【案例】住房公积金管理系统为何如此浪费惊人？

 

【百姓心声】

【事件介绍】

中国存在数百个系统管理公积金浪费惊人

公积金乱象凸显管理割裂

“每次上级主管部门调研，我们都提出住房公积金行业性分中心应撤未撤、自成一体、违规操作、难以监管。现在剩下的都是硬骨头，很多都是有钱有权的垄断性国有企业，我们提了好多年要推进机构改革到位，但一直没有下文。”一位地方住房公积金管理中心主任说。

记者近期在北京、上海、广东、湖北、内蒙古、江苏、广西等地16个城市调研发现，各地住房公积金管理中心各自为政、低水平重复建设严重，一些地方机构改革不到位，暗藏隐患。存在机构冗杂、资源浪费、管理混乱等问题。

尤其是，各地自行开发的公积金管理系统达数百套，但要想全国汇总一个数据都很难。

重复建设，并网困难的背后，凸显全国公积金管理缺乏顶层设计、协调规划。

机构归并十年仍有例外

据了解，最初全国建立的住房公积金管理机构达2651个，一些县级单位、企业、高校等事业单位也纷纷建立公积金管理机构，虽然在制度初期为扩大公积金的覆盖面起到一定作用，但也造成了机构冗杂、资源浪费、管理混乱等问题。

2002年国务院修改《住房公积金管理条例》，明确要求直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地、州、盟)应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县(市)不设立住房公积金管理中心，在有条件的县(市)设立分支机构，实行统一规章制度，进行统一核算。

然而，目前全国仍有各级公积金管理机构606个，尽管数量大大减少，但执行改革十多年，机构归并仍未到位，这其中，按规定可以设立的省区市公积金管理中心342个，其余省直、区县、行业分中心等未改革到位的机构仍有264个。

调研采访中，多位地方公积金管理中心主任表示，机构改革推进不到位，暗藏不少隐患。西部某能源大市的公积金管理中心主任直言：除了自己所在的名正言顺的公积金管理中心，在同一个城市内，还有电力、煤炭、石油、铁路几个分中心，分中心名义上是住房公积金管理中心的下属单位，但人、财、物全部独立运作，中心根本管不了，只有所谓的“业务指导”关系，“除非审计部门检查，要不然分中心出什么问题我们都不知道”。

业内人士表示，这些分中心很难监管，业务流程不规范，导致问题频发。近年来，频频引发社会诟病的公积金问题，不少都出在行业性分中心，例如2013年吉林烟草公司高管公积金每月缴纳1.4万元、兰州石化超比例为职工缴存公积金等。

不仅如此，记者采访还了解到，当前部分行业和区县分中心存在账实不符，资金混用、挪用，甚至空账运转等问题。

“每次上级主管部门调研，我们都提出住房公积金行业性分中心应撤未撤、自成一体、违规操作、难以监管，每次曝光出问题，都冲击到社会的公平底线，产生广泛争议。但现在剩下的都是硬骨头，很多都是有钱有权的垄断性国有企业，我们提了好多年要推进机构改革到位，但一直没有下文。”一位地方住房公积金管理中心主任说。

 

公积金管理“异化”

2002年修改的《住房公积金管理条例》规定，各住房公积金管理中心应当是“直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位”。但记者在多个省市调研发现，“上有政策下有对策”，这一改革并没有执行到位，各地住房公积金管理机构的“婆婆”五花八门，性质也不尽相同，隶属和级别也不一样，“吃谁的饭，做什么事，屁股决定脑袋”。

行政级别不一：同样是地级市，广西南宁市公积金管理中心是正处级，内蒙古赤峰市公积金管理中心是副处级，同为副省级城市，南京市公积金管理中心是正厅级，而广州的是副厅级；

主管部门不一：广东韶关市公积金管理中心上级单位原来是财政局、后来变成住建局，赤峰市公积金管理中心由市政府办公厅管理，包头市公积金管理中心的上级单位是住房保障局；

单位性质不一：同在一个省，有的公积金管理中心执行参公管理，经费财政全额统筹，而有的则按事业单位绩效工资考核，还有的则是经费自收自支……

种种差别，直接导致了各地住房公积金管理机构在管理、运营、策略方面的巨大差异。有的地方政府把住房公积金当成自己的一亩三分地，住房公积金管委会决策功能“形同虚设”，一大笔缴存资金就成了被人垂涎的“唐僧肉”。东部某市公积金管理中心的一位工作人员对记者表示：“市政府对我们中心的考核还包括上缴财政的增值收益的增速，要求不能低于地方财政的增速，这种考核明显是不合理的。”

中部某省一位公积金管理中心负责人表示，当地政府把公积金作为政府性资金，与当地金融机构实行存贷挂钩，还特意发文，政府办公厅牵头，看各个金融机构给地方贷款多少，然后考虑公积金给各银行的存款，每一笔公积金的存款到期转存或者有需要时，都要政府来批准。

几百个管理系统浪费惊人

“国务院统一颁布的《住房公积金管理条例》，执行标准应该一样，可是各地却开发出几百套公积金管理系统，每个系统动辄花费数百万元到上千万元，每年还有几十万、上百万元的升级维护费用。几百个系统的开发，几个亿的投入，来管一个公积金，浪费惊人。”东部某省一位住房公积金管理中心主任对记者痛心地表示。

西部某省一位住房公积金管理中心主任表示，2012年刚刚投资400多万元进行了公积金管理系统的升级，但才两年多，“系统的硬件就不够用了，还需要追加巨资投入”。

然而，这样巨大的投入，却没能达到把公积金联网管好的效果，反而形成了一个个信息孤岛。有业内人士表示，虽然投入巨大，但是到了每个月月底，要想全国汇总一个数据都很难。这对于缴存总额数万亿元、缴存职工逾亿的公积金而言，系统建设严重滞后。

在采访中，多位地方住房公积金管理中心负责人表示，目前全国住房公积金管理系统面临“三无”窘境：没有统一的技术标准、数据标准、接口标准，导致信息难以共享，系统五花八门。仅是记者走访的十多个城市，就见到十几个不同的管理软件。

然而，各地的管理系统并未起到取长补短、互通有无的作用，而是出现了大面积、低水平的重复建设。一位公积金管理中心主任表示，公积金管理机构作为准金融机构，对管理系统的要求很高，但是目前一些地方使用的系统远远满足不了公积金事业发展和老百姓实际的需求。

重复建设背后凸显管理割裂

业内人士表示，事实上公积金的管理提取和银行类似，只需要开发一个系统，顶多各地根据实际情况进行相关软件和设计的升级，但是现在各地却开发出几百套系统，是不折不扣的巨大浪费，重复建设背后凸显全国公积金事业缺乏顶层设计、协调规划。

“哪个大型银行每个市区的分行都自己花钱购买设计服务软件？那不乱套才怪！然而如此荒唐的事情，却长期在公积金系统存在，而且多年来始终没有得到有效解决。”一位地方公积金管理中心主任无奈地表示。

 

目前正在负责探索全国住房公积金信息化标准的苏州市公积金管理中心负责人表示，要完善统一的管理系统，首先要有清晰的顶层设计。例如，住房和城乡建设部希望全国推进12319的公积金电话服务热线，“但到底采取哪种形式，各地的人员设备软件硬件都不统一，想要依靠一个地方试点探索就全国推广，很难实现”。

除了缺少顶层设计，各地对于重复开发公积金管理系统趋之若鹜的另一个重要原因是利益驱使。由于公积金的事业发展、人员工资等都依靠在公积金增值收益中提取的公积金管理费用，而每年各地用于投资公积金软硬件开发和升级的费用是一笔大头支出，“明明知道这么花钱是浪费，但不浪费，这笔钱就到不了管理机构的账上”。

统一公积金管理迫在眉睫

一位地方公积金管理中心从事信息化工作的干部表示，“不客气地说，花了这么多的钱，研究出来的绝大多数管理系统都是垃圾，用不了几年就要被扫进垃圾堆，到时候还要再花钱统一。”一些专家指出，从目前的情况来看，对公积金的管理缺乏顶层、长远的规划设计。

东部某省一位住房公积金管理中心主任建议，在借鉴一些地方公积金中心成熟管理系统的基础上，由住建部协调制作统一的管理软件，全国几百个管理机构统一共享，既节约资源，也可为后续的系统开发、监管、升级和发展提供统一的平台基础。

此外，多位公积金管理中心主任也表示，除了管理系统的割裂，各地的公积金信息没有数据应用级容灾备份，一场地震，灾区公积金管理机构储存的住房公积金历史数据就可能全部消失，“连谁缴存过公积金都查不到，业务面临瘫痪”。

对此，多位基层公积金管理中心负责人表示，建立公积金数据容灾备份系统十分必要，但应该是全国统一管理系统后统筹规划安排，而不能搞成“村村点火、户户冒烟”的“大炼钢铁”。

内蒙古呼和浩特市住房公积金管理中心主任任海军表示，不可能也没必要一个城市在另一个区域新建数据备份，至少要统筹到省一级，甚至借鉴银行金融系统，以东北、华北这样的大区域统一备份，防止过度建设和资金浪费。

住房公积金管理系统为何浪费惊人

长期以来，舆论对住房公积金的关注，主要集中在与公众利益直接相关的资金层面，忽略了对住房公积金管理机构、管理系统、管理体制的关注，所以，这条新闻所揭露的机构冗杂、系统割裂、浪费惊人、管理混乱等问题，让人看后十分震惊。

按理说，全国住房公积金应该是同一个管理系统，既便于监管监督，也减少浪费。而现实情况是，全国几百个公积金管理机构，几乎每个机构都有自己的管理系统，不仅系统开发花费惊人，而且系统维护费用也惊人。显然，这种无谓的浪费，损害的是缴费人的利益，损伤的是公积金制度的公信力。

那么，究竟是什么原因造成住房公积金管理系统浪费惊人呢？从报道来看，原因似乎是机构改革不到位。按照2002年修改后的《住房公积金管理条例》规定，可以设立的区、市公积金管理中心是342个，可目前全国各级公积金管理机构多达606个，264个机构应撤销而未撤销。

在笔者看来，不仅仅是机构改革不到位，还应该反思体制问题。即使机构改革不到位，但符合制度要求的342个机构仍存在很大的浪费，这说明公积金管理体制一直没有理顺，各地公积金管理机构各自为政，造成的结果是，各地公积金管理机构的行政级别、主管部门、单位性质都不统一，如此，必然浪费严重。据报道，住建部曾计划于2012年年底在全国100个城市实现住房公积金联网监控，但由于地方利益博弈一直难以实现。这也表明，地方利益博弈也是造成住房公积金管理系统浪费惊人的原因之一。之所以存在利益博弈，是因为住房公积金变成了某些地方政府的“私钱”，既不愿意信息共享，也不愿意被监管监督。

所以，必须对我国公积金管理动“大手术”，一方面是从体制、机构等方面去改革。据说银监会、央行、住建部等有关部门，已经开始着手研究设立住房政策性金融机构的可行性方案。但坦率说，仅仅成立住房政策性金融机构是不够的，还需要从体制、机制等方面系统解决问题。

另一方面是从资金层面去改革。比如说，如何防止资金“沉睡”和贬值，如何不让公积金“劫贫济富”，如何提取方便等。尤其是，如何强化公积金缴费人的相关权益，应该是公积金制度改革的重点。此外，公积金改革必须提速，不能让系统浪费等乱象继续再乱下去了。

 

数百个公积金管理系统是浪费更是腐败

据《住房公积金管理条例》，只有直辖市、省会城市、计划单列市和地级市可以设立住房公积金管理中心。按照这个标准，可以设立的公积金管理机构全国共有342个。对比现在的606个，显然还有264个管理机构可以取消。虽然对比之前的2651个，606个已经压缩了一大批，但是既然已有明确规定，冗余的管理机构就必须取消。之所以取消不掉，是因为“剩下的都是硬骨头，很多都是有钱有权的垄断性国有企业”。

同一家银行，每个地方的分行还要自己花钱购买设计管理系统，这是完全不可想象的——公积金管理机构却正是这样做的：几百个公积金管理机构就有几百套公积金管理系统，光是系统升级维护费用就不菲，谁都看得见，这是极大浪费。更何况，花了那么多钱，搞出来的绝大多数管理系统，都只是滥竽充数。之所以要自己搞，不是为了搞得更好，而是因为投资公积金软硬件开发和升级的费用是一笔大头支出，不浪费，这笔钱就到不了管理机构的账上。

这些软件开发和维护真的需要那么多钱吗？里面可以操作的腐败空间，只有想不到，没有做不到。每个管理机构都要自己开发和维护公积金管理系统，最大原因就在此处。数百个公积金管理系统，不只是浪费，更是腐败；或者说，浪费是为了腐败，浪费了才能腐败，越能浪费越能腐败。浪费与腐败的钱从哪里来？当然是公积金缴费者，结果就是公积金缴存的不划算和低效率——在“买不起房的人帮买得起房的人买房”之外，更添另一种雁过拔毛式盘剥。

公积金管理的混乱现状亟待得到改变。一方面，该取缔的管理机构一定要取缔；另一方面，该统一的管理系统一定要统一。在此之外，还应严格追查数百个管理系统背后，可能隐藏的腐败问题。某种意义上，数百个公积金管理系统，就是一封公开举报信，非严查无以回应公众质疑。

全国公积金管理乱象频现 根源在利益樊篱

公积金管理机构多，彼此独立，政出多门，应该说有其历史原因。公积金作为互助形式的住房保障基金，由单位与个人分摊构成，上级政府对下级政府没有相应的投入，因此联系并不紧密。相反，最初的起步，基本源于有独立预算的县区一级政府，推行先机关后企业，逐步建立起来的。因为缺少预先的顶层设计，各地通过试行的“野蛮生长”，征缴的政策不同，存贷支付的设计各异，进而形成了不同的利益格局。

在2002年国务院修改《住房公积金管理条例》规定，县(市)不设立住房公积金管理中心，在有条件的县(市)设立分支机构，实行统一规章制度，统一核算。虽然，公积金管理中心的数量大幅度降低，但是如分支机构等仍然存在，名义上统一，实质上还是各自为政。其原因并不复杂，根本还是利益樊篱的坚守。

在一方面，公积金具有强烈的福利特征，不管是存缴，还是支付，不同的制度设计，带来的福利成色不可同日而语。如，电力、烟草等一些国企高管不仅存缴的额度大，而且还有的执行定期返还机制，变成了工资收入的一部分。让这些企业去“就低”，显然会遭到一个群体的抵制。类似的还有各行政区域之间经济的差别，条件好的地方公积金基数大，不好的地方基数少，统一账户后执行同一政策，“劫富济贫”也使得一些地方的利益受损；另一方面，公积金在很多地方，被当成了政府的基金，不仅相当的部分来自公共财政的配比支出，而且公积金的存贷盈余，客观上赋予了一定的可支配权，包括与银行的谈判，实现投资的收益。此外，还可为地方资金的周转，留有一个备用的财源。

想要根治公积金管理乱象，并不在于公积金管理机制的统一，也不在于打破地方与行业利益的壁垒，而是需要对公积金进行重新定义，消除利益樊篱。一方面，应当弱化公积金的住房保障功能，把公积金变成住房的货币补贴，并兼有住房贷款的互助功能。在存缴上打破补贴与工资的挂钩，建立更有助于公平统一的区域标准；另一方面，管理上应当厘清其属性，把公积金的支配权、所有权都还给存缴者，明晰相应的权利与义务，如选择贷款或者返还的选择权、对公积金使用的监督权，在此基础上确立公积金管理受委托的职能。公积金显示出来的“利益多轨”与“政出多门”，还需要从收入分配与政府职能转变两个改革中找解药，需要从顶层设计上推动。

 

【启示与思考】

“中国存几百个系统管理公积金，浪费惊人”，这是一位“官员”最近披露的惊人消息（据《瞭望新闻周刊》）。如果像媒体报道中那样把住房公积金比作“唐僧肉”，世纪之交时，据说曾有2600多个管理机构将其七零八碎地瓜分。后来经过多年的改革归并，管理机构的数字下降到606个。

报道中强调：各地自行开发的公积金管理系统达数百套，每个系统动辄花费数百万元到上千万元，每年还有几十万、上百万元的升级维护费用。几百个系统的开发，几个亿的投入，来管一个公积金，浪费惊人。为什么各地都要自行开发公积金管理系统呢，其实明眼人一看就明白，电脑系统开发的经费中可以“运作” 的“空间”太大了，其中的猫腻自不待言。

公积金缴存总额数万亿元，就应该加强管理。而管理的最好办法就是一个系统而且相互衔接，让信息共享。可是现在却是存在着几百个五花八门的系统，这些系统没有统一的技术标准、数据标准、接口标准。在这样一个个信息孤岛下，各自为政，如何能管好这些公积金。

公积金数百个管理系统之所以存在，我们不难明白其中的原因。要想避免这样的现象，首先要理顺关系。另外，要明确主管部门。三是要进行顶层设计，在借鉴一些地方公积金中心成熟管理系统的基础上，由住建部协调制作统一的管理软件，全国几百个管理机构统一共享，既节约资源，也可为后续的系统开发、监管、升级和发展提供统一的平台。

公积金到了规范管理的时候了，我们迟一天这么做，就会多一天损失。有关部门要拿出啃硬骨头的精神尽快推进到位，让公积金更加公开透明规范运行。

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责任编辑：蔡畅

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