十八届三中全会推动农村土地制度改革

 

非常荣幸能有机会与大家做关于农村土地制度改革的交流，我今天讲五个方面的内容：十八届三中全会关于土地方面的论述以及目前在土地管理方面的主要制度和主要政策，包括耕地和基本农田保护、土地征收征用、集体建设用地、宅基地管理四个方面，主要针对乡镇一级在土地管理中遇到的问题，并结合十八届三中全会精神，介绍在现有土地管理制度的基础上未来可能进行的探索与改革。

十八届三中全会关于土地方面的论述

对于土地问题，十八届三中全会的公报和决定中有一些论述。这些论述既有关于土地的直接论述，也有关于土地的间接论述，虽然文本没有提到土地的事，但改革的精神对它来讲也是适用的。

首先，“建立城乡统一的建设用地市场”。这里我们应该注意的一点就是，公报中提的是“统一的建设用地市场”而不是“统一的市场”，仅仅是在建设用地方面，特指存量的建设用地，如果现在一些地是集体的地，但是在规划上是耕地或基本农田等，还不适用于这条规定。这是三中全会公报中关于土地最直接的论述。

第二，“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”这是一个比较间接的提法，但其实主要说的也是土地上的事。这也是预示着未来改革力度会比较大的一句话。原来常说农民在城镇化的进程中没有平等参与现代化的进程，最经常讲的一个例子就是，农民不能用自己的土地去参与工业化、现代化，而必须通过国家征收变成国有土地之后才能搞建设。在很多地区，尤其是发达地方的农民，提出可不可以不经过国家征用阶段，用自己的地去进行建设。公报给我们未来发展指出了一个方向，就是让农民可以平等地参与现代化的进程，更重要的是让农民可以分享现代化带来的成果。

第三，“要赋予农民更多的财产权利，推进城乡要素的平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展的体制机制”。这句话是从城镇化发展的角度去讲的。目前，我们的城镇化走的还是一种传统的模式，传统的模式一般是“要地不要人”的城镇化，就是随着城镇化进程的加快，很多土地变为城镇土地了，但农民还没有变成城市的人，很多进城打工的人并没有真正享受到与城市人同等的待遇，包括户籍、就业、社会保障、入学等方面。

延伸出去，这句话也为未来我们国家城镇化发展指明了方向。新型城镇化一定是城乡要素的平等交换。“平等交换”是一个很关键的词。至于城乡要素，我们先看生产要素包括：人的因素、资金的因素、土地的因素。从现在看来，资金（资本）是比较放开流动的，剩下的就是人和土地这两个核心的问题。我们要解决如何让进城的农民更多地享受到城镇化发展的成果、让农民实现自己的土地财产权利等问题，因为土地是农民最重要的资产。

第四，建立自然资源保护制度。公报指出，“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”在发展的过程中，更加注重生态保护，未来国家也会在生态补偿方面做很多的尝试。未来从生态补偿的角度让为全国的生态保护作出贡献地区的农民得到补偿，他们虽然没有发展工业，但应该得到丧失了发展工业机会的相应的补偿，这也是我们国家未来要做的一个方向性的工作。

第五，关于农民宅基地的问题。从十七届三中全会到十八届三中全会，都强调了要保障农民宅基地用益物权，就是农民对自己的宅基地有使用和获得收益的权利。但是，目前我们的《物权法》对农民的用益物权的规定还不是非常到位。十八届三中全会在公报里也提到，要赋予农民更多的财产权利。从财产的角度来讲，农民最主要的财产一是土地、二是房子。今后在宅基地方面我们的政策改革方向也已经很明确了。

第六，农村土地承包经营权的问题。在承包经营权方面，十八届三中全会还是继续坚持要赋予农民长久而稳定的承包经营权，再次强调的是承包经营权要长久不变，并且今后允许农民拿承包经营权进行抵押和担保。这也是实现农民财产权利的一个很重要的方面。

关于征地制度改革方面，十八届三中全会在重温十七届三中全会的决定精神的基础上，进一步缩小征地范围，给征地的农民建立多元补偿、多元安置渠道，征地制度方面也会陆续出台一些规定。

 

关于耕地和基本农田保护方面的相关政策规定以及未来发展方向

《土地管理法》把土地分为三大类：农用地、建设用地、未利用地。我们是人多地少的国家，而且处在城镇化、工业化进程非常快的阶段，社会各界以及人民生活对城市发展用地都提出很高的要求，因此我们国家实行最严格的耕地保护制度。

在农用地中，我们把它进一步细分为耕地、园地、林地、草地等，对农用地里的耕地实行最严格的耕地保护制度，这是国土资源部在管理过程中着力最多的一块。我们实行耕地“占一补一”的政策，就是占用多少要补上相应数量，而且在占用过程中一定要符合规划，多项前提要求都得到满足的情况下才可以去占用耕地。

刚才我们也提到，十八届三中全会提出要对自然资源实行用途管制制度。用途管制制度最早出现在土地资源管理上，全会提出所有自然资源都要实行用途管制制度，是借鉴了土地管理上成功的经验和做法。具体来讲，用途管制制度，就是要严格按照规划赋予每一块土地的用途去管理土地。如果在规划上某一块地被限定为农用地了，尤其是耕地、基本农田，那么就要严格按照规划确定的用途去使用，不允许随便改变用途。用途管制制度的一个核心就是严格限制农用地变为建设用地，如果农用地一定要变为建设用地，要经过层层严格审批。如果未经审批就把农用地变为建设用地，这就是违法行为。现在土地执法是非常严格的。

如何落实用途管制制度呢？用途管制制度是利用土地规划和计划的手段去实现用途管制。我国已经进行了三轮土地利用规划的编制，目前实行的这一轮土地利用规划在用途管制制度中，对农用地的用途做了特别严格的规定。在耕地里，我们又把最好的那部分地划为基本农田，基本农田就是耕地中的精华。基本农田关系到国家的粮食安全，关系到国家的战略性规划，所以我国对基本农田实行特别严格的管制。在《土地管理法》和土地利用规划中都对一个地方的基本农田的比例做了严格的规定。《土地管理法》明确规定，一个地区的基本农田的保护率要不低于耕地的80%。本轮规划执行以来，很多地区尤其是一些发达地区、一些大城市的周边，基本农田保护率已经远远超过了80%，基本农田保护率比较高，确实为国家的粮食安全、土地管理做出了很大的贡献。目前来讲，土地管理对基本农田没有放松要求，所以基本农田保护依然是土地管理工作中的重中之重。对基本农田的保护要比一般耕地更加的严格，在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的基础上，国家专门出台了《基本农田保护条例》，对基本农田进行更加严格的特殊保护。

在《土地管理法》上，对耕地和基本农田我们强调的是数量不减少、质量有提高。经过多年国策的宣传，土地管理红线的概念已经深入人心，这也是大家共同努力的一个成果。

在耕地和基本农田保护方面，我们通过以下几方面去落实我们最严格的耕地保护制度。

第一，通过规划的手段去落实耕地和基本农田的数量问题。在我国实行的是五级规划制度，从国家级、省级、地市级、县级到乡镇级，每一级层层分解耕地保有量和基本农田保有量，保证耕地面积不减少。

第二，在落实耕地保护政策上，从国家层面来讲，实行了省级政府的负责制。国土资源部每年都会就各省耕地保护任务执行的情况进行全国层面的检查。省里面也会逐级与下面所属的层级签订耕地保护责任书。各级政府对本级辖区范围内的耕地保有量和基本农田面积来负责。从前几年开始，中央要求各级党委和政府都要对基本农田和耕地保护负责，可以说耕地保护不仅仅是政府的责任，同时也是党委的责任。

第三，耕地保护的措施。我们每年都要有土地的开发、复垦和整理，增加有效耕地面积。如果建设占用了一定的土地，在规划中也必须要完成相应的开发、整理和复垦的任务，来保证规划落实的任务不减少，通过“占一补一”的方式来实现平衡。

第四，控制占用耕地，减少耕地的损失。提倡优先使用未利用地、闲置地以及非耕地，减少对耕地的占补，减少耕地的损失。

在今后很长一段时间内，由于我们国情、国策的制约以及资源禀赋的约束，我们国家不会改变这些基本的政策。对耕地实行最严格的保护，基本农田是一个不可逾越的、不可触动的红线，是未来几十年内我们国家土地管理的一个灵魂，不会有任何的改变。在十八届三中全会的文件里面也进一步提到了，今后对城市建设占用地要更加的严格管理，要更加严格地限制对新增农用地的占用。未来我们基本农田耕地保护的任务依然非常严峻。

我们前面更多的是从约束的角度讲耕地保护。近几年来，由于经济社会不断发展，我们也认识到单纯依靠行政手段去硬压，有的时候效果并不好，所以我们现在也在全国层面以及有些省份建立耕地保护的补偿机制。十八届三中全会中也有相应提法：实行资源生态补偿制度。耕地除了提供保障国家的粮食安全之外，还有个重要意义就是对大城市，尤其是大城市周边，还起到了生态保护的作用。现在从全国层面来讲，开展耕地保护补偿的有广东省、浙江省、成都市、上海市，这些地方以种种补偿来激励承担基本农田保护任务较重地区的积极性，很值得其他地方学习。承担基本农田保护任务的农村集体组织以及农民个人确实为国家发展做出了贡献，他们放弃了发展工业的机会，而保住了国家的青山绿水，在国家财力逐步允许的情况下应该让他们得到对丧失的发展机会的补偿。这也是未来土地管理方面或者城市治理方面的一个主要发展方向。

关于土地征收征用方面的相关政策规定以及未来发展方向

土地征收征用在土地管理中也是一个很重要的政策。我国现行的征地制度对过去30年来的工业化和城镇化发展起了很重要的作用。广大农民在城镇化和工业化的进程中做出了很大的牺牲。尤其是最近一段时间，对于在征收土地时农民和政府的博弈，媒体的报道也越来越多，未来征地制度如果还按照目前的方向走下去，肯定会越来越困难，失地农民的补偿要求也会越来越高。所以，对征地制度改革，中央也明确提出要缩小征地范围，对一些可征可不征的就不去征用了，让农民用自己的地去发展。

在征收征用的过程中，现行的土地管理法律法规都有非常严格的规定。最主要的来讲，我们现行的《土地管理法》把征地补偿费用分为三部分。

第一，土地补偿费。国家把地拿走了，要给予相应的补偿。《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。

 

第二，安置补助费。农民失去了赖以生存的土地之后国家解决安置的问题。在计划经济时期做的比较多的是给农民安排工作等，现在我们更多的是将农民的社保、就业等结合起来考虑。在安置补助费上，法律规定是每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。

第三，地上附着物和青苗进行相关的补偿。国家在征地的时候，地上有相关的苗或房屋等，国家也会进行相关的补偿。

在征用审批上，在土地征收的过程中，《土地管理法》有严格规定。征收土地的权力严格限定在省级政府和国务院。限制尤其严格的是基本农田，占用一亩基本农田都要需要通过国务院审批。当然，关于审批制度改革，国土资源部也做了很多探索。从2000年左右开始，国土资源部就在逐步探索征收土地审批制度改革，经过多年，很多权力都下放到了省级政府。

按照《土地管理法》现行规定来看，征收补偿确实不高。近几年我们已经改变了按前三年的产值的倍数补偿的办法，而是改为实行征地统一年产值标准、区片综合地价进行补偿，使补偿水平有了很大的提高。据测算，实行区片价和统一年产值的补偿之后，从全国来看补偿提高了30%、40%以上，个别地区提高了50%。

当然，即使按照征地统一年产值标准、区片综合地价进行补偿，农民尤其是城镇周边的农民还觉得自己的补偿低。在补偿中同时存在两种现象，一方面，对广大偏远农区的补偿过低；另一方面，城镇周边存在补偿过高的现象。广东等地，由于征地，农民一夜暴富，一夜成为千万富翁、亿万富翁的现象也屡见不鲜。未来在征地的补偿方面要往更公平的方面去发展。

在土地的征收报批方面，我们也有严格的规定，是为了防止在征地过程中不经过农民同意、不经过农民知情、农民没有确认的情况下就发生了征地。《土地管理法》规定在征收上有三个必须要走的程序。

第一，告知。征地前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径，在显著的位置以公告或者广播的形式告知被征地农民。

第二，确认。要求土地管理部门在征地的时候要对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，并让被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人确认调查结果。

第三，听证。在征地报批前，国土部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，他们对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。这样的程序保证农民在征地过程中有知情权、参与权以及监督权。

这几年对征地补偿，社会的关注越来越多，农民的上访、信访问题非常严重，所以出台了很多规定，保障征地补偿费的依法足额发放，同时要求征地的时候要落实被征地农民的社会保障问题，给征地农民建立相关社保，并把社保的对象、项目、标准以及费用筹集办法等在告知和听证程序里告诉农民。通过程序上的设计，确保农民对征地的知情权、参与权和监督权。

在征收土地的过程中，近几年还强调同地同价。也就是说，一块地作为南水北调工程就给两三万，另一块地做房地产开发就可以得到三四十万，这种情况是不允许的。我们提倡在征地过程中要同地同价。对农民来讲，无论土地征完之后做什么用途，对农民他的补偿都应该是一致的，并且我们要求征地之后农民的生活水平不降低，长远生计有保障。这也是一个很笼统的提法，生活水平不降低我们可以通过征地补偿来落实，长远生计有保障更多的是从安置上去落实，在农民社保方面国家有很多强制性的规定。

同时，国家还规定土地出让收入可以用于被征地农民的安置和补偿，《土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。如果超过三十倍还不足以使农民的生活水平不降低和长远生计有保障，这个时候国家就会从土地出让收入里边拿出一部分钱来用于被征地农民的安置补偿。

前面讲的是一些程序方面的东西，在安置上，十八届三中全会提出“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。这里尤其提到了“多元”，《土地管理法》对安置没有明确的提法，具体怎么安置是体现在一些政策性的文件中。实际操作中常用的安置主要有农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置。这里我想主要给大家介绍一下未来我们在征地制度改革中会做的比较多的、国家提倡的留地安置。

留地安置在广东、浙江这样的省份，经过了二三十年的尝试和探索，应该说还是非常成功的。留地安置具体的含义是，国家征地之后会留一部分土地给农民、当地经济组织去发展二三产业，在广东、浙江这样的地方一般会留10%到15%左右，很好地保障了农民未来享有持久的和稳定的收益。我们刚刚从杭州调研回来，杭州的留用地做得非常好。杭州市政府把城市最核心的地段拿出来给农民做留用地。杭州市郊区的农民在土地被征之后很清楚征地之后能得到多少留用地，很清楚留用地是盖酒店、还是盖工厂、盖写字楼，而且会把自己的留用地经营得非常好。农民除了得到国家的征地一次性补偿之外，还享有永久物业随着城市发展而带来的增值。留地安置制度在发达地区经过了多年的尝试和探索之后证明这种发展方向是非常好的，也是我们未来在征地制度改革方面要进行着力探索的一个途径。三中全会还提出要保障农民公平分享土地增值收益，留地安置的做法很好地体现了这一点。

关于集体建设用地方面的相关政策规定以及未来发展方向

农民是否可以用自己的土地参与工业化建设、参与城镇化的发展，这也是未来我们改革的一个方向。三中全会中央明确提出了，建立城乡统一的建设用地市场，也为未来农村集体用自己的土地参与城镇化和工业化指明了方向。

现行的《土地管理法》在43条、60条、63条里对集体建设用地使用的管理有明确的规定。第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这条规定其实把集体利用自己的土地搞建设的路完全堵死了。因为任何单位和个人进行建设必须使用国有土地，一定要先经过国家征收征用之后才能使用。但是也有三种例外情况是可以使用集体土地而不用经过国家征收程序的。第一，农村经济组织自己办企业是可以的，这说的是乡镇企业；第二，乡镇村的公共设施、公益事业，主要是学校、医院、道路等，这些是可以用集体建设用地的；第三，村民的住宅建设，也就是我们通常说的宅基地用地。

除了这三种情况之外，《土地管理法》第60条规定，以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业也可以使用集体建设用地。这条在《土地管理法》里给农民集体用自己的地进行建设开了一个口子。我们从这条做相关的突破，可以有一些具体的细致的规定来贯彻这条规定。但法律上也规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。这条又把农村集体的土地限制的非常死，就是农村的地不能用于非农建设。

 

现行法律对农村集体建设用地有关的规定虽然严格，但在集体土地使用的流转、管理上，国土资源部也一直在做相关试点、试验和政策的突破和改革。事实上，各地用集体建设用地进行建设的情况也十分普遍，形式多样，主体多元，并呈现出很明显的区位特征，越靠近城镇周边，集体土地用于建设的情况越明显。

近几年来，在集体建设用地上出现了很多新的形式。农民可以用自己的地进行建设，不用经过征收的方式，其中包括城乡建设用地增减挂钩的做法。如果建设用地紧张，可以通过提高现有的农村建设用地的使用效率，通过归并、让农民集中居住，把一些低效利用的土地腾退出来复耕，就可以把相应的农村建设用地转移到城镇去使用，这样的方法在管理上叫做城乡建设用地增减挂钩，也是现行政策许可的一种做法。增减挂钩的做法是缓解目前农村用地矛盾的一个很好的手段，在很多地区受到了普遍欢迎，实施效果很好。

关于集体建设用地流转，虽然说有很多的限制，但国土资源部一直没有放弃对集体建设用地流转的尝试和努力。从2000年左右开始，我们陆续在全国安排了很多试点，很多地方出台了地方性的条文。最有代表性的就是广东省，出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，明确规定，农村的集体建设用地除了不能用于房地产开发以外，可以用于工业、旅游等其他建设、开发，而且可以像国有土地一样以出让、转让等方式使用。

对土地使用制度改革报道的最多的就是要建立城乡统一的建设用地市场。这样的提法并不是十八届三中全会刚刚提出的。在十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就已经提出来了。十七届三中全会提出，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益。五年以前中央的文件里已经做了相关的规定，但五年以后没有并得到落实。最主要的原因是，当时仅仅在中央文件层面作出了这样的规定，而《土地管理法》没有做出相应的修改，所以地方不好操作。

十八届三中全会又重提了建立城乡统一的建设用地市场，这并不是在五年以前基础上的一个简单重复，而是有进步的。十七届三中全会分圈内圈外，对于城市规划建设区外的土地，才允许农民用自己的地参与建设。十八届三中全会已经打破了“圈”的限制，只要农民集体建设用地符合规划、符合用途管制原则、依法取得，都可以拥有国有土地同等的权利，可以用自己的地去参与建设。同时，又体现了十八届三中全会中强调的“保障农民公平分享土地增值收益”。增值收益的分享在文件中以各种各样的方式出现了好几个地方，尤其提到了向农民个人倾斜。这个提法是十八届三中全会在土地制度改革上最浓重的一笔，是未来改革最可书、可写、可做一些政策性突破的主要方面。

对增值收益的分享，我们原来一直强调分蛋糕，一个蛋糕就这么大，我们多分给农民一点，可能国家就少得一点。但这次的文件提出，我们不仅仅是在分蛋糕的时候多给农民分一块，同时也把城市未来土地增值收益的这块蛋糕做大了，还可以给农民分一些，这样农民分得的蛋糕才能更多。

前一段社会上热传一个“383”方案。这个方案为什么引起那么大的关注？因为它对小产权房的处理给了一个出路，在这方面十八届三中全会并没有采纳这个方案的提议。所以，大家很关注的小产权房问题在目前来讲还不会放松管理，还不会有释放的政策出台。但社会各界还是对“383”改革方案寄予了很大的厚望，未来也可能会在这个方面作出一些相关的调整。

关于小产权房的规定，我们还是执行国土资源部的最严格的一些规定。目前的政策还停留在2012年国土资源部公布的关于小产权房的处理思路，即对于小产权房的处理将采取先清理后治理的方式，“在建和未售、侵占耕地的小产权房”是主要的清理对象。对于那些占用耕地的小产权房肯定会毫不留情，没有任何讨论的余地，而且要杜绝小产权房继续发展。

现在，在城乡结合部地区的土地出租问题很普遍。农民的房子分割成很小的单元出租给外来务工人员做出租房。如果从文件的精神来理解，这种房屋增加农民的财产性收入，如果不是占用耕地建的，而是在现有的存量建设用地上建的，未来有可能国家会对此做出相应调整。因为这确实是解决外来人口居住难的一个好办法。目前利用集体土地建公租房，在全国仅有北京和上海两个城市有这样的尝试和探索。

关于宅基地管理方面的的相关政策规定以及未来发展方向

宅基地管理确实是农村土地管理中的一个非常突出的矛盾。从国土资源部掌握的数据来看，目前有两类违法用地最突出：一类是国家重点项目建设用地，另一个是农民宅基地。农民宅基地的违法用地占到了违法用地总数的50%多，从面积上来看是比较小的，涉及到的人员较多。所以，国家对违法占用土地建宅基地的问题非常重视。

《土地管理法》第62条对农民宅基地有着明确的规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依法办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。可以说，现行法律对农村宅基地的管理非常严格。

宅基地的管理目前存在着两难问题，农村的人在减少，但是用地却没有减少。正是这样的问题催生了刚才介绍的农村和城镇建设用地增减挂钩的政策。在宅基地管理上存在着空心村问题。农民盖房子的时候喜欢去建一栋新的，不喜欢在老宅上翻新，这样就造成了村子不断往外扩，人都去外围居住了，但老的房子却没有拆，造成了空心村。另外一点是城中村，城镇周边农民受利益的驱使不断把房子加高，然后把房子出租，获得房租的收入。空心村和城中村，是宅基地管理上比较突出的问题。现在的政策是要引导农民集中居住，在建成区内不再审批单家独立的宅基地，鼓励农民上楼，也会节约一部分建设用地，腾退出来的土地可以解决城镇建设用地不足的矛盾。同时，在经济条件比较好、土地资源供需矛盾突出的地方，比如江苏、浙江、广东、福建等地，也在探索宅基地有偿使用。在不能保障每家每户申请就可以得到批准的条件下，有偿使用宅基地。我拿出一块地，大家可以来竞拍，使用要付出一定的成本，这样也可以鼓励农民节约使用土地。通过经济手段引导农民少占用地。

三中全会也提到新型城镇化的问题。未来在新型城镇化方面会出台转移支付和农业转移人口市民化挂钩的机制。如果当地政府吸纳外来人口比较多，可以获得比较多的转移支付。这可能是政府对新型城镇化除了在土地政策上进行探索之外的尝试。在中央转移支付的层面上也会对吸纳进城农民做相应的考虑。

关于土地管理进一步的改革措施和改革的试点在决定公布之后会陆陆续续的开展，在这里先告诉大家，最主要的就是集体建设用地方面会率先出台相关的一些政策和办法。

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：凌洁）

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责任编辑：李贤博

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