周立云：破解大城市病，创新特大城市可持续发展的体制机制

 

        周立云，北京市政府副秘书长、市政府研究室主任。

      （未经许可，不得复制、印刷、出版，违者负知识产权法律责任）

近年来，北京打响破解“城市病”的攻坚战。大气污染、垃圾污水、环境脏乱、违法建设等各方面问题的治理工作都取得了明显的成效。与此同时，北京发展到现在这个阶段，面临人口资源环境的矛盾更加突出。特别是2013年1月份和今年2月份连续的雾霾天气出现以后，引发各方面对治理“城市病”的广泛关注，也使破解“城市病”成为热度很高的话题。今年2月25号、26号，习近平总书记视察北京，召开座谈会，并发表重要讲话。总书记讲北京从新中国成立之初一个陈旧的古都发展成为现代化国际大都市，真是沧桑剧变，但不断发展的北京也面临一些揪心的问题，总书记讲包括人口过多、交通拥堵、房价高涨，也包括十分严重的生态环境问题，由于长期开发建设，北京自然生态系统已处于退化状态，资源环境已处于超负荷状态，从一定意义上讲，北京已经患上了相当程度的“城市病”。总书记还讲，他一直在思考怎样对北京进行治理，怎样建立特大城市可持续发展的体制机制。明确要求必须下决心动手治理，不把难题都留给后人。总书记的重要讲话明确了新时期首都发展和城市建设的指导思想，是我们做好各方面工作的行动纲领。市委市政府深入学习，全面部署，书记、市长带队开展了系统地调研，进一步来探索工作的思路、实施的方案和工作举措。全市的工作也更加聚焦于治理大气污染等“城市病”，以此来努力提高我们城市发展的质量。

一、“城市病”是大城市发展到一定阶段的通病

我今天利用这个机会，就破解“城市病”的问题跟大家交流一些学习体会。我想讲这么几方面的体会。第一，“城市病”是大城市一定发展阶段的通病。以前我们在分析城市发展面临的矛盾和问题时，一般不用“城市病”这个概念。这或许多多少少认为“城市病”是属于资本主义社会的城市，而我们社会主义国家的城市不可能得“病”，但是客观地来讲，从世界各大城市发展的历史和现状来说，早期的“城市病”主要出现在欧美、日本等发达国家的城市，像伦敦、东京、纽约、洛杉矶等这些城市都曾经出现过不同程度的“城市病”。发展中国家进入工业快速发展阶段以后，一些城市像圣保罗、里约热内卢、孟买、墨西哥城等，都是由于城市人口迅速集聚，形成了贫民窟等一些积重难返的问题。发展中国家的一些城市，这些问题至今表现还是比较突出的。这些“大城市病”的问题，我们深入思考就会发现，实际上它是一个农村问题，它是一个制度问题，再往深处看，又是社会财富的分配问题，以及社会福利未能普及到全民的问题。这是一个方面。  

 

另外一个方面，“城市病”又确实是大城市的通病。在城市快速发展过程当中，我们看看全球的状况，它确实有一个特征，就是人口向大城市集中。相对于中小城市，大城市的发展条件更好，更容易集中优质资源。那么在市场经济条件下，只要各种资源集聚起来，它所产生的效益大于它所要付出的或者是承担的成本，我们叫增长成本，也就是集聚所产生的净收益大于零的话，那么大城市的规模就会不断地扩大，这是有其合理性和必要性的，资源要素向大城市集中。这种扩张通常是在市场主体没有考虑到集聚所产生的负面效果的情况下发生的，按经济学的术语来讲，叫做市场主体没有考虑它的外部性问题。我们分析大城市发展的机理就发现，它容易产生“城市病”，根源就在于它的资源要素聚集到大城市，它的效益高。而市场主体没有考虑，你只想去挣钱了，只考虑效益问题，没有考虑外部性的问题。当外部性集中到一定程度的时候，在整体上就是“城市病”。

我国城镇化快速发展，大城市也没有摆脱这种客观过程的影响。2013年中央城镇化工作会议上有这么一段话，“不少城市交通拥堵、空气污浊、垃圾围城等‘城市病’问题日渐突出。”是讲这个问题，有个定性的描述。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》在分析我国城镇化发展现状时也讲到，在城镇化快速发展过程中存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题，其中之一就是城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。在这个纲要文件里正式说了我们有“城市病”，而且“城市病”问题在一些城市还日益突出。

我们讲“城市病”，哪些是“城市病”？国务院发展研究中心的高层研究报告认为这四个方面是比较典型的“城市病”：人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难。这四类“城市病”，大家都有切身体会，在北京表现的比较突出。面对这样的“城市病”怎么办？第一，要客观的承认我们发展到这个阶段，的确“城市病”比较突出。第二，要正确对待。第三，下决心去解决。说到这个地方，我想跟大家汇报一下我个人的思想，怎么对待的问题。北京发展到现在这个阶段，长期快速发展中积累的矛盾和问题集中表现出来。这些问题，客观地讲，都是发展中的问题，是成长中的烦恼，我们要用历史唯物主义的思想观点来认识和分析，不能只是简单的、机械的给予评论。在城市几十年快速发展过程当中，要完全保证各个方面全面、协调、可持续发展，这很难。

现在来看，付出了一些代价，交了一些学费；历史的看，我个人认为也是难以避免的。这是长期积累的问题，到现在集中表现出来了，这些问题都不是哪几年、哪个五年计划时期形成的，它是长期积累形成的，到现在集中表现出来了，就是“城市病”。我们城市整体规划确定的发展目标是2020年人均GDP达到1万美元，可是我们2010年全市人均GDP就已经到了1万美元，就发展指标来说，我们已经提前10年实现了。快速发展过程当中，可能有些方面要付出一些代价，这些代价历史的积累起来，就表现为今天所讲的“城市病”的某些方面。代价和学费对于我们今天做好工作来讲也是宝贵的财富，正是因为有了这些东西，有了这些历史的发展过程，才使得今天的我们变得更加聪明。我在这儿讲破解“城市病”，只有回顾历史才能看清楚发展的轨迹，才能找到发展的经验和不足。所以我们特别需要的是要从这个当中来深化认识、把握规律，沉下心来搞清楚每个问题的成因，搞清楚每个问题之间、局部与整体之间的相互关系，不懈怠、不急躁，“城市病”不是一天形成的，解决“城市病”也非一天两天的事。充满信心，脚踏实地的担当起解决问题的责任，让首都科学发展的道路走得更加顺畅。这是我想讲的第一个问题，“城市病”是大城市发展到一定阶段的通病，中外大城市概莫能外。

 

二、治理“城市病”要控制人口

第二，我想汇报的是治理“城市病”要控制人口。刚才从我汇报的一些概念或者有关方面的研究成果当中，可能大家能够听得出来。我们讲“城市病”，你给下个定义，什么叫“城市病”？“城市病”在我们现阶段具体来说分为四类：人口、交通、环境、住房问题。一般将“城市病”定义为人口及相关发展要素向大城市过度集聚而引发的一系列社会管理和公共服务问题的统称。前提条件是人口及相关发展要素向大城市过度聚集，聚多了而引发的这些社会管理和公共服务方面问题的统称。

我看了很多研究的成果，从分析“城市病”来看，都是人口聚集过多。我们北京发展面临的最突出的问题也是人口过快增长。2013年全市常住人口2114.8万人，与2000年相比增加了751.2万，年均增长3.4%。750多万是一个什么概念？就是一个特大型城市的人口，13年时间增加的人口比很多国家的人口还多，比如说新西兰，2013年它的人口才447万人。人口过快增加，必然伴随着对基础设施和公共服务设施的巨大需求，人来了要住房子，要出行，要有就业机会，也要消费。 人口增加了，要生活的舒适，那么背后是公共服务和基础设施的配套。当基础设施和公共服务供给增长速度赶不上人口增长的速度时，城市运行当中各种紧运行、紧平衡的状态就会被强化。人来的速度增长过快，房子盖不上，住房问题就变得越来越突出，就会被强化。可能就会出现地铁拥挤的状况、违法建设禁不住以及群租、蚁族、城市边缘群体等许多的社会问题。基础设施、公共服务增长能力赶不上人口增长速度的时候，各种“城市病”就会被强化，城市就感到越来越挤、越来越吵、越来越堵，就是这个原因。

这些年来，北京建了那么多地铁，盖了那么多房子，修了那么多条道路、医院、学校，可是到现在，交通、环境、住房和公共服务方面的问题还是非常突出。这就促使我们去想什么原因造成的？我个人体会就是人口多，增长太快。我们建设速度、治理速度赶不上人口增长的速度，很多方面也就打了一个平手。我曾经和我们市政府委办局的负责同志交流，他们都觉得挺辛苦的，工作力度很大，抓得很紧，但是总觉得这方面的工作打了一个平手，没有继续恶化，也没有根本的或者明显的好转，是这么一个状况。

 

“城市病”表面上是人口过多造成的，从深层次上看是城市功能太多带来的。北京是全国的政治中心、文化中心、金融中心、科研中心、教育中心、医疗中心等。有的功能我们没有说，北京是全国的什么中心，但是实际上它是，功能很全。我们初步的梳理，在政府的一些文件里面正式提出来的有这些中心：具有世界影响力的文化中心城市、具有国际影响力的金融中心城市、国际商贸中心、国际一流的旅行中心城市、具有全球影响力的科技创新中心、国际体育中心城市、具有区域和国际影响力的物流中心城市、辐射全球的生产性服务业中心城市等。功能多而全，必然吸引大量人口流入，人口太多，需求旺盛，一旦需求超过承受能力，那么在北京发展的这个阶段，在消费升级的推动下，又会形成其他的“城市病”，比如交通拥堵问题。

房的问题大家都很关心。这些年北京的商品房也好，还是房屋租金的价格也好，都增长很快。2007年我们公布的新建商品住房价格是每平方米11822元，2013年达到21516元每平方米，累计上涨82%。住房租金2007年是每平方米34.7元，2013年达到58.7亿元，涨幅近70%。

为什么住房价格高涨是“城市病”的一个表现呢？因为房价涨的过快，对于我们新参加工作的、没有解决住房的家庭来讲，压力是很大的。客观地讲，北京的房价高涨主要是资源要素短缺、土地供给不足、刚性需求与房源不足的矛盾造成的。我个人有一个观点，北京的房价问题一定程度上不能用供需平衡来解决，说房价涨的太快，多供点地，多盖点房子，扩大供给，实际上我们扩大供给是有限制的，而需求相对而言是巨大的。

我们看“城市病”的问题实际上都可以归结到人口和功能过多上，过去我们或多或少、或重或轻不敢理直气壮的讨论人口调控。北京是全国人民的首都，怎么能够限制人家来呢？我个人认为这是两码事，人口急剧增长为北京的经济社会发展确实做出了巨大贡献，而且来北京工作的年轻人居多，这是北京发展当中人口红利的重要来源和组成部分，北京是得利的。这是一个方面。另外一个方面，我们控制人口规模膨胀目的也是要让所有生活在这座城市的人感到这座城市是宜居的，生活是便利、幸福的。人口大量涌入，如果解决不好就业、住房、社会秩序、公共安全等方面的问题，那就是对所有生活在这座城市的人不负责任。    我们讲“北京欢迎您！”这是充分表达北京精神的一句话，但是要有前提条件和服务的基础，这个前提条件和基础就是城市要实现可持续发展。我们要回归理性，要不断进取，实事求是的来分析问题、解决问题，最后把城市建设好，管理好，发展好，履行好首都的职责，为每一个来到这座城市工作的人服好务。出发点和目标是这个，而不是机械的嫌人多，就要调控。这是中央一直以来的要求，也是我们市委市政府领导同志们经常讲的、反复讲的，就是要使每一个来到这座城市工作和生活的人感到舒适、便利、幸福，我们调控人口规模是为了这个。这是第二个要汇报的。

 

三、城市发展必须与资源环境相均衡

第三个要汇报的，城市发展必须与资源环境相均衡。北京发展的根本性资源就是水。2012年是北京近些年来降水比较多的一年，平均降水量705毫米，全市水资源总量39.5亿立方米，人均水资源量191立方米。这是什么概念？全国平均的11%，低于国际人均严重缺水警戒线500立方米。我们印象当中以色列缺水，以色列的人均水资源量是270立方米，比北京多，而不是多一点，所以北京比以色列还缺水，从人均水资源量来讲。这些年随着产业结构的调整和发展方式的转变，北京水资源利用效率在不断提高，这是一个方面。我们“十一五”时期，全市万元GDP水耗累计下降39.54%，2011年为22.5立方米，2012年是20.5亿立方米，2013年为18.66立方米，万元GDP水耗这些年一直在下降，但是这还无法根本改变北京严重缺水的状况。近些年来，全市总的年用水量整体上稳定在36亿立方米左右，而全年水资源总量2010年是23.9亿立方米，2011年是24.7亿立方米，2013年是26.2亿立方米，差10亿立方米以上。我们供水的缺口，主要是靠超采地下水来平衡的，产生了水环境污染、水生态损害、地面沉降等诸多问题，这个大家都有感受，也都看到过。所以，水资源的约束对北京的发展亮起了红灯。

从土地资源的利用来看，我们市域面积1.64万平方公里。如果按平原地区来看，平原地区的面积是6338平方公里，建设用地平原地区是2856平方公里，开发强度达到45%，就是平原地区45%的土地已经是建设用地了，盖了房子，修了路了。这种开发强度，与国外一些大城市相比是很高的。日本三大都市圈，它的开发强度只有16%；法国巴黎大区只有11%。我们规划部门在研究建设用地控制规模时，提出平原地区今后至少要保留350平方公里的绿色空间，我们现在已经用了2856平方公里了，这么一算，今后不仅不能再新增建设用地，而且还要从现在建设用地当中通过拆毁返绿色、旧村改造等渠道来抠出一些绿地或者绿色空间出来。我讲这个话的意思是北京土地资源非常紧缺，新增建设用地受到严重的制约。这也是我们资源环境承载力的一个表现方式，不能老想摊大饼，往哪儿摊？没有空间了，没有潜力了。今后土地利用主要是盘活存量土地，提高利用效率。

从自然地理条件上分析，北京处在半干旱、半湿润的地区，自然生态系统本身就比较脆弱。开发强度过大，生态系统容易受到破坏，而且一旦破坏了，要恢复还很难，江南那些地方，砍了树，山一封几年就长绿了，它的恢复比较容易；我们这个地区不一样，一旦破坏了，恢复起来很难。还有一个，北京的地形实际上也是资源环境承载能力一个值得思考的方面，北京三面环山，中间是平原，又受季风气候的影响。南风吹来的时候，污染物向山前平原聚集，6小时之内PM2.5浓度从每立方米50微克到120微克，如果在这个时候南风一停，又赶上一个静稳天气，这个时候我们本地的污染，比如说机动车、燃煤的污染就成为污染的主因素，可以很快的使北京PM2.5的浓度从120微克爬升到大于500微克，就是这么一个过程。看这个过程很有意思，反映出我们资源环境承载力不利的方面。

城市规模如果超过资源环境的承载能力，发展就会受到约束，就会顶到天花板上。所以一个城市的发展，要进行资源环境承载力的评价，要建立资源环境承载能力的监测预警机制，特别是对水资源严重短缺的客观实际要有足够的认识，以此来进一步调整发展的规划、疏解城市功能、控制人口规模、加快转变发展方式、调整产业结构，为我们治理“城市病”奠定基础。从资源环境这方面讲，城市是可以实现可持续发展的，这是大前提。这是第三个方面要汇报的。

 

四、治理“城市病”的现实抓手是调整产业结构

第四，治理“城市病”的现实抓手是调整产业结构。“城市病”的根源是人多、功能多，与资源环境承载力不相适应，而人口、功能的背后又是产业，所以治理“城市病”，关键在于落实首都城市战略定位，通过调整产业结构，使产业的发展与城市功能定位相适应，与资源环境承载能力相适应。我们北京已经形成了服务业主导的经济，但目前工业行业39个大类当中，北京有33个大类，且增加值都在亿元以上，第三产业14个行业门类当中，北京全部都有，特别是我们还存在一些与首都战略定位不相符的产业及其业态，比如说我们有能源利用效率低、资源消耗和环境污染较大的行业。

在产业发展方面，我们过去有种认识：认为离开二产，北京的三产也走不远。实际上这还是一亩三分地的思维方式，产业发展是相互支撑、相互联系、相互促进的体系，在市场经济条件下，一个特大型城市的产业辐射范围可能是区域的，可能是全国的，也可能是全球的，它发展的基础不见得一定是本地产业才能配套，不见得非要这个地方什么东西都搞，什么东西都要全，离开这个东西这个优势产业就发展不起来，不是这样的。有了这个认识，我们看到京津冀协同发展确实意义非常重大。产业结构及其在空间上的表现，它是在不断演变的。西方国家大城市的空间结构也是一开始从制造业的中心向组织、知识、信息生产、分配和传播的中心转变，它的影响范围既扩大到自己的腹地，又扩大到国际范围的活动空间，这是一个客观规律，大城市都是这样的。北京作为首都，又是环渤海地区的首位城市，经济活动和资源要素配置不会只限于本行政辖区的。这是一个方面。另一个方面，区域协同发展也是解决北京城市功能疏解、控制人口、治理“城市病”难题的根本和出路。我讲一个数据，比如说人口问题，2013年外来常住人口当中40%来自津、冀、鲁、晋、蒙等周边省区市，都是周边来的，其中来自河北的占到23.7%，大家想想，如果河北的发展水平和北京相当，河北发展起来了，它的城镇发展水平、就业机会都挺好，可以有效的减轻北京人口及其相关发展要素集聚的压力。

 

全市上下经过学习讨论，现在对产业结构调整的认识应该说越来越统一：就是发展与调整相结合，构建高精尖的经济结构。具体来讲，我们要治理“城市病”最现实的抓手就是调整产业结构。怎么调？无非这么几个方面。

第一，增量方面，发展什么，新增一些什么产业。这个时候要强调北京并不是不发展产业，关键是发展什么产业。目前市里面正在研究制定不符合首都战略定位的产业目录，这个产业目录制定出来以后，那么对聚人多、占地多、高能耗、高水耗、有污染的产业就要受到限制，进不来了，不在这个目录里面；对符合首都战略定位的产业，要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好的发挥政府的作用，促进它做大做强。

第二，要退出一些不适合首都战略定位的产业。这个方面主要是存量的调整，因为今后新增长、新发展的产业，按照我们不符合首都战略定位的产业目录，不符合的就进不来了，我们存量里面还有一些不符合首都战略定位的产业，今后要退出或者疏解。退也包括两个方面：一是就地退出，特别是对那些不符合国家产业政策、污染性的企业，要就地退出，就地淘汰，不是转移的问题；二是对那些虽然不适合在北京，但是适合在河北等周边省市发展需要的才能转移。

第三，要提升产业发展的质量。有的专家在讨论北京城市功能的时候讲到三个层次：一是首都功能；二是城市功能；三是区域功能。首都功能：政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，这是首都的核心功能，这是要强化的，因为是首都。区域功能就是要适度的疏解，区域性的物流、区域性的专业市场这一类的要适度的疏解。城市功能是要提升的。什么是城市功能？就是我们直接为这座城市服务的，或者是在城市发展过程当中的内在功能，这都是城市功能，比如说基础设施、城市运行、水电气热的供应保障等生活服务业方面，这都是城市功能，这些是要不断地提升发展质量的。特别是生活性服务业的品质，衣食住行这些方面。我们要在退出一些低端服务业态的同时，积极支持规模化、连锁化、品牌化的经营，提高生活服务业的发展品质，特别是要在安全生产等方面制定统一的规范，挤压小、散、乱的低端业态的空间。这是要跟大家汇报的第四个方面。

 

五、治理“城市病”要转变城市发展模式

第五个方面，治理“城市病”要转变城市发展模式。“城市病”的产生有城市规划和建设出现偏差的原因。最突出的就是多中心布局，城市发展摊大饼，优质资源过分集中于中心城区，这个问题大家都有感受。这些年来，我们城市发展一直摊大饼式的，发展格局没有根本的改变，特别是城乡结合部，拓展的范围广，在四环到六环路之间。客观地讲，城乡结合部紧邻城市中心区，它不需要大规模的基础设施建设，还可以利用中心城区公共资源和社会资源，所以它的发展动力是很强的，所以这个地方成为北京城市发展当中人口增长最快、城乡建设蔓延迅速、发展矛盾最突出的一个区域。城市的结构或者布局形态是现代城市规划学不断探讨的重要课题，从多中心的集团式城市结构过渡到中心敞开式的城市结构是大城市结构发展的趋势。控制城市摊大饼式发展，比较通行的做法就是建设新城或者副中心。英国1946年通过《新城法》后，掀起了新城建设运动，到20世纪50年代末，在离伦敦中心50公里的半径范围内组成了8个被称为伦敦新城的卫星城，从20世纪60年代开始，以伦敦地区为中心，形成了伦敦、伯明翰、利物浦、曼彻斯特城市群。日本东京为了分散首都功能，主要是在内部建了七大副都心，在外围建设了三大新都心，以及建设新城和科学城等措施来实现的。这个好多同志都比较了解。我们要改变城市单一中心的结构，抑制城市发展摊大饼式的趋势，从世界大城市发展的过程来看，比较通行的方法就是建设新城和卫星城。

北京的城市规划建设，这些年来也借鉴了这些经验。1992年，上一版城市整体规划提出的原则是分散集团式的布局。提出市区由中心地区和环绕其周围的十个边缘集团组成。2005年的城市整体规划，进一步提出了“两轴两带多中心”的城市空间格局。前一段市规划委组织开展了这版整体规划实施情况的评估，关于空间结构评估的结论，认为10年来按照城市整体规划确定的“两都两带多中心”的市域空间结构，城市空间战略性调整有序展开，调整优化新城发展，小城镇和新农村建设协调推进，初步形成了内外联动、南北均衡、城乡一体发展的新格局，有成效。我们区域之间、城乡之间发展协调性增强了。最后还有一句话，城市摊大饼式蔓延没有得到有效遏制，人口和功能单纯性过度集聚的状况没有根本改变，这是客观事实。这是城市整体规划实施情况10年来评估结论里面提出来的，是这么一个状态。

 

要彻底改变多中心摊大饼式的发展，借鉴国外城市经验，我自己思考重要的有三个方面。

第一，要立法。怎么办？怎么不让它摊大饼？要立法。增强规划编制和执行的刚性。日本先后颁布了《首都圈市街地开发区域整备法》《首都圈建成区限制工业》《首都圈近郊绿地保护法》《多极分散性国土形成促进法》等法律。有了法律，那规划的地位就提升了，刚性就更强了。伦敦城市规划在实施过程中，英国议会先后颁布了《绿带法》》《新城法》《内城法》等多部法律。韩国针对首尔出现的规模膨胀的现象，1964年和1970年先后出台了《大城市人口防止对策》和《关于抑制首都圈人口过度集中基本方针》，特别是1978年修改了《地方税法》，规定在首都圈新建或者改建的工厂将以5倍高额收取登记税、所得税和财产税，那个地方不让你盖，不让你改建，改建完了以后，税收加重5倍。这是第一个，我觉得要立法。

第二，新城、卫星城、副中心等要有产业发展的支撑，要有良好的公共服务和生活居住条件。一方面要限制那些，要控制地方区域的发展，但是新发展的这些地方，无论是叫做卫星城也好，还是新城也好，副中心也好，本身的发展要有产业，要有良好的基础设施和公共服务设施。我们看材料，伦敦新城建设提出一个口号，叫做“既能生活又有工作，内部平衡和自给自足”。东京副中心的建设也有很多借鉴的意义，有很多同志可能去过日本新宿，新宿是一个副都心，它的办公、购物、休闲、观光功能是全的，它1965年开始建设，1991年东京都政府搬到那个地方，集中了很多资源，现在成为日本最受外国游客欢迎的繁华地区，在全世界都得到认可。这是第二个方面。

第三，新城的建设、副中心的建设要有完善的交通设施。表现最突出的、值得学习思考的也是东京，东京依靠轨道交通，引导副中心的发展，它修建了一条环市中心的铁路，将副中心串起来，然后在以副中心为起点，修建放射状的轻轨线3000公里，它的基础设施条件非常好，所以这些新城、卫星城、副中心才能发展起来。

最近一些年与转变城市发展模式有关的，国外提出了一个精明增长的理念。这个理念的核心内容就是要用足城市存量空间，减少盲目扩张，加强对现有社区的重建，重新开发废弃污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本，城市建设相对集中、空间紧凑、整合用地功能等。这一理念受到规划界、政策制定方面的一些肯定，它本质上是一种高效、节约、紧凑的城市发展模式，它不是摊大饼，也不是把范围搞得很宽，用地很粗放，不是这样的，它直接的目标就是要控制城市蔓延。所以，我们治理“城市病”，还是要从转变城市发展模式做工作。

 

六、治理“城市病”要创新体制机制

第六个问题，治理“城市病”要创新体制机制。“城市病”的产生，与城市管理水平不高有关，这是肯定的。但是更多的是由更深层次的制度因素所致，包括干部的政绩考核体系、财税体制、土地管理制度、规划体制等。要创新体制机制，这方面的内容也很多，我想这个方面就点点题。

第一，考核评价机制。中央强调不以GDP论英雄，应该说发挥了很大的导向作用。这方面的工作市里面一直在做，比如说今年提出的区县差异化发展考核评价指标体系当中，就只考虑人口调控、发展质量、资源环境三大类指标。我们已经调了，在发展质量考核当中，首都功能核心区不考核固定资产投资指标；生态涵养发展区不考核地区生产总值，也不考核固定资产指标。这个调整能够发挥很好的引导作用，引导区县落实功能定位，实现差异化发展。

第二，资源要素价格形成机制和配置机制。价格改革对治理“城市病”也是有重要意义的，比如说用水，北京水资源严重短缺，价格调了以后，还是立竿见影的，会有成效的；另外一个方面，用水多了排污也多，一立方米的水要产生0.7立方米的排放。价格的调整对于促进资源节约利用、保护环境有非常重要的作用，市里面价格改革力度比较大，出租车、垃圾处理、排污和非居民用热、用气价格都调整了，今年主要是居民阶梯水价和公交票价改革，阶梯水价已经推出来了，5月1号开始实施。价格改革的任务非常重，今后还要在实践当中进一步去完善，例如如何用价格杠杆来引导机动车的使用，控制机动车的使用强度。伦敦就提出为拥堵买单的计划，就是征收拥堵费，通过实施这一计划，伦敦中心区特别路段的交通流量减少了10%到30%。我们今后是不是也可以借鉴这些经验，在严控机动车总量、加快老旧机动车淘汰、推广新能源汽车、提高油品质量之外，可以考虑提高中心城区停车收费标准、收取低排放区的交通拥堵费等这些政策。

第三，投资体制改革。治理“城市病”需要加快基础设施建设，很多方面都要加大投入，光靠政府的投入是远远不够的，需要发挥市场配置资源的作用，这个方面要改革。我们有个统计，到2017年全市在交通、水务、大气治理、垃圾处理、园林绿化、公共服务等领域资金需求量是1.2万亿左右，光靠政府投入这点钱是不够的，我们还是要加快投融资体制的改革，发挥好政府资金对社会投资的引导作用，吸引更多的社会资本及其金融共同参与。

第四，调整转移支付制度。为了促进各个区落实区县功能定位，实现差异化发展，要通过完善转移支付制度来有效解决结构雷同和同质竞争的问题。

第五，完善规划实施机制。也就是说进一步改革规划管理方式，这是我个人的一点认识。强化规划的权威性、严肃性，凡是涉及改变开发强度、土地利用方向和规模的重大项目都应该有制度性的监督管理措施，避免出现规划屈从于资本力量而随意更改的现象。规划制定了就要严格执行，不严格执行出现的问题就是摊大饼。因为靠近城市中心区，我刚才讲了，基础设施投入少，又能够优先利用中心城区已经形成的公共服务和社会资源，大家都想往那儿挤。

第六，建设法治城市。“城市病”有深刻的社会原因，主要是市场主体行为的外部性。解决这个问题，法是最根本的解决之道。2014年年初，市人代会表决通过了《北京市大气污染防治条例》，这就是治理大气污染的一个重要的法律支撑，今年市人大还将审议通过《基本住房保障条例》，以法规的形式确定了各级政府的住房保障职责，对解决住房问题特别是中低收入家庭住房困难问题会有很大的促进作用。

最后第六个问题，关于治理“城市病”要创新的具体体制机制，我就跟大家点点题了。一是考核评价体制，二是资源要素的价格形成机制，三是投融资体制改革，四是调整转移支付，五是规划的实施机制，六是依法治市的机制，这么六个方面。谢谢大家。

 

七、现场互动

问题：1.到2017年政府能否完成治理空气污染的既定目标？

北京治理大气污染，这些年来一直在持续做工作，力度都很大，感谢网民朋友的这种关切。我想讲这么几个概念：一是我们从2008年开始，先后实施16个阶段治理大气污染的措施，我们是见到了明显成效的，北京的空气质量得到了改善，2013年空气当中二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物的浓度比1998年分别下降了77.9%、24.3%、13%。2013年治理大气污染，市里面制定了一个行动方案，提出了84项治理任务，经过一年的努力，应该说治理大气污染取得了一定成效，空气中二氧化硫下降了10.6%，二氧化氮下降了10.9%，PM2.5的浓度下降了10.7%，见到了成效。现在回过头来看我们治理大气污染的任务还比较繁重，工作的压力还比较大。到2017年要实现PM2.5的浓度下降25%左右这个目标，这个任务是非常艰巨的，市里面治理大气污染的工作力度在逐步加大，特别是政府投资，今后几年还要进一步聚焦到大气污染治理上面来。其他方面一些投资，如果说能够适当往后延一点，要为治理大气污染腾出空间。另外，有些措施也在不断地推进，比如说我们燃煤热电厂的建设、中心城区煤改电的工作、农村地区散煤的治理等，力度都是非常大的。我觉得经过努力，到2017年这个目标是能够实现的，治理大气污染大家要充满信心。我想说的意思是从去年开始一些工程措施还在推进的过程中，还没有到明显见成效发挥作用的时候，一些政策措施得到全面执行以后，才能形成对社会行为、企业的生产行为等发挥很好的引导作用，产生好的效果。 谢谢！         

问题2：北京实施调控人口政策后对外地人进京发展有没有什么限制？

我们城市整体规划确定的人口调控目标，到2020年是1800万人。这些年我们发展速度太快了，刚才讲提前10年实现了人均GDP1万美元，相应的人口增长速度也很快，我们早就超过了城市规划确定的目标，2013年年底是2114.8万人。市委市政府在研究，根据北京的资源环境承载力特别是水资源的承载能力来调控人口的目标，这个是有的。2013年，北京市政府工作报告提出加强人口规模调控的任务，明确了要把常住人口增速降下来的年度目标，增速要下降，这些目标都有。关于调控人口，我前面实际上也提到了，调控人口与限制外地人来京发展、就业是两个概念，它不是从一个问题去说的，角度不一样。我们调控人口规模，就是为了使城市得到可持续发展，解决目前发展当中集中表现出来的各种“城市病”，包括住房困难的问题、交通拥堵的问题、大气污染的问题，是从这个方面提出来的。我们通过落实战略定位、调整产业结构来优化人口结构，今后还是要继续加强人才服务工作，人口的急剧增长一直为北京的发展做了贡献，北京还是缺少人才的。从控制人口规模来讲，是为了城市可持续发展，今后城市可持续发展水平提高了，产业结构得到优化了，特别是京津冀协同发展的水平提高了，我们整个城市发展的机会更多，发展的机会更好，到北京来就业的人能够得到更多、更好的发展机会。谢谢！

问题3：治理“城市病”采取的措施是否会影响北京经济的发展 ？

过去有句俗话说“弯道要超是很难的”。我们在调整结构、转变发展方式的过程中，可能会对经济增长的速度有一些影响，但是也不尽然。我看有些专家像北大的林毅夫就不太认同调结构、治理大气污染这些问题就一定会影响经济增长的速度，因为我们治理“城市病”有很多工作要做，这些工作都牵扯到投资、消费的问题。刚才讲了，到2017年北京在解决交通、拥堵、垃圾、污染这些方面光测算的投入，初步统计就有1.2万亿，解决这些问题过程当中也是扩大内需的一个有利方面，能够支撑经济增长。特别是在我们解决“城市病”的过程当中，能够培育新的经济增长点，比如说环保产业支持经济发展，这个问题非常好了。我们要客观地去对待，也不要过于认为治理“城市病”就影响经济增长速度，有一定的影响，这是有可能的，可能在合理的能够承受的范围里面。治理“城市病”的过程是我们转变发展方式，调整经济结构的过程，最后的结果不仅为经济增长赢得更大的空间，为提升经济增长的质量创造良好的条件，而且在治理“城市病”的过程当中，本身能够产生极强的支撑经济增长的力量，培育新的经济增长点。谢谢！

责任编辑：周艳

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