从十八届三中全会看国有企业改革

 

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是指导我国经济体制改革的又一个重大历史文件，预示着我国经济体制改革将在力度和深度上出现一个全新的局面，国有企业改革也不例外。经过30年多的艰难探索，国有企业在推进改革和结构调整中，一部分退了出去，一部分在市场竞争中初步站住脚了，而且能发挥作用，这是一件非常不容易的事情。目前，我们一方面要通过改革解决好现在存在的问题；另外一方面要探索公有制与市场经济适宜的结合模式。对此，我结合三中全会，谈一谈个人初步的体会与理解。

一、国企改革的历程与目前状态分析

国企改革是我国经济体制改革最核心、最关键，也是最艰难的环节。改革初期，我们有超过200万家的国有企业和集体企业，近8000多万的国有企业职工，3000多万的集体企业职工。呈现出各行各业、从大到小几乎都是国有企业，这样一种面状布局。而且这些企业完全是按照计划经济的要求与模式建立起来的。所以，它的体制机制、结构布局、社会定位、职工观念等，都明显地带有计划经济的特征。要把这么庞大的经济体系、这么多的人，从计划体系转到市场体系，从计划运行转到市场运行，足见我国国有企业改革任务之艰、难度之大。

（一）国企改革三阶段分析

第一阶段，三年改革脱困之前的改革（1998年之前的改革）。1978年12月，党的十一届三中全会作出历史性决定，开始对国家经济管理体制和经营管理方式进行调整和改革。这一重大决策，标志着我国国有企业改革掀开了历史性篇章。1984年，党的十二大明确提出，经济体制改革的中心环节是搞活国营大中型企业。从1984年开始启动到1998年之前，国有企业改革定位在承包经营责任制。可以说，承包经营责任制是我国改革起步阶段非常积极的一个体制。原先，国有企业盯着国家计划，即是计划安排多少，就生产多少。承包经营责任制追求的是利润，就是说必须要在市场上把东西卖出去，取得利润之后，才算完成承包指标。因此，承包之后的企业就从原先的面向计划转向了面向市场。但是，承包制改的只是政府对国有企业的管理办法，并没有改体制、动结构，所以说它是一种浅层次的改革，因此很难持久。在这一阶段的改革中，我们还进行了一系列非常有意义的探索。比如，对于小企业怎么改制？公司制怎么改革？怎么通过破产退出一些企业，包括职工安置等等，进行了试点，虽然当时的范围不是很大，但是非常有价值，为后来的改革创造了重要的实践基础。

第二阶段，三年改革脱困时期的改革（1998-2000年）。经济改革让我国走向了市场经济，国有企业获得了新的发展机遇。但是，到了20世纪90年代中期，国企拖经济改革后腿的状况变得日益明显，11000家国企中有63%的企业亏损。更为严峻的是，工人生活得不到应有的保障。为此，十五大提出了“三年脱困”的目标，即从1998年开始到2000年三年内，使国有及国有控股大中型亏损企业扭亏为盈，基本脱困。这一期间我们主要做的有三件事情。一是国有中小企业改革。国有经济从中小企业层面退出，抓大放小。采取的具体方式是改制或者出售，加上对职工的身份补偿，又叫买断。这项改革涉及到几十万家国有企业，上百万家集体企业，涉及职工大概有四五千万之多。通过国有中小企业的改革，我国国有经济的布局结构发生了彻底变化，由原先的面状布局变成了块状布局。就是说，一批中小企业从国有企业退了出去，剩下的只是大企业。二是国有困难企业关闭破产。很多国有企业、集体企业在进入市场后，无法适应市场竞争，没有办法生存，变成了困难企业。按照市场经济的规则，我们对这些困难企业实施破产，让它们退了出去。国有困难企业关闭破产从1994年开始试点，1998年全国推开，到2008年结束，一共是14年的时间。这个期间，我们一共关掉5010户大中型困难企业，涉及到的职工是984万人。这是一个空前规模的结构调整，难度非常大。三是再就业和社会保障建设。这是为我国改革和结构调整提供安全、稳定的社会环境。

 

 第三阶段，国资委时期的改革（2003年前后）。从2003年开始，中小企业的改制退出，国有困难企业的关闭破产，都到了扫尾阶段，因此改革的重点开始转向国有大企业了。那么，当时的国有大企业是个什么状态呢？一是政府干预非常具体；二是政府多头干预。由此造成了责任不清，甚至根本找不到责任人，进而导致企业效率低下。因此，党的十六大提出政企分开、政资分开，启动国有资产管理改革，组建管人管事管资产一体化的国资委。这样一来，至少政府的管理责任很清晰了。

国资委成立之后，进行了一套国有资产管理的制度建设，包括清产合资、摸清家底，明确主业、制定发展战略，建立经营业绩的考核制度，实行经营者的年薪制，根据考核对职工的收入总水平进行管理，国有产权转让的管理，加强对企业的外部监督等等。同时，国资委还推行了一系列结构调整措施，推进了大量改革和结构调整工作。诸如：现在中央企业60%以上的净资产已经进入了上市公司；建设规范董事会试点的中央企业达到52家；转化经营机制、推动企业重组、优化资源配置；国有大中型企业主辅逐步分离，辅业改制；推进各个层次企业领导人员的公开招聘、竞争上岗等等。这些措施优化了中央企业的外部环境，促进了企业的机制转换和结构优化。

2002年到2012年，我国中央企业的营业收入从3.36万亿增加到22.5万亿，平均每年增长20.9%。实现的净利润从1622亿增加到9247亿，平均每年增长19%，给国家上交的税金从2921亿增加到1.9万亿，平均每年增长20.6%。有45家中央企业进入到《财富》世界500强行列。从企业的经营效果看，应该说我们的改革是有成效的。正如十八届三中全会《决定》所讲，国有企业总体上已经与市场经济相融合。

（二）国资监管和国有企业目前的状态分析

在规划下一步改革的时候，需要把现在的状况分析清楚。我们有成效也有问题。   

第一，出资人到底应该管什么。设立国资委专门去负责国有资产的管理，改变了原先没有出资人，多头插手，多头管理，无人负责的状况。设立了国资委就有了明确的出资人代表，责任也是清晰的。但是，国资委仍然是一个行政机构。按理说，行政机构不适于介入企业的经营决策。国资委弄不好，也会有行政干预的问题。我们在具体操作的时候，对此也是有警惕的，就怕把国资委变成一个“婆婆加老板”的机构。

这几年，国资委从规划的角度对所有的中央企业核定了主业。原则上讲，中央企业不能做非主业投资。从现在来看，这不太符合企业的成长规律。比如诺基亚，它一开始是做造纸的，然后去做胶鞋，又做了电缆，还做过轮胎，最后转成电信公司。如果非主业投资都不能做，那么，就不可能有诺基亚的后来。尤其是当前我国正处在一个结构调整的过程中，有相当多的行业存在严重的生产能力过剩。如果企业陷在一个严重生产能力过剩的行业内，却不能搞非主业，那么，这个企业将难以为继。所以，对于出资人要做什么？它的行为边界是什么？还是需要划清楚的。

第二，分类监管与改革的问题。中央企业作为一个整体，有很多共性，但是，中央企业内部的差异却很大。一些企业有垄断资源，比如石油、石化、电网、电信是垄断资源，但是大多数的中央企业是竞争性的，完全靠市场；有些企业尤其是一些垄断资源的企业是政府定价，而大多数企业面对的是市场，是市场价格；有些企业政治利润非常重要，比如一些大的军工企业集团，同时很多是非常平民化的企业。所以，不分类监管与改革就不可能适应企业的实际情况。因此，分类监管与改革也是一个需要我们研究的问题。

第三，关于外部干预的问题。国资委成立之后，对国有企业的外部干预、多头干预的确是减少了。但是，有些方面还是挡不住，诸如：项目的行政审批；重复的检查和监督。

第四，企业领导人员市场化问题。现在我们企业干部的进口多样化，诸如可以通过领导考核、竞争上岗、考试、海内外招聘等多种方式进入企业。但问题是我们缺乏市场化的退出通道。这就在某种程度上造就了高水平的大锅饭。而且，我们的一些管理办法跟真正的市场化也是有差距的。

其实上述这些如果改好了，都会进一步地促进生产力的发展。

 

二、国有大企业的定位与改革路径分析

结合上述的分析，我们要进一步考虑国有大企业下一步的改革，该怎么做？目前，我国国有大企业主要分成两种类型：一是承担公共保障责任的国有大企业或者叫公益性的企业；二是纯粹竞争性的国有大企业。对这两种类型的大企业，怎么定位、怎么改革？争议非常大。如果搞不清楚的话，我们改革的方向就会不清晰。

（一）国有大企业的定位

其一，承担公共保障责任的国有大企业。这样的企业，在中央企业最典型的有八家，即：石油石化三家，电网两家，电信三家；在地方，这样的企业也非常多，诸如：高速公路、供水供气、公交地铁、环卫等等。我们之所以需要这样一批保障性的国有企业或者公益性国有企业，一是性质要求。即便这些企业亏损了，也要保供给。这对于其他所有制企业来说是很难接受的。在我国经济30多年的高速增长中，煤的消费增长了4.1倍；油的消费增长了3.9倍；电的消费增长了13倍。但我国基本上没有出现大规模的供应短缺，应该说这些企业保障做的还是不错的。二是规模要求。我国是一个大国，满足这样一个国家的供油、供气、供电、通信等方面的需求，需要特大型的企业去保障，其他所有制经济的企业规模是不够的。

其二，竞争性的国有大企业。中央企业大部分是这种竞争性企业；地方企业中这种竞争性企业也不少。在竞争性领域还可以分出一类，就是具有特定产业功能的企业，最典型的就是军工企业。军工企业没有任何独占的资源，资源都是取决于社会，但是它有特定的产业发展任务，这跟一般竞争性领域的企业还不太一样。一般竞争性领域的企业只要赚钱不违法就行，如果一个军工企业在市场上赚到了很多钱，但是军品任务完成不了，那也不能说这个企业经营的好。

（二）国有大企业的改革路径

国有大企业的改革沿用原先做中小企业改革那种简单退出的方式，行不行？不行！因为涉及到国有企业退出去谁接手的问题。接手无非是这三个方向。

其一，民营企业接手。民营企业现在主要是家族企业。家族企业的优势在于，内部忠诚度比较高，决策效率很高，管理成本很低，老板一拍板这事就定了。但是它有缺陷，其内部没有任何制衡，风险比较高，制度建设一般比较差，企业随意性比较大。所以，家族企业做大是不容易的。即便是做大了，家族企业总有一个槛，那就是代继传承的问题，富二代及其后的接班人是不是同样那么棒？在这种情况下，我们把国有企业从一线竞争领域退出，交给家族企业，风险是很大的。一是职工能不能接受？二是民营企业能不能管好？

其二，退给跨国公司。跨国公司有能力把大企业做好，问题是现在我们所剩下的大企业涉及到我国国民经济命脉，如果让外国公司给控制了，会给我们造成经济主权与财富分配上的严重问题。

其三，退给市场。就是通过上市，把国有股卖了，把国有企业变成股权高度分散的公众公司。美国那些知名企业都是股权高度分散的公司。在公司制里面，股东的权限非常有限。股东起的作用就是“用脚投票”，就是说我买了企业的股票，一看这个企业不行，我把股票卖了。股东不起作用，那么谁在起作用？一是靠市场；二是靠中介，中介是要负无限责任的；三是靠法制，市场监管非常严格。从我国目前市场的发育程度来看，我们的中介有时候还帮着人家做假账；我们的法制建设还不完善。所以说，目前我国缺一个有效的大企业的市场治理环境。结果只能是大股东都不能退。因为大股东一退，股权就会分散，股权只要一分散就出问题。出现什么问题呢？股东管不了，市场管不了，法律也管不了，最后成为绝对的内部控制企业。所以，一股独大就是我们现实的一个无奈选择，因为市场环境、法制环境都不足以治理好这个公司。在这样的国情条件下，如果竞争性的国有大企业仓促退出，且不说能不能退得动，得益的不是我们的民营企业，肯定是外国跨国公司。我们的民营企业目前根本没有办法跟跨国公司竞争。因此，这些竞争性的国有大企业在相当长的时间内还必须要生存、发展下去。并且在这一过程中，这些竞争性的国有大企业要与其他所有制企业建立一种平等竞争的关系。

有人说，国有企业靠政府支持，不可能与其他所有制企业建立公平竞争的关系。持这种说法的人，其实是不太了解目前的政企关系。在计划经济时期，国有企业和政府在财政上是一本账，但是这种状况在改革中被切断了。一是1984年的“拨改贷”政策，由此财政停止向国有企业拨资本金；二是1998年后的财政支出领域改革，由此停止向国有企业再注入经营性的亏损补贴。可见，财政对国有企业的输血渠道早已经被切断了。另外，国有企业与银行的关系。银行早已经改革，在银行的眼睛里，只有好企业与坏企业之分，没有所有制的限制。至于小微企业贷款难的问题，这是个世界性的难题。小微企业贷款难是因为它没有足够的资产做抵押，并不是所有制的限制。因此说，经过十几年的改革，国有企业和政府的关系早已经发生变化了。现在国有企业搞不好，结果只能是依法破产或者重整。正如十八届三中全会所说，国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。

三、对我国下一阶段国有企业改革的预测

十八届三中全会《决定》对我国下一阶段国有企业的改革有一些新的提法，在具体操作中可能会有以下这么一些要点。

预测一：构造新的国有资产或者国有资本的管理体制框架。《决定》指出，以管资本为主，加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这些提法意味着，目前的国有资产管理体制会有进一步的变化，就是国有资产出资人的监管职能和股东的职能要实行分离。一种选择，就是中央企业经过进一步的重组形成三层格局：第一层，若干家国有资本运营公司或者国有资本投资公司；第二层，国资委资本运营公司或者资本投资公司；第三层，国有控股或者持股企业公司。还有一种选择，就是把20、30家好的企业改造成国有资本运营公司，把小的装进去，形成三级体制。

如果形成这样一种格局，那么，在新的国有资产或者国有资本的管理体制框架中，主要职责就是实施有效的资本管理，提高配置效率。国有资本运营公司的关键职能是资本的保值增值。国资委更多的是做一些共性的问题，诸如：统计评价、产权管理、法规建设、结构调整的研究、改革方案的设计、薪酬政策，就是所谓的监管职能。同时，针对不同的企业，放手让股东行使好股东职能，比如推进股权多样化。我想，通过这样的分界，就能够解决以往国资委管得过多、管得过细的问题了。

 

预测二：对于公益性的国有企业，通过改革加监管，使其成为市场经济中受到专门法律约束和监管的特殊企业。《决定》指出，要准确界定不同国有企业的功能，这实际就是分类改革。《决定》讲到，国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大的贡献；自然垄断的行业要实行以政企分开，政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，进一步破除各种形式的行政垄断。

依此来理解，就是对于能放开、能引入竞争机制的行业，要进一步放开；对于不具备放开条件的要通过特许经营、政府监管的方式进行改革。具体来看，应该包括以下四个方面的内容。一是体制改革，包括内部的改革，完善公司制度。在国外，这种公司的董事会里往往是有政府代表的。但是，我们的《公司法》不让政府官员做董事监事。同时要强化企业管理，企业能不能上市，关键是看企业能不能达到资本市场的要求。二是建立有针对性的出资人管理制度，以及有符合其功能的考核和评价体系。通常，公益性的企业赚不赚钱跟企业最后的经营结果可能没有直接关系，其更多的是满足公共需要，但是会有一个降低成本的问题。所以对这样企业的考核，要有一套单独的、符合企业自身特点的考核办法。三是强化行业监管。这样的企业往往是有垄断资源或者有独占领域的，因此行业监管就尤为重要，要明确监管的机构和监管内容。四是企业的持续发展与政府政策的合理安排。这样的企业是需要承担社会责任的。然而一个企业在一个阶段合理的亏损是可以的，但是如果它永远亏下去，那这企业就没法生存了。所以，在它为做好公共服务而付出的时候，政府对它的扶持政策必须执行好。规范地讲，政府应该是购买这些企业的服务，由此让企业有一个持续发展的前景。

公益性的国有企业在发达的市场经济国家也有。比如美国，它可谓是最彻底的自由化、市场化，它的联邦政府直接管的公司还有70、80家，都是特殊企业。那么，对于这些公司，联邦政府是怎么处置的呢？就是一个公司一个立法，其中规定了这些公司跟社会的关系，跟政府的关系，以及它的责任、经营边界，要对它进行什么样的监管。对此，我们可以根据国情有效地加以借鉴。

预测三：对于竞争性的国有企业，依托资本市场，发展混合所有制经济，最终成为市场经济规范的公众公司。《决定》指出，积极发展混合所有制经济，允许更多的国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。

就我国目前状况来看，大型国有企业发展混合所有制经济比较现实的方式是依托资本市场，直接进行市场化改造，实现市场化和公众化。实际上，就是整体上市。因为，在大型国有企业发展混合所有制经济的运作中，如果让别人入股，除非是让其控股，这实际上就是要本企业退出。否则，就是让其参股，可是人家真金白银地投进来，又不能控股，完全为分红，这种可能性很小，好像现在企业都没有达到这种程度。所以，比较现实的还是通过上市，实现股权多样化，发展混合所有制经济。原先我们国有企业的上市是包出一块优质资产上市圈钱。现在我们所有上市公司的业务结构是完整的，上市公司内部是一个完整的运营体系。这实际上就是在为整体上市做准备。因此，竞争性国有大企业最终的体制模式可能就是一个干干净净的上市公司，没有集团，没有存续企业，完全按照资本的要求运行。由此，国有企业就变成了混合所有制的股份公司。我想，我们很多民营企业很可能也会是这个发展方向，就是通过资本市场逐渐地公众化，变成上市公司。做到这一点，我们的国有资产就彻底资本化了，它的流动性就会非常好，进退就会非常容易，就可以为下一步的改革和结构调整创造条件。

预测四：改革国有企业干部管理体制，建立职业经理人制度。《决定》讲到，国有企业要合理增加市场化的选评比例，建立职业经理人制度。由于我们一些特大型国有企业在经济社会发展中有着非常重要的作用，一步到位地实现经理人员的市场化不太现实。假如让我们的十大军工的领导也去市场化，不通过组织部门，不通过中央政治局去选人，这也不现实。所以，我们需要进行分类改革。如果我们的国资监管体制转成三层的结构，这个层面就好操作了。就是说资本运营公司、投资公司的领导人员，仍然可以维持行政任命。但是，在这些公司底下的企业层面就可以一律实行职业经理人市场化行为。

预测五：坚持和完善董事会制度，健全公司治理结构。《决定》提出健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。公司法人治理结构的核心是董事会制度。这是一个世界通用的制度，通过前一段试点，我们觉得也是效果很明显的一个制度。那么，为什么要实行董事会制度？它实际的出发点是针对一把手负责制中的决策机制。我们的体制对个人的依赖太大，一个好人来，这个企业就好；这个好人一走，这个企业就不行了。董事会制度的实施与完善，就是要破除一把手负责制的弊端，让企业的发展真正建立在制度化的基础上。

总之，国有企业改革是一个世界性的难题，尤其对于计划经济的国家更是一个难题。从市场经济国家来看，尤其是英国撒切尔夫人的改革非常有名，但坦率地说，其改革的难度比中国小多了。第一，他们的国有企业非常少，只是在“二战”之后为促进经济恢复，国家设立了那么几个国有企业；第二，也是最重要的，就是它的经济背景和经济规则都是市场化的。因此，这很少数的国有企业一上市，把国有股份卖掉，很容易融入到市场化的背景里面去。原先的计划经济国家，需要改的企业太多，涉及的职工人数太多，而且原先的经济规则就不是市场化的。前苏联、东欧这些原计划经济国家，他们解决问题的办法是在政权更迭的基础上全面私有化，社会代价之大，令人痛惜，而且经济效果并不好。

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：刘斌）

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责任编辑：李贤博

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