沿边开放。

四、如何把全会精神落到实处

关于十八届三中全会全面深化改革的思想，我简要讲到这里。近段时间，我也听到一些议论，说这个文件好是好，关键是看能不能落到实处，能不能不打折扣。对此，习近平同志前一阵在山东考察时讲了八个字，强调“一分部署，九分落实”，进一步突出了落实的决心和重大意义。如果说前一段时间，社会上民众的心态是能不能出一个好文件，那么，今后一段时间，大家期待的就是文件精神能不能落到实处。我想这方面还需要我们关注。对此，我梳理了以下几点。

第一，学好文件。全面深入准确地学习把握文件精神，把思想要统一到中央重大决策中来。

第二，胆子要大，步子要稳。经过30多年的改革，容易改的基本上都改了，剩下的都是难啃的硬骨头，所以必须要增强推进改革的信心和勇气。对于面对的复杂局面看得远一些，想得细一些是必要的。但是，正如习近平同志讲的，搞改革，现有的工作格局和体制运行不可能一点都不打破，不可能都四平八稳，没有任何风险。只要经过了充分论证和评估，只要是符合实际，必须做的，该干的还是要大胆地去干。

第三，顶层设计和基层实验。对那些事关全局，处在中央和地方政府层面的制度安排，比如宏观调控的架构、市场监管、社会保障模式等，都需要精心进行顶层设计。但是，有一些改革我们很难事先设定出一个非常准确的目标，比如说刚才讲到的房产税的问题，集体土地制度改革的问题，包括小产权房的问题，到底怎么解决，还是需要试点。

第四，着眼全局，理顺关系。我们的改革首先要算大账，就是从全国来看，从全局来看，它是不是符合党和国家的长远利益。所以，习近平同志讲，要有自我改革的勇气和胸怀，消除条条框框的限制，克服部门和局部利益。改革必然要触动既得利益格局，应当着眼长远，少算小账、旧账，多算大账、新账，重在形成新的体制机制和利益预期，增加改革共识。

第五，加强领导统筹协调。中央成立了全面深化改革领导小组，这个小组很重要的一项任务就是落实现在文件里面所提出的各项政策，由此表明了中央坚定不移推进改革，言必信，行必果，知行合一的政治决心。

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：刘斌）   

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责任编辑：李贤博

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