依法行政工作会议上的讲话要点

今天下午的会议，应该说是三会合一。一个是政府机构改革会议、一个是传达国务院深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议精神会议、一个是全区依法行政工作会议。做好政府机构改革，是推进行政审批制度改革的保障，也是做好依法行政的前提;推进行政审批制度改革，也是为了更好地推动依法行政。所以，三个会议围绕一个目的，就是依法行政。刚才区委编办通报了政府机构改革的意见，大家要根据实施意见做好本部门的“三定”方案，并要按照国务院要求推进行政审批制度改革工作。11月14日上午，国务院召开深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议。温家宝总理在会上指出，要坚持市场优先和社会自治原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批;凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批。严格依法设定和实施审批事项，推进法治政府建设。大家要认真学习，深入领会，贯彻落实，结合本次政府机构改革和行政审批制度改革工作电视电话会议精神，进一步做好依法行政工作。围绕依法行政工作会议，我谈四点想法：

一、客观分析，正确把握法治政府建设面临的新形势

当前，我区正处在经济发展加速转型、社会建设整体推进、体制改革攻坚突破的关键时期，各种社会矛盾不断出现，城市转型发展的任务十分繁重，挑战前所未有，风险前所未有，依法行政工作面临的新情况、新问题也前所未有，主要表现在以下五个方面：

一是城乡统筹综合配套改革对法治政府建设工作提出新的要求。今年我区全面启动以“三分三改”为核心的城乡统筹综合配套制度改革。这是一场涉及面广、敏感度高的深刻变革。在集体建设用地流转、集体资产处置、股份制经合社设置，以及农房集聚BT建设模式中各方的权利义务等方面，都有许多专业性强且没有现成经验的法律问题，需要我们去研究、去破题。

二是功能区设置对法治政府建设工作提出新的要求。目前，我区新设的7街1镇(8个功能区)的各项工作均已到位。调整后，功能区覆盖的行政区域面积、管理的人口数量、承担的行政职责都要大于原有的街镇，同时随着执法重心的下移，街镇(功能区)通过统筹基层站所实行综合执法将势在必行。无论对内还是对外，依法管理、依章办事已成为街镇(功能区)行政首长必须考虑的首要问题。

三是政府机构改革对法治政府建设工作提出新的要求。去年底，市里将区城管与执法局列为区政府下属的主管城市管理和行使相对集中行政处罚权的部门，将“8+1”职能下放到区城管与执法局，并组建区住建局与征收办，社保和药监部门划归区政府管理，依法处理城市建设各种矛盾的压力进一步加大。同时，新一轮政府机构改革也将即日启动，建立更加健全完善的运行机制和管理制度，以适应法治政府建设和大投入大建设大发展的需要。四是繁重的考核任务对法治政府建设工作提出了新的要求。自2008年开展法治政府建设考核以来，法治政府建设考核制度日趋完善，法治政府建设指标体系逐步建立。今年，市里印发的《温州市法治政府建设指标体系(试行)及2011年度考核评分标准》62项评分标准全方位覆盖到政府法治政府建设的各项任务。五是与时剧增的行政复议案件数量对法治政府建设工作提出了新的要求。截止目前，区政府已受理29件行政复议案件，较去年同期，增长了55%，这既有区政府所属部门和职权增加的原因，又反映了公民法制意识的增强，从侧面反映出社会大转型时期，民众焦虑情绪的增强，这对依法行政能力建设和民生诉求的渠道建设也提出新的要求。

二、深化认识，牢固树立依法行政的理念

近年来，全区政府系统认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》，围绕建设法治政府这个目标，明确工作要点，制定工作计划，落实具体方案，加强监督检查，把依法行政落实到政府工作的各个方面、各个环节。总体上讲，全区政府公职人员依法行政意识在不断强化，依法行政能力在不断提高。尤其是政府法制和部门法制机构的同志们做了大量工作，取得了明显成效，区政府和区法制办分别被评为全市法治政府建设示范单位和全省依法行政工作的先进集体。但是，我们也要看到，我区依法行政工作还存在不少薄弱环节和不足，与法治政府的要求还有较大差距。主要有：

一是用法制思维和法律手段解决现实问题的能力不强。表现在科学民主决策制度还不健全。不少决策的民主化、科学化还主要是建立在领导自身的民主意识和科学意识上。特别是在谋划转型发展、改善民生福祉、构建和谐社会的过程中，对如何以法制思维来指导和规范现实工作研究不够、能力不强。

二是有的地方和部门在制度执行上还存在实用主义倾向。当前发展建设的任务很重，压力很大，但不能忽视另外一种压力，那就是不依法行政带来的风险压力。要避免以完成工作任务为由，采取实用主义做法的不良倾向。

三是层级监督存在力度不够、工作不到位的问题。对下级及部门监督是上级政府的法定职责，但在实践中监督的范围、深度都很有限，特别是强度不够的问题比较明显，被撤销或变更的比例还是比较低。另一方面“零处罚”的问题尚未纳入监督范围。四是街镇执法问题比较突出。个别行政执法人员对一些基本概念还比较模糊，比如仅把行政处罚看成是执法行为，而没有把行政许可，以及行政登记、受理等看成行政执法行为，以致疏于工作规范，一些涉及社会救济、廉租房、经济适用房分配、许可项目初审以及协管员、社区干部执法的复议申请和行政诉讼就因此而至。这些问题不解决，不利于转型发展，不利于和谐社会建设，也不利于建立一个有公信力的政府。

推进依法行政、建设法治政府，政府工作人员首先要增强“三种意识”即法治意识、政府形象意识以及依法与效率相统一的意识，通过深化认识、强化意识、达成共识，最终实现建设法治政府的共同目标。

三、突出重点，不断强化依法行政的关键环节

坚持依法行政、建设法治政府是一项系统工程，必须统筹兼顾，全面推进。针对当前依法行政工作中存在的问题和不足，结合年内及今后一个时期的工作任务，各单位要切实把握好以下几个重点：

(一)健全科学决策机制，保障行政决策合法合理。依法决策、科学决策、民主决策是推进依法行政、建设法治政府的基本前提。围绕提高各级政府的行政决策法治化水平，重点抓好三个环节：第一，完善决策运行机制。区政府已经出台了《温州市鹿城区人民政府重大行政决策试行办法》，对重大行政决策的作出、执行和监督作了明确规定，区政府要带头抓落实，各单位要认真参照执行。第二，加强重大决策合法性审查。重大决策作出前，必须由法制工作部门或者组织有关专家审查决策的合法性、合理性，确保重大行政决策主体、内容、程序合法及决策内容的客观适度。这里我要重申一句，凡提交区政府常务会议审议的重大议题要进行法律审核把关，未经区法制办审核或组织相关部门论证的不予讨论。第三，加强规范性文件清理工作。《行政强制法》将于明年1月1日起实施。做好该法实施前的规范性文件清理工作是年内的一项重要工作。各单位要落实专人，对本单位起草或执行的文件中涉及与《行政强制法》不一致的内容进行一次全面梳理。

(二)完善行政执法运行机制，规范行政执法行为。针对当前我区行政执法工作中存在的突出问题，要从以下六个方面切实加以改进：

一要依法界定职责权限，做到不越权、不越位、不缺位。现在有些单位存在实用主义倾向，对自己有利的事情争着管，无利的事情都不管。实际上，不该管的管了就是越权、该管的不管或者没有管好就是失职，乱作为和不作为都会构成实体违法。各级行政机关一定要严格按照法律规定，结合全区机构改革“三定”方案，依法履行好各自的法定职责。二要严格遵守法定的行政执法程序。程序是法律公正之母，程序不合法，就是明显违法。各执法主体和广大执法人员一定要牢固树立“违反法定程序也是严重违法”的观念，养成按程序办事的习惯。三要加强自查自纠的机制。今年，区法制办、监察局在行政执法案卷评查中，梳理出执法部门在行政处罚、行政许可和行政强制中存在的66个具体问题。各部门对此必须引起重视，认真分析问题发生的原因，及时自我整改，并以此为契机，在本机关内部形成自查自纠的良性机制。四要探索构建基层综合执法体系。要结合这次功能区设置，理顺行政执法机制，整合基层站所的执法力量，探索构建基层综合执法体系，形成执法合力。五要改进执法方式。各执法主体要多采用经常性、制度化的监管方式，尽量避免突击检查，尽量避免动不动就给予行政处罚。要倡导人性化执法，多给行政相对人一个教育改进的机会，融洽执法主体和相对人之间的关系。六要强化行政调解工作。要根据全市社会矛盾大调研体系建设的要求，理清全区各行政部门法定调解项目。各部门要充分发挥职能的作用，把本部门职责范围内的纠纷争议化解在本部门内，做到矛盾不出门。区法制办要加强对各部门行政调解工作的指导、协调和监督。七要确保行政执法主体资格合法。机构改革和街道行政区划调整后，各单位行政执法主体资格发生了很大的变化。根据法律规定，未取得行政执法主体资格的单位不能行使行政执法权。各有关单位要结合“三定”方案尽早向区法制办提供相关材料，确保在年内将新设立的行政执法主体予以公布。

(三)狠抓行政执法监督，规范和约束行政权力。加强对行政执法的监督，是政府行使领导权的重要体现，也是政府的法定责任。重点要抓好三件事：一要认真做好行政处罚结果公开工作。按照区政府文件的要求，建立健全本单位行政处罚结果公开工作的相关制度;原则上每季度公布上一季度的行政处罚结果。对按规定应当公开而没有公开的项目必须履行相应的程序。二要加强行政执法监督检查。完善行政执法案卷评查制度，扩大行政案卷评查的范围。特别是对在执法监督检查中发现的“零处罚”、“零许可”现象，区法制办要牵头开展专项检查，杜绝行政机关怠于执法的现象。三要强化执法责任追究。在其位，要谋其政，对不在其位，乱谋其政的，要实行问责。对工作中监管不力、执行不到位、违法行政、履行社会管理职责失当等问题要启动问责程序，问责或查处一批失职、渎职、行政不作为的干部。

(四)加强行政复议和行政应诉工作，积极预防和化解行政争议。行政复议方面，重点关注两个方面：一要畅通复议渠道，确保案件数量保持在合理的范围。要加强对行政复议工作的宣传，搭建复议案件网上受理平台，落实复议救济告知义务，增强复议与信访之间的互动，力求把信访问题引到法律途径上来解决，让当事人理性表达诉求。二要发挥复议的矛盾化解功能，真正做到案结事了。尤其要注重调解、和解，把裁决与调解结合起来，力争缓和矛盾，用双方都能接受的方式解决争议，尽量避免将争议诉诸法院，以降低群众的救济成本，减轻法院的诉讼压力。刚才区法院通报的区人力社保局王建中局长主动到庭应诉，争取当事人谅解，反响较好。

行政应诉方面，重点抓好三件事：一要落实好行政首长出庭制度。早在2003年我区出台了《行政首长出庭应诉制度》，这在全国全省都是领先的。最近省政府和省高院又出台了行政首长出庭应诉的新规定，对这项工作提出了更高要求，希望各单位的行政首长和执法人员切实履行行政应诉义务，积极参加行政诉讼。二要加强同人民法院的沟通。去年底，我区出台了《温州市鹿城区人民政府与人民法院良性互动机制》。各级行政机关要根据该机制的规定，主动与法院加强沟通联系，形成良好的互动和反馈机制。在重大行政决策或出台涉及众多相对人权益的规范性文件前，各行政部门也要主动征求人民法院的意见。三要加大败诉责任追究力度。去年，市政府出台了行政败诉案件责任追究的相关制度，并对部分败诉案件相关人员进行了问责。接下来，区政府也将制定相应的实施细则，围绕降低败诉率、提高反馈率和出庭率，狠抓制度的落实，并依法追究相关人员的败诉责任。

这里需要特别强调的是，各单位要高度重视复议机关、审判机关提出的建议和意见，对法院白皮书、复议情况统计分析报告、司法建议书和复议建议书中指出的问题必须高度重视，认真对照检查，并采取有效措施认真加以整改。

四、加强领导，保障依法行政工作的顺利开展

为保障依法行政工作的顺利开展，必须做到“三个强化”：

一要强化政府领导责任。推进依法行政工作，责任在政府，关键在领导，根本在落实。各单位的行政“一把手”必须承担起推进依法行政工作第一责任人的责任，一级抓一级，逐级抓落实。政府及部门领导要自觉学法、守法、用法，发挥好示范作用，真正把依法行政贯彻到政府各项工作中去。

二要强化宣传教育工作。推进依法行政，建设法治政府，必须提高机关工作人员和社会各界群众的法律意识。街镇合并后，要加强法律教育培训，如即将于明年实行的《行政强制法》，就要认真组织学习。行政机关内部要建立学法制度，有计划地搞好法制培训工作，不断增强机关干部的法制素养和专业素质，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平，同时要加大对依法行政和法治政府建设的宣传力度，努力在全社会营造遵法、守法、依法办事的良好环境。

三要强化法制机构职能。法制工作机构是本级政府和部门依法行政的参谋、助手和法律顾问，各单位在推进依法行政过程中，要经常听取法制机构的工作汇报，配强、配齐、配足法制工作力量，为他们开展工作创造良好的条件。需要引起注意的是近几年以我区街道办事处、镇人民政府为被告的案件明显增长，经法院实体判决，绝大部分案卷被撤消或确认违法，这与基层法制机构不健全、机关工作人员依法行政能力不强直接相关。在这次机构改革和街道行政区划调整中，要在部门和街镇单设法制科室，单设条件不具备的，要设立专职法制员职位，确保政府法制工作“有人办事”。

责任编辑：刘婧

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