【案例】“拆迁式离婚”折射出的真问题

 

【百姓生活】

【事件介绍】

贵阳现举村骗拆迁款：部分村庄逾半数村民假离婚

为了能在拆迁中获得更多补偿，贵阳市南明区云关乡多个村近来出现大规模假离婚和买卖户头现象，有一个村一半以上的村民都已离婚。

按户补偿催生了应对手段“翻新”。当地的道路建设拆迁中，在确权审核时握有大权的当地两名村主任先后被抓。他们被指一方面纵容村民弄虚作假骗取国家补偿款，另一方面带头作假为己牟利。法律人士认为，买卖户头的村民涉嫌诈骗罪。云关乡乡长介绍，目前有关部门正在进一步加大侦办力度。

八旬夫妇拄拐离婚

“我们家都是单身！”62岁的村民陈某半开玩笑地跟记者说。

7月2日，贵阳市南明区云关乡油榨村村口，刚刚吃过早饭的村民零零散散地在讨论着近期村干部因拆迁被抓一事。“不要害怕，跟我们没啥子关系，我们老百姓能犯得了什么法？”一位年长的村民宽慰着周遭的人。

如果是不熟悉情况的人按常情来看，陈某应该算得上是“奇葩”的一家：他家祖孙三代全都在同一时段内离婚了，其中还包括陈某已80多岁高龄的父母。

“我父母那天是拄着拐棍被搀去离的婚。确实很荒唐，但没办法。”陈某说，他家有这样的奇景，全都是因为拆迁。

这个拆迁，起因于当地的“富源南路、东站路、桐荫路”建设项目。官方文件显示，该项目2012年2月开始展开房屋征收工作。目前经过油榨村的部分道路已经建成。

按照当地拟定的拆迁补偿规则，涉及占地和房屋征收的村民们的房屋补偿跟户头挂钩，一个户头可认定的房屋合法面积为240平米，这部分每平米补偿3000多元。超出部分按违章建筑算，每平米补偿约1500元。如果房屋实际面积不足240平米，则按实际面积每平米3000多元补偿。

陈某和儿子住在一起，房子大约有1500平米，其父母另住一处房子。他家祖孙三代原本是3个户头。按补偿规则，如果没离婚，他家有720平米的房子能获得高价补偿。但全家都离婚后，3个户头就变成了6个，便有1440平米的房屋能获得高价补偿。“那为什么不离婚？反正日子照样过就是了。”

陈某说，离婚之后，一家子仍然住在一个屋檐下。“这样的事情很普遍，不信你可以去周边的村里看看，我们周围就几乎没有不离婚的人。”陈某说。

记者掌握的一份当地拆迁登记材料显示，该村半数以上的村民目前都处于离异状态。

 

大量村民买卖户头

按照一般思维，当地的离婚人群应该聚集于房屋面积大的家庭，因为离婚可以增加家庭的户头，借此可以得到更多的拆迁补偿。但实际情况是，当地不管是房多还是房少的家庭，都在离婚。

房少的家庭离婚，是为了“卖户头”——把因离婚而“多出来”的户头高价卖出去。更多的卖户头者，则是那些不在拆迁范围内的本村村民。

买家还是那些房屋面积大的家庭。陈某家通过离婚，将原本的3个户头变成了6个。其父母单住，离婚后的两个户头，意味着有480平米的房子可拿到每平米3000多元的补偿款。他和儿子的两个户头，离婚后变成4个，意味着960平米的房子可以拿到3000多元每平米的补偿款。为了使余下500多平米的房子还能获得同样的补偿标准，他又买了两个户头：他把两个原本不在他户籍地的村民的名字，安在了其户籍地上。

记者了解到，按照当地惯例，卖户头的人会将婚姻证明、身份证、户口本等相关材料交给买户头者，并给买户头者出具一份委托书，委托买户头者代为签订《房屋征收补偿协议》、领取房屋补偿款、办理涉及拆迁的其他相关手续。名义上是委托，实际上就是将这部分获利全部交给了买户头者。

在陈某看来，买卖户头不是什么违法的事情，反正全村人都这样做。“违不违法我们老百姓哪知道，反正我们这儿都这么干。”他笑着说。

陈某说，买卖户头的价格不一定，都是各家自己议价，一般一个户头的价格在13万元到15万元，“有的村规定不许买卖外姓户头，这样一来只能买本姓的，价格就更贵，一个户头能卖到30万”。

目前，陈某已将买来的两个户头都签了补偿协议。他家有500多平米的房子还没拆完，他留下了两个家人的户头，等着拆这部分房子时再用。

对村里的有钱人来说，买户头现金交易。没现钱的人也有自己的办法。陈某说，在拆迁协议签订后，政府会给一笔过渡费，他家就分到了20万，这笔钱正好可以用来买户头。有的则是先支付一两万元的定金，等补偿款到位后再付余款。

“不仅我们村，贵阳城乡接合部好多的村民都这么干。”该村一名陈姓生产队长说，因为看到了拆迁补偿政策中按户头补偿的一项，家里地少户多的村民大多都选择将户头卖出去，“不卖怎么办？老百姓就这么点儿地，我们村人均不到5分地，能拿多少钱？还不如卖了户头，拿到现钱再说”。

这名生产队长甚至称此为“政府的惠民政策”。“很多家里贫穷的农户，因为要卖户头而离婚，再将分出来的一户转卖，很快就有了盖房子的钱，再加盖一层房子，等到拆迁时就又能多拿不少平米的补偿款。”谈到这种做法是否违法时，该生产队长称，那是村领导的问题，因为审批户头都是村主任把关。

两名违法村主任被抓

贵阳当地规定，在云关乡“富源南路、东站路、桐荫路”建设拆迁项目农房拆迁确权审核过程中，由云关乡党委书记带队组成项目拆迁确权工作领导小组，拆迁所涉及的三个村的村支书和村主任是该小组的成员，村领导的职责就是帮助政府对拆迁农房的基本资料进行核对，并签署是否同意确权意见。

村民们私下的户头买卖，想要最终换成拆迁补偿款，必须要过的就是村主任的确权关。每家每户到底有几个户头，谁和谁是一家人，各村的村主任最了解情况。只要村主任秉公行事，户头买卖就完全没办法被承认。

现实是，部分村主任不仅不秉公确权，自己也在假离婚并买卖户头。油榨村村主任吴道华和摆郎村村主任邓名勇因此先后被抓。

当地官方的调查材料显示，2012年2月，贵阳市桐荫路道路改造项目有一段经过油榨村，村里的一部分房屋在拆迁范围内，吴道华负责这部分农房拆迁的确认工作。“作为村主任，对于冒名顶户的我应该拒绝在确权登记表上签字，应该不予确认房屋归属。”在接受侦查机关调查时，吴道华说，其工作就是要确认拆迁的房屋是否属于房屋实际的主人，被拆迁人所提供的手续是否真实有效，防止被人冒充名字顶户，“只有通过我签字确认权属，房主才能得到拆迁补偿款”。

但他对买卖户头的行为予以放行。在吴道华用于记录村内拆迁情况的农房确认登记表上，他对每个买卖户头的家庭都进行了标注，记者发现，参与买卖户头的家庭约有80家。

吴道华同时承认，他自己买了7个户头。据吴道华在侦查阶段的供述，他的房子有1600多平米。按政策只有480平米算合法建筑能得到每平米3000多元的补偿。为了让所有的房屋都能得到高价补偿，他为此一口气买下7个户头，每个户头花费14万至16万元不等。

买了户头后，吴道华把这些人的婚姻证明、身份证、户口本等材料和他自己房子的材料一起交到拆迁办审核，拆迁办审核完后再交到村委会，由他自己签字确认材料真实有效后上报。此后约半个月，拆迁补偿款就会发放。吴道华说，通过买卖户头，他多拿了530余万元。

村民们将户头卖给吴道华，各有各的原因。村民陈某某在检察机关的证言显示，当时他的儿子生病，经济上比较紧张，并听闻吴道华四处打听愿意卖户头的人，所以当吴道华问到他时，他便同意以14万的价格成交。他认为，反正自己的房子并不在拆迁红线内，自己也得不到拆迁补偿款，索性将户头卖给吴道华。村民肖某的证言显示，她当时和爱人离婚了，自己没有房子，于是将户头卖给吴道华。村民王某的证言显示，她因为看病每个月要花2000多元的医药费，听闻户头可以卖钱，她便主动找到吴道华出售户头。

检方调查显示，在桐荫路改造项目中，吴道华还为拆迁办工作人员张羽波的房子进行了违规确权。吴道华的供述显示，当时张羽波从4个村民手中购买了户头，他明知这4个村民都有自己的房子，并没有跟张羽波住在一起，且这4个村民的房屋也从未被拆迁征占过。“我这样做主要是因为张羽波是拆迁办的工作人员，我自己的房子也要拆，我想跟他搞好关系……我知道他们是来顶户的，我就想做下好人，睁只眼闭只眼，这个事情就过了，没必要得罪他们，反正拿的都是国家的钱。”

 

当地称正全力侦查

7月3日，云关乡乡长袁莉接受记者采访时称，当地确实存在这种买卖户头的情况。她表示，近年来，一批国家、省、市重点项目落户贵阳南明区，南明区承担了大量的征地拆迁工作，其中部分征地范围涉及到了云关乡的部分区域。

袁莉称，就目前乡政府了解到的情况，在对个别项目所涉的被征收房屋合法面积进行确权的过程中，确有少数村委会负责人存在失职渎职的行为，随意在村民提供的证明材料上签盖村委会公章，违规对部分违法建筑进行确权，导致部分村民通过修建违法建筑、以非法方式套取相关补偿。

袁莉表示，针对这些问题，当地对涉及违纪违法的人员进行了查处。在云关乡范围内，四人因此被刑事拘留或逮捕，这其中除了村领导外，也包括个别村民。

“实际上政府对这方面的态度很明确，对于非法获取拆迁补偿款的行为，是要坚决查处的，非法收入要依法追回”，袁莉说，目前对于涉嫌虚假顶户、套取征收补偿款的，司法机关正在全力侦查。对已经掌握一定线索的案件，也正在进一步加大侦办力度。对套取拆迁补偿款的，将依法予以追回。

对于记者提出的大量村民参与买卖户头，是否会造成打击面过广的问题，袁莉表示，作为乡政府，要扶持好村民，改善村民生活，但是通过拆迁来致富肯定是不行的，政府肯定是要予以打击。

在涉及面如此广大的背景下，如何追回已经发放到村民手上的拆迁补偿款，乃至如何追究违法村民的责任，当地官方并没有给出具体可行路径。

北京师大刑事法律科学研究院暨法学院教授王秀梅认为，贵阳当地村民的行为已经涉嫌诈骗罪。

王秀梅表示，无论是买户头骗取国家拆迁补偿的村民，还是出售户头获得既得利益的村民，在法律的角度上来说，都已经涉嫌诈骗罪。根据我国刑法第266条，诈骗罪是指以非法占有为目的，用虚构事实或者隐瞒真相的方法，骗取数额较大的公私财物的行为，而村民的行为已符合法律对诈骗罪要件的规定。

王秀梅教授指出，即便村民们对法律不了解，但不知法不懂法，并不等于其行为就不应受到追究，也不能因为买卖户头的村民数量过多而不去追究，“法不责众”这种说法是不对的。王秀梅称，除非村民的行为符合刑法规定的“情节显著轻微危害不大”，才可以不被追究刑事责任。

骗取如此大额的拆迁补偿款，是否可以被视为“情节显著轻微危害不大”？这个问题，当地官方恐怕一时难以回答。

举村假离婚多要拆迁款，该怪谁？

一个村、几个村出现大规模的离婚潮，为的是多争赔偿款。这种看上去多少有些投机意味的行为，会成为一种群体选择，应归结为当地制定的拆迁补偿规则的严密性不足，以及拆迁补偿监督管理形同虚设。

无论是契约，还是规则，都需要建立在严密性基础上，要尽可能排除诱发道德风险的空间。贵阳云关乡将占地和房屋征收的村民们的房屋补偿跟户头挂钩，而非户籍人数挂钩，很显然是为了避免造成人数不同的家庭补偿款过于悬殊的问题出现，这本身就是一种风险排除的考虑。但拆迁补偿规则的起草单位却忽略了另一方面风险，即在不设置婚姻变动、分户截止日期的情况下，推行将补偿与户头挂钩的补偿规则，从而让呈现在村民们面前的方案一开始就暴露出漏洞。

从某种意义上讲，村民是基于利益最大化而利用了规则，并无明显的欺诈操作（投机未必就是非法的）。这种行为从法律上该如何认定，需要等待司法机关的意见。贵阳云关乡有关方面应当在司法机关给予明确认定之后，再采取追究村民法律责任的行动，而非因为感觉到上了村民的“当”而给予形同报复的行动。并且，地方政府必须更为严厉的追究拆迁补偿规则起草单位、监督管理单位的责任，正是这两家单位的疏忽大意及敷衍塞责，才使得拆迁补偿过程中，催生出产生极坏社会影响的集体投机现象。

进一步看，村民选择以利益最大化为考虑，利用规则（或恶意利用规则），本身也有些无奈。按照云关乡乡长袁莉的说法，近年来一批国家、省、市重点项目落户贵阳南明区，部分征地范围涉及到了云关乡的部分区域。各级上级重点项目落户当地，占用农地，究竟能够为当地失地农民创造多少就业岗位？在接洽和推动这些项目落地时，地方政府又有没有考虑过效仿广东许多地方的做法，为村社集体、失地农民通过土地入股等方式，更紧密的参与项目、园区、产业、企业发展，从而实现长期的利益、收益分享？

就目前所能查询到的信息看，当地的农民在失去世代相传的农地及农村住房后，除了补偿款和补偿性的社保，就将一无所有。这必然使得农民在拆迁补偿的谈判等环节，想方设法多要补偿，很自然，当政府制定的补偿规则暴露重大漏洞时，很多人就会自然而然的考虑投机。

 

“举村离婚”拆迁怪象何时休

这样的情景，贵阳在两年前就曾出现过。2012年11月，贵阳市云岩区宣传农房确权政策时，规定每户确权房屋不超过240平方米，当时在一周内就激增出五倍的离婚量，有的人家两代人一起离婚。不到两年，南明区再次出现同样的离婚潮，让人不禁要问，是拆迁政策出了问题，还是村民误读了政策？拿着婚姻当儿戏，这样的拆迁怪象何时休？

拆迁政策是否存在漏洞？“按户补偿”是目前基本补偿原则，按照当地拆迁补偿规则，“涉及占地和房屋征收的村民的房屋补偿跟户头挂钩，一个户头可认定240平米房屋面积，每平米补偿三千。超出部分按违章建筑算，每平米补一千五。实际面积不足240平米的，按实际面积每平米三千补。”村民们简单一算就能得出“离婚至少多拿36万”。而能捡到这个“馅饼”的是房子本来就多的家庭。在多一个户口就多拿几十万的逻辑下，“买卖户头”就成了“不拿白不拿”政策下的另一个怪象。

实际上，早在两年前，拆迁政策就有漏洞，漏就漏在了“户头”上。因为没有给补偿对象——“户”划定明确的时间限，例如以拆迁政策发布前的户籍登记内容为准的一个时间点，导致政策一出，户数畸形激增。

在不问户头为何增加的政策下，审核关继续漏洞百出。云关乡此次拆迁涉及三个村，贵阳当地规定，“乡书记带头组成确权审核小组，三个村支书和村主任是小组成员，负责对拆迁农房的基本资料进行核对，并签署是否同意确权意见”。凭什么由村干部审核？因为“每家每户到底有几个户头，谁和谁是一家人，各村的村主任最了解情况。”只要村主任秉公行事，户头买卖就完全没办法被承认。

户籍登记管理制度下，相关村民的婚姻状况、户口关系都应在户籍系统中登记得一清二楚，真实有效。令人不解的是，有关部门却把审核大权给了本身也在拿拆迁补偿的村干部。就算乡里失职失察，作为市区一级，在作道路建设预算时，也没有对当地的拆迁户数提前调查统计吗？

对于村民贪图国家巨额拆迁费弄虚作假、抛弃婚姻家庭的行为，必须谴责。但催使村民不惜冒违法犯罪风险的拆迁政策，也应该尽快完善起来。

“假离婚”折射出制度的不合理

不可否认，村民采取假离婚和买卖户头的办法，都是弄虚作假骗取国家补偿款的行为。但是，对两者应当区别对待，不能一概而论。

对于“拆迁买卖户头”的做法，按照诈骗罪追究当事人责任不能说没有道理。然而，“拆迁离婚”行为却与此有着本质区别。离婚虽然与社会道德和秩序不符，但归根结底只能算是投机取巧地利用拆迁补偿规则，是拆迁补偿制度本身有问题、有漏洞，才让村民钻了空子，并不能上升到刑事犯罪的高度。

从法律层面来看，假离婚本身就是一个不存在的概念，它只是我们人为的主观认定。在法律上，只要通过法定程序从民政部门取得了离婚证，就算离婚。而且，没有法律规定夫妻离婚后不能继续生活在一起，换言之，不能因为继续生活在一起就不算离婚。况且还有不少“拆迁离婚”的人群假戏真做，在“假离婚”后又与他人再婚。从这个角度说，很难认定“拆迁离婚”人群存在诈骗罪的“虚构事实”这个前提。

事实上不管是投机取巧运用规则的“拆迁离婚”，还是“拆迁买卖户头”，归根结底都是政府出台的拆迁补偿政策本身不公平、有问题，逼得村民想出一些有悖道德甚至不合法的对策。农村人的房子基本上是自家盖的，面积比较大，少则一百多平方米，多则几百平方米。而且有些村民没有分家，一户就是一个大家庭，有十几口人。一些地方的拆迁补偿政策，简单地根据家庭户头数或者人口进行分配，使得村民得到补偿的住房面积比原有住房面积大幅度减少。像住宅面积一千多平方米，只补偿三四百平方米，怎么能让村民接受呢？他们便想方设法钻政策的漏洞了。

因此，即便“拆迁买卖户头”涉嫌诈骗罪，在追究法律责任时，应该考虑到起因是拆迁补偿政策本身不公平这个情节，以及没有造成实质性危害这一后果，进行从轻处罚。更重要的是，政府应当反思拆迁补偿政策的不合理之处，及时进行修改，让拆迁补偿更公平、更合理，而不是简单地依赖法律的打压。

 

【启示与思考】

“宁拆十座庙，不毁一桩婚”，表达了自古以来人们对婚姻的重视和敬畏，但按户补偿拆迁款，催生了应对手段“翻新”，贵阳市南明区云关乡多个村近半村民离婚，甚至有祖孙三代全都在同一时段内离婚了，其中还包括80多岁高龄的老人，说明拆迁政策设计出了问题。

“奇葩”政策催化“奇葩”离婚。按照当地拟定的拆迁补偿规则，涉及占地和房屋征收的村民们的房屋补偿跟户头挂钩，一个户头可认定的房屋合法面积为240平米，这部分每平米补偿3000多元。超出部分按违章建筑算，每平米补偿约1500元。如果房屋实际面积不足240平米，则按实际面积每平米3000多元补偿。直白点说，离婚，多一个户头，便可以获取多一倍的高价补偿款，在市场经济的大背景下，出于很本能很简单的“计算”，“那为什么不离婚？”便成了傻子也明白的道理，而“我们家都是单身！”便成了村民们半开玩笑式的普遍现实。

假如稳固、合法的婚姻能够获得同等的利益，相信老实巴交的村民不会使用这种荒唐的方法，但在婚姻自由、双方自愿、离婚不离家的合法方式下，离婚可以获得暴利，似乎又不存在什么风险，“日子照样过”，本意补偿村民、让村民富裕的“政府的惠民政策”也就变成了“毁人婚姻”政策。

近年来，为入园、入学、买房、贷款等目的而选择假离婚的事例早已不是新闻，也是在贵阳，2012年就出现过“扎堆离婚”的景象，时过两年不但没有得到遏制反而变本加厉，房多的家庭离婚，是为了获取高额补偿，房少的家庭也离婚，是为了“卖户头”……当婚姻成为一种利益最大化的工具，伦理道德势必让位于利益之下。

一项公共政策的出台，其所达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的具体措施等诸多方面都应该忠实体现以人为本的执政宗旨。在法律和道德、婚姻和金钱的博弈之间，决策部门应有所洞察、有所预防，有所调整。而诱惑、放任乃至纵容民众离婚的惠民（毁民）政策，应当严格审视、检省和追责。

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责任编辑：蔡畅

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