焦敏：中国的立法历程和执法趋势

 

引言:

二〇一三年二月，习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时强调，“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政,共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”。

这段话，可以说从各个方面对“依法治国”提出了要求，包括立法、执法、司法等，今天呢，我们主要谈一下“立法”和“执法”。

首先说立法：

所谓“立法”（Legislation），一般又称法律制定。通常是指特定国家机关依照一定程序，制定或者认可反映统治阶级意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动。“立法”的含义可以从广义和狭义两方面来理解：从广义来看，立法是指从中央到地方一切国家机关制定和变动各种不同规范性文件的活动；从狭义的解释来看，立法是指全国人民代表大会及其常设机关制定和变动法律这种特定规范性文件的活动。

立法历程

为了更好的理解我国目前的立法体系，我们有必要说一下我国的“立法历程”。

我国的立法历程大致分为以下几个阶段

一）建国初期（1949-1968）。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，会议一致通过了《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》三个法律。其中的《中国人民政治协商会议共同纲领》起到了临时宪法作用，它是由周恩来主持起草，毛泽东多次修改，先后经多方代表讨论，最后由全国政协一届一次会议讨论修改后通过。《中国人民政治协商会议共同纲领》是新民主主义革命时期，中国共产党领导下的民主立法的典型，它正式开启了党领导下的新中国民主立法历程。

1953年，中央人民政府委员会决定成立宪法起草委员会，1954年初，全国各界8000多人经过近三个月的讨论，起草委员会共召开了7次会议进行研究，最终形成了提交全国人民讨论的宪法草案。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过、颁布了《中华人民共和国宪法》，这是我国第一部社会主义宪法，其意义重大。

二）文革期间（1966-1976）

1966年5月，“文化大革命”正式开始，在接下来长达八年的时间里，无论是全国人大还是常委会没有举行过一次会议，立法工作全部停止。

三）改革开放至今（1978-2014）

改革开放之初，为解决“无法可依”的问题，立法机关本着“宜粗不宜细”的原则，加快了立法速度。随着立法工作的推进和经验的积累，立法机关开始逐步健全和完善民主立法的程序制度。

1982年4月，全国人大常委会公布宪法修改草案，交付全国人民讨论,形成了1982年版宪法。此后的《行政诉讼法》、《香港特别行政区基本法》、《婚姻法》等一批重要法律先后出台。

2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，该法对立法活动遵循的基本原则、立法主体、立法权限、立法程序、法律解释、各种形式法的效力的界定以及适用规则等重要问题作了明确具体的规定。根据立法法的规定，立法包括制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的活动，国务院部门规章和地方政府规章的制定也依照《立法法》的规定。此后，为规范行政法规和规章的制定程序，保障行政法规和规章的质量，进一步落实立法法的规定，国务院于2001年11月制定并颁布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》（以下简称“两个条例”）。

改革开放以来，我国立法工作取得了巨大成就，立法数量明显增加，立法质量明显提高，立法民主化进程加快，而且立法领域更多地涉及经济社会运行的基础层面。2014年3月期间，在十二届全国人大第二次会议上，全国人大常委会委员长张德江指出，以提高立法质量为核心，立法工作迈出新步伐。

经过上述立法历程，中国特色社会主义法律体系已经形成。我国的法律体系大体是由在宪法统领下的宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个部分构成，包括法律、行政法规、地方性法规三个层次。

宪法及宪法相关法

宪法是国家的根本法，它规定国家的根本任务和根本制度，是国家权力划分和运行的保障。宪法相关法是与宪法配套、直接保障宪法实施的宪法性法律规范的总和，包括《全国人民代表大会组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《立法法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《国旗法》、《国徽法》等。

民法商法

民法是调整平等民事主体的自然人、法人及其他非法人组织之间人身关系和财产关系的法律规范的总称，我国目前尚无完整的民法典，而是以《民法通则》为基本法律，辅之以其他单行民事法律，包括《物权法》、《合同法》、《担保法》、《拍卖法》、《商标法》、《专利法》、《著作权法》、《婚姻法》、《继承法》、《收养法》等。商法是调整平等主体之间商事关系的法律规范的总称，目前我国商法主要有《公司法》、《保险法》、《票据法》、《证券法》等。

 

行政法

一般行政法是指有关行政主体、行政行为、行政程序、行政责任等一般规定的法律法规，如《公务员法》、《行政处罚法》、《行政复议法》。特别行政法是指适用于各专门行政职能部门管理活动的法律法规，包括国防、外交、人事、民政、公安、国家安全、民族、宗教、侨务、教育、科学技术、文化、体育、医药卫生、城市建设、环境保护等行政管理方面的法律法规。

经济法

经济法是对社会主义商品经济关系进行整体、系统、全面、综合调整的一个法律部门，它是创造平等竞争环境、维护市场秩序方面的法律，我国现已制定《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《广告法》等。国家宏观调控和经济管理方面的法律，我国现已制定《预算法》、《审计法》、《会计法》、《中国人民银行法》、《价格法》、《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》等。

社会法

社会法主要是调整有关劳动关系、社会保障、社会福利等方面的法律，包括《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《矿山安全法》、《红十字会法》、《公益事业捐赠法》等。

刑法

包括1997年3月14日修订后的《刑法》和此后的刑法修正案以及全国人民代表大会常务委员会制定的有关惩治犯罪的决定等。

诉讼与非诉讼程序法

主要有《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《海事诉讼特别程序法》、《仲裁法》等。

执法趋势：

以上我们谈到的是立法的有关问题，法律的生命力在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果有了法律而不实施，或者实施不力，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。这就涉及到执法问题。执法，顾名思义是指掌管法律，手持法律做事、实现法律的整个过程。

在日常生活中，人们通常在广义与狭义这两种含义上使用这个概念。广义的执法或法的执行是指国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定程序实施法律的活动。狭义的执法是指法的执行，则专指国家行政机关的公职人员依法行使管理职权、履行职责、实施法律的活动。人们把行政机关称为执法机关，就是狭义上使用执法的，今天我们主要谈狭义上的执法，因为行政机关的执法是执法内容的主要部分。

2013年11月15日中共中央正式公布了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），该决定是为了贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署而在十八届中央委员会第三次全体会议上对全面深化改革的若干重大问题作出的研究决定。其中，在推进中国法治建设，如何依法行政，从严、规范执法方面，该决定明确指出：

深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。

完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。

 

这段话可以看出：

1、相对立法和司法，执法的社会意义更重大。因为执法与社会成员的关联度也更大，执法的发展趋势与社会、公民息息相关。

2、各级政府部门严格执法是建设法治中国的关键所在，依法行政是全面落实依法治国基本方略的重要内容。通过深化执法体制改革来保证各级政府部门严格执法，是当前全面推进依法行政，建设法治政府的关键。在我国，各级政府机关是主要的法律实施者和最重要的执法主体。各级政府承担着及其复杂和繁重的行政管理任务，负责实施的各种法律法规约占全部法律法规总量的80％左右。

因此，行政执法是依法治国的重中之重，唯有执法改革，才能从根本上推动法治国家建设，所以说，探讨我国的执法趋势就显得特别重要，关于这个问题，我个人认为，在未来几年，我国的执法趋势会体现在以下几个方面：

一、政府公信力会提升

谈到执法，首先涉及的是政府的公信力问题。公信力是政府的影响力和号召力，它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。同时，它也是人民群众对政府的评价，反映人民群众对政府的信任度。一个没有公信力的政府、不能取信于民的政府，就没有人愿意听政府的话，政府的决策就无法落实，执法就很难。相反，如果政府有极高的公信力，民众高度信赖政府，政府的方针政策就能顺利落实，政府的执法就会被理解，整个社会就会处于法治的状态。

影响政府公信力的因素有很多，如政府是否追求公利，是否“在其位谋其政”、是否守法、是否诚信、政府官员是否清正等直接影响到人民群众对政府的客观评判。

如何提高政府的公信力：

第一，牢固树立执政为民的思想。以人为本，执政为民，情为民所系，权为民所用，利为民所谋，是建设信用政府的思想基础。政府的一切工作，都要以维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益为出发点和落脚点。

第二，全面履行政府职能。政府要努力提供充足优质的公共产品与公共服务，不断满足人民群众日益增长的物质需要与公共服务需求。要在加强经济调节、市场监管的同时，注重公共设施建设，健全公共服务系统，加大对社会公共领域的财政投入。各级政府要认真解决涉及群众利益的重大经济和社会问题及突出矛盾。各级领导干部要深入基层，将社会矛盾与纠纷解决在基层，切实解决好群众的衣食住行等实际问题。

第三，坚持依法行政。政府讲不讲诚信，有没有公信力，一条重要标准就是看政府能不能严格执法，依法办事。各级政府及部门必须带头维护宪法和法律的权威，严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责。

第四，加强政风建设。要按照科学发展观和正确政绩观的要求，大力加强政风建设，加强对公务员的行政监督。大力推进勤政廉政建设，加强反腐倡廉工作，旗帜鲜明地反对、惩治和预防腐败，加大行政监察、审计监督，更加努力地建设一支廉洁奉公、勤政为民、作风优良的公务员队伍。

二、执法理念会转变

理念决定工作思路，思路决定行为模式，行为模式决定事情的成败。

执法理念是综合不同意识形态、价值观、文化传统的系统平衡，是指导执法制度设计、运作的理论基础。

现代执法理念是以程序意识、证据意识、诉讼意识等为重点，以尊重、保障人权为核心的符合时代发展要求的一种执法思维意识，它的内涵主要包括理性、平和、文明、规范执法四大部分。它要求执法工作要严格依法办事，识大体、顾大局，要平等、求实、客观、审慎、谦和、冷静。

理性：理性是相对于感性而言的，包括思维方式的认知理性和作为能力的行为理性，是指对人内心所具有的对本人行为控制、驱动的思维方式。

平和：“平和”就是要求有耐心、诚心和公心，要求有平等谦和而不是居高临下的态度，来化解和疏导社会各个关系之间的矛盾。

文明：用群众信服的方式执法办案

规范：力求使每个执法环节都有章可循 

基于上述理念，执法的方式也会逐步转变为：　

 

“理性”方面：

一）有意识地加大激励机制的使用，设立奖励制度，鼓励公民自觉成为遵纪守法的模范。

1、推行“守法获奖”

比如公路管理部门可以推行的“守法获奖”，如：如果涉路施工单位在施工期间严格遵循相关的规定和要求组织实施;施工标志、安全标志等设置规范、清晰、齐全等，可以适当减免路产损失赔补偿费用。

2、对举报、揭发和提出良好建议的公民进行奖励

鼓励民众检举揭发违规违法现象，对举报揭发者进行奖励;鼓励民众对我们的日常管理工作提出好点子、好建议，并适当奖励。

二）淡化管制，突出服务，打造服务型机关。

随着新时期行政目标从弱化行政权力管制职能转向强调行政的公共服务职能，政府履行职能方式方法的改革必然成为公共行政改革的主要内容。各级行政机关要突出这种意识，即淡化管理、突出服务。

三）阳光执法

美国最高法院大法官路易斯.布兰代斯是美国进步运动的主要人物，被称为人民的律师，他的至理名言是：阳光是最好的消毒剂，灯光是最有效的警察。权力只有在阳光下运行才能公平公正，因此阳光执法应该是未来执法的必然选择。

２００６年，鹤壁市一位司机因民警“隐蔽拍摄”超速时没有告知，将鹤壁市公安局交警支队告上法庭。最终，交警支队取消了对他的行政处罚。

透明而不是隐蔽，这是阳光执法的根本要求，“摄像头事件”折射出公安执法理念的转变，而这也是中国未来执法的根本趋势。

“平和”、“文明”方面：

一）推行“柔性执法”，尊重和保护公民的权益。

柔性执法是一种“理性、平和、文明、规范”的执法，它要求执法人员将批评教育、劝诫、警告、引导和行政建议等“柔性手段”融入到监管执法过程中，将过去单纯依靠打击、处罚的硬性执法方式转变为警示、监管、指导等管理服务中来。柔性执法符合每个人希望被他人尊重、肯定和自我实现需要的心理特点，更多地代表了民主、协商与沟通的法治价值。

“规范”方面：

一）将信息化融入到执法过程中，以信息化促进执法的现代化和规范化。

将信息化更加大范围地覆盖于业务管理、队伍管理和行政事务管理的方方面面，贯穿各项管理的全过程。

三、执法手段的创新

执法手段的创新包括：执法信息化、自动化、制度化、综合化（城市管理的必然趋势）等。

在这个问题上，可能涉及到一些科技问题，即将科技服务于执法，其宗旨是为了使执法更便捷、更透明、更高效。我们在此不具体展开。

 

四、执法体制的改革

体制改革是理性、平和、文明、规范执法的理念得以贯彻实施的前提和基础，它是公平、公正执法的保障。主要可以关注以下几点：

一）减政放权、加强监管

行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等事务的重要事前控制手段，是政府职能中的“支柱性权力”，“管什么”，“如何管”是其核心，这当中关系到政府与市场、社会的分界问题。

减政放权：2013年9月6日李克强同志在主持召开国务院常务会议时指出：“凡市场机制能有效调节的事项不再设定行政审批；凡可采用事后监督的不再前置审批。”据统计，自2002年中央政府开始行政审批改革以来，国务院已取消和调整了大量的行政审批项目。新一届政府推动的政府职能改革，在2013年全国两会后，以取消部分行政审批权力和放权给地方等形式加速推进。

加强监督：2013年8月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议提出要求做到“三严格”，即严格设定标准、严格设定程序、严格对设定和实施行政许可的监督。此外，会议还要求要从严从紧加快清理其它评比达标表彰评估项目，尤其是带有收费性质的项目。可见，中央政府对加强监督已经给予了高度重视。

二）大部制改革，让机构调整与职能转换并行

大部制改革，其实质是一种权力结构的重构，其中当然地包含了执法主体、执法内容的重新确立。

2013年2月召开的中共十八届二中全会，通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，该方案指出：这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。“由此，我们可以看到本轮大部制改革的一个着力点就是通过界定政府、市场和社会在提供公共服务上的权力界限，把能够由市场解决和社会解决的问题分别交给市场和社会，降低经济社会发展的交易成本，调动社会的积极性和主动性，来服务于人民。

这种改革，为严格执法、高效执法创造了良好的条件和保证。

三）集中综合执法是重要环节

相对集中执法权，推进综合执法，是深化行政执法体制改革，落实依法行政的重要环节。

长期以来，由于多方面原因，多层执法、多头执法、重复执法的现象严重，这就导致了出了问题责任落实不到位的问题，这在一定程度上影响了行政执法的公正性和统一性，损害了人民群众的利益和政府的形象，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序。

对此问题，《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出明确要求：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉，多头执法问题，树立权责统一，权威高效的行政执法体制。”

所以，必须相对集中执法权，推进综合执法，组建相对独立、集中统一的行政执法机构，以更好地维护社会稳定，规范市场秩序、保护公民和法人的合法权益。

另外，相对集中执法权，推进综合执法的意义还可以体现在以下方面，其一为：可以降低行政成本，避免行政执法机构膨胀；其二为：它可以有效提高执法专业化水平。个部门组建独立执法队伍，分散进行执法，容易造成队伍素质参差不一、人员编制和执法经费不足、执法制度和程序不完善等问题。实行综合行政执法，能够整合部门资源，集中保证编制经费，优化机构设置和装备条件，加强培训上岗和日常管理，切实增强执法队伍力量，为提供执法工作规范化奠定良好基础。

总之，相对集中执法权，推进综合执法是建设法治政府、法治社会的重中之重。

以上是对我国立法历程和目前立法体系以及执法趋势的一些看法，作为一名法律从业者，我相信，在新一届党中央和政府的领导下，我们一定会达到党的十八大提出的“到2020年实现‘法治政府基本建成’的目标”。

谢谢！

责任编辑：姜波

文章来源：http://www.71.cn/2014/0728/775865.shtml