张鹏：“预算·税制·事权”—深化财税体制改革总体方案分析与解读

 

大家好！非常高兴在这里跟在座的各位听众就我们财税改革的总体方案及其未来改革的主要措施做一个重要的交流，财税体制改革是我们十八届三中全会全面深化改革的重要构成部分，它是我们全面深化改革重要的基础，同时也是全面深化改革重要的突破口，在我们各项改革当中还起到着缓冲器和先导器的作用，因此，财税体制改革既是一场自身的求变革的过程，同时，也对我们经济、社会、生活的方方面面起到了重要的支撑性和其他领域的决定性的影响。

这种情况下我们来从预算、税制和事权三个基础的构成方面，来看一下我们当前财税体制改革的重要内容。

今天的交流我们主要分为五个方面来跟大家做一个具体的交流：

首先，我们这次财税体制改革总体方案出台的基本环境。

第二，我们财税体制改革总体方案的目标和原则。

第三，我们财税体制改革总体方案的核心内容。

第四，财税体制改革推进的路线图和时间表。

第五，我们今天也很荣幸的跟大家一起做一个拓展的交流，就是我们十八届四中全会将于2014年的10月份召开，在我们召开的十八届三中全会当中又会对财税体制改革、又对财税问题涉及到哪些方面领域的改革、促进、发展和创新，这些问题在这里也跟大家做一个较为系统和简单的交流。

接下来，我们就进入今天所要跟大家沟通和交流的一系列问题。

第一，财税体制改革的总体方案出台的基本背景。

第一个背景，就是十八届三中全会对财政的地位和作用做了一个全新的定位。十八届三中全会是这样来表述的，说财政是国家治理的基础和重要支柱，而十八届三中全会确定的我们深化经济体制改革的总目标是国家治理体系和治理能力的现代化。在这种情况下，财政是国家治理的基础和重要支柱，就把财政的地位和作用提拔到一个空前的高度，财政直接服务于全面深化改革的总目标、直接对国家治理能力和治理体系的现代化发挥基础性和支撑性作用，这个在历史上是从未有过的。在这种情况下，财政整个的定位和作用发生了巨大提升的条件下，我们必须要对财税既有的措施、政策、管理和相关的制度体系来进行相应的改革和调整，就成为一个必然的选项。

第二，十八届三中全会明确提出来要建设现代财政制度。什么是现代财政制度？如何来理解现代财政制度？又如何让我们既有的财政管理的机制、措施和制度向现代财政制度去靠拢？这个又给我们财政提出来一个新的课题、新的命题，于是也要来推进财税体制改革。

第三，财税体制改革在背后它的原有的运行逻辑要进行一定程度的调整。我们原来叫公共财政体系，公共财政体系下一般来讲国家财政服务于公共需求，在我们新的条件一下，就变成了国家财政要服务于政府治理、政府治理来满足公共需求，从两个环节向三个环节的这种变化，给公共财政的职能、定位和作用又带来新的发展要求，那么新的发展要求自然也要通过改革的形式来把它体现出来。这是第一条。

第二，我们的经济社会发展使我们拥有了改革的基础条件、动机和推进改革的基本能力。我们当前面临着经济社会发展的基本环境是什么？

第一个，我们当前发展的环境是，我们的经济增长的速度处再一个换档期，那么为什么是中国经济增速进入到换档期？构成的最主要的原因：

一个，是我们大量的投资，包括基础设施投资，也包括企业的生产、固定装备投资，这两项投资，到目前都进入到一个重要的折旧期。这种折旧期的存在，使得新增的投资先满足折旧需要之后，再形成新增的生产能力的速度，要比我们前几年的增速要明显的放缓。

二个，我们劳动力转移的效益。我们过去一个劳动力转移，从农村转移到城市，起到的不仅仅是劳动力增加的作用，很重要的一条是劳动生产效率的提高，不需要对转移过来的劳动力进行全面、系统的大力培训，劳动生产效率就得到了迅猛的提升，这条在当前也受到了一定程度的阻碍，农村劳动力、农业劳动力向城市、向非农业生产环节流动的速度开始放缓，相应的带来了我们劳动力转移过程当中一定较高的成本，还有其他的一些阻碍，这些都导致了我们中国经济增长速度开始进入到一个放缓的阶段。

第二个阶段，是我们经济结构调整的这样一个重要的转型期。目前增长速度下滑，我们必须要来想方设法的调整自己的产业结构、要素结构和经济结构，重新使我们的经济增长能够保持在一个合理的增长区间，满足社会劳动者的就业需求，同时推进中国经济的长期、稳定、包容性增长。

那么在这种情况下，如何来实现经济结构的调整就成为我们面临的第二个非常关键的问题，这里边包括以下要点：

第一个，我们要想方设法的改变劳动力转移增速下降，以及劳动力生产效率提升速度下降的这样一个局面。怎么来改变呢？一个，是要重新构建我们中国的职业教育体系。第二个方面，是推进新型城镇化建设极其户籍制度改革，然后为更多的农业劳动向非农业劳动，为更多的农村劳动向城市劳动去进行转移提供更加便利的条件。

第二个，想方设法的来提高资本的积累速度。那么我们的资本积累速度当前有一定程度的放缓，找准合适的点，可以极大的提升我们资本积累的速度。当前，我们资本价格的洼地或者我们积聚社会资本的一个关键点，就表现在我们的知识产权价格被低估，以及我们农村相应的产权价格被低估的这样一个条件下，我们的知识产权价格被低估主要的原因来自于我们知识产权保护制度的影响，那么相应的我们农村的产权价格被低估，来自于我们在农村领域一系列的这种政策性限制的影响。适度的进行政策调整，那么通过公共财政的方式，为国家的创新体系和农业劳动力和农村的生产组织方式的转型提供相应的便利，是我们来迎接资本积累增速挑战一个重要的举措。

第三个，是我们要想方设法的来推动创新，来降低成本。创新包括我们科技的创新、包括我们制度的创新、包括我们管理机制和管理体系的创新。成本包括我们的融资成本、我们的财税成本、我们的物流成本、以及我们相应其他的社会经济的管制成本。这些成本的下降和效率的提升，都将为我们中国经济的发展提供新的动力和能力。

除此之外，我们的前期刺激政策到目前也进入到消化期，这个消化期就要求我们除非出现了极其特殊的情况，否则我们不能再走全面政策刺激的这种经济发展模式，而只能在保证经济运行在合理区间内，然后采取合理的政策措施，进行定向刺激的方式，对经济进行微调。

那么这就是我们财税体制改革出台的第二个背景，是我们经济社会运行到一个特殊的时期客观上要求我们要进行改革，而这个改革当中又要以财税改革作为整个改革的重要基础。

 

那么除此之外，我们上半年在财税体制改革、在投资审批体制改革、在我们的国有资产管理体制改革等一系列改革的支撑之下，上半年的经济，在短暂的下滑以后迅速的走向了稳定，而且整个经济当中出现了一系列积极的信号。习近平总书记是用这样的语气来表达的，说“上半年的经济运行保持在合理区间，主要指标符合年度预期目标，经济运行保持平稳，改革开放活力增强，发展质量稳步提升，民生保障扎实有力。”

从我们具体的经济表现指标来看，我也非常荣幸的跟大家分享几个数据：

第一，我们的经济增长，从一季度的7.4提高到二季度的7.5。

第二，我们的工业企业，我们工业企业的利润增速达到了11.4%，增长也非常快。

第三，我们的固定资产投资，增速达到了17.3%，而其中民间投资的增速高达20.1%，占整个投资的比重达到了65.1。

社会消费品零售总额的增速是12.1%，其中很重要的一项，我们网上零售额增速高达48.3%，接近50%的如此高速增长。考虑到网上购物价格上出现的一定程度的低估，同时，在网上购物的时候一般又不把运费纳入到整个商品价格的考量当中，这种情况下，如果是把相应的网购换算到我们实际当中所发生的这样一个消费，我们12.1%的这样一个消费增速还会有一个明显的提高。

接下来我们进出口的总额增速达到了正的1.2%，改变了我们的负增长态势，其中出口增速是0.9%，进口增速是1.5%，进出口相抵，顺差高达1029亿美元。

第三产业增加值增长比较快，我们现在第三产业占整个经济的占比达到了46.6%，而第二产业的占比是46，第三产业比第二产业还高出0.6个百分点，第三产业现在已经成为国民经济运行当中的第一大产业。

第二个，是我们的最终消费占比是52.4%，占整个GDP构成比例超过了50%，城乡居民的收入差距开始出现缩小，一个城镇居民的可支配收入大约相当于2.77个农村居民的纯收入，2.77这个比例关系比去年同期要缩小0.06。此外，我们每一元GDP的能耗也开始出现明显的下降，降幅大约是4.2%。

这就是我们所面临的财税体制的总体改革环境。

十八届三中全会对财税体制改革有相应的改革要求，社会经济发展对财税体制改革有相应的改革要求，而我们前期的改革实践又能取得相应的改革成果，于是，我们财税体制改革的总体方案在接下来就将向纵深的领域去进行推进。

第二个方面，我先跟各位听众分享一下财税体制改革总体方案的目标和原则。

目标，我们是要来建设现代财政制度。什么是现代财政制度？我们从两个维度上来看这个现代财政制度。

第一个维度，属性的维度。属性的维度主要是强调，现代财政制度自身要具有哪些性质。

第一，统一完整。

第二，法治规范。

第三，公开透明。

第四，运行高效。

这是属性维度上现代财政制度的特点。

第二个维度，职能维度。就是财政在整个经济社会运行当中要发挥自己的职能，这个职能大约包括以下四类职能。

第一个职能，分配职能。财税本身就是政府获得资源的一个重要的手段，是政府分配权的基础。

第二个，财税一旦运行下来以后，财税又可以通过自己掌握的资源间接的来影响市场对资源的配置，它具有引导性配置的特征。

第三个，财税配置以后还会跟市场的配置之间产生叠加或者是两个都没有进入到一个领域产生空白这样一系列的影响。这种情况下，我们把分配职能放在第一位，对于分配职能来讲，它叫做优化资源配置，这个优化资源配置既包括优化财政从整个经济社会运行的财富当中拿走多大的比例，又包括财政以什么样的方式来支配自己手里所获得的资源，同时还包括财税以什么样的方式、以多大的比例关系把自己手里所掌握的资源再回到我们的市场当中去，这些方面都属于优化资源配置的内容。

第二个职能，经济职能。经济职能最关键的点，我们要维护市场的统一，使市场无论在机制上、市场范围上、相应的管理方式上都处在公平地位，可以使相应的竞争以效率为目标展开。

第三个职能，社会职能。社会职能财税的主要表现就是促进社会公平。

第四个职能，政治职能。财税最主要的表现，是要实现国家的长治久安。这个是我们这次财税体制改革的总目标。

总目标之下建设现代财税制度之下，就是我们如何来构建现代财税制度的基本原则，这个基本原则包括以下六个方面。

第一个，完善立法。完善立法很多同志马上就想到了一个事情，因为很多的社会学者批评政府，说中国的财税立法，特别是税收立法，只有三个税，个人所得税、企业所得税和车购税进行了立法，其他的税都是通过政府管理条例的方式来进行的管理。这个观点对不对？这个观点有它对的成份，但也有它不完善的成份。政府获得税收的立法权是全国人大在六届人大三次会议上明确授权给国务院的，所以国务院获得税收的立法权是全国人大授权以后国务院才取得的，那么国务院的立法行为也应该视做一个非常规范的税收法定行为，所以从这个角度来看我们的财税立法问题并不像很多社会的学者所批评的那么严重，而且我们现在的管理也越来越规范，那么走出来一条中国式的财税管理不断完善的这样一个道理。

第二个，明确事权。划分中央和地方的各级政府的事权。

第三个，改革税制。改革税制也是非常关键的点，包括三个基本构成层次。

第一个构成层次，要把政府收入当中税和费的问题解释清楚，把一部分费转移成税。因为税是强制性、法定性、稳定性更强的一种政府获得收入的手段，而费在这几个方面上都要比税略逊一筹，而且在一定程度下，费在征收的过程当中，管理上还有不科学、不规范的地方。这种情况下，正税清费，把一部分费转移成税，是我们进行税制改革的第一步。

第二步，税本身就是政府行使自己的资源分配手段，从社会财富当中拿走一定的比例规自己来进行支配，那么拿走多少的比例来归自己进行支配，是税负问题，是我们水质改革所要面临的第二个问题。

 

第三个问题，是构成上述税负的税种。就是政府从哪些领域当中来拿税的问题，有我们的生产领域，有我们的非生产领域，有我们买卖房屋的时候大家所要缴纳的税收，这些都是重要的获得税收的来源、范围和渠道。对于这些税怎么样来进行调整，从哪一块领域当中拿的更多一些，从哪个领域当中拿的更少一些，就是我们接下来要进行改革的第三个原则，要改革税制。我们改革税制的总体要求是，优化税制结构，提高直接税的比重，完善地方税体系，坚持清费利税，强化税收筹集财政收入的主渠道作用，改进税收的征管体系。这句话的背后，就来自于我刚才给大家做的那一粗浅的解读。

第四个，稳定税负。要稳定下来国家、企业和个人的分配关系。

第五个，透明预算。要实施全面、规范的预算公开制度，既然政府的钱来自于社会，社会的财富来自于劳动者的创造，而劳动者就是我们广大人民本人。那么政府的收入既然来自于广大劳动者的劳动创造，那么劳动者就要知道政府拿了多少钱，这些钱又做了什么事情，这个就是预算公开。

最后一个原则，是要提高效率。这个提高效率是要推进我们的科学理财，同时加强绩效管理，然后在提升政府的财政管理效率的同时，加大财政支出跟人民的生活需求和社会经济的发展需要之间的吻合程度，那么通过合适的安排财政的支出规模，既满足老百姓的生活提升的需要，又满足经济社会的发展需要，那么这种情况下带动整个效率的提升，这就是财税体制改革的总体方案的目标和原则。

接下来，是我们财税体制改革总体方案的核心内容。刚才一开始的时候我讲到了财政职能职能，我说财政职能有四大基础职能，第一，分配职能；第二，政治职能；第三，社会职能；第四，经济职能。但是我们对这些职能也要有轻、有重的来看，分配职能是财税重要的基础业务构成，和它本质属性当中就存在的职能，而且很多情况下，分配职能就是财税自己业务管理领域的核心构成，是财税直接发挥作用、财税进行体制改革的重要领域。所以对于分配管理职能，就成为我们这次财税体制改革总体方案当中的核心构成内容。而政治职能、社会职能都需要跟其他的社会主体、跟其他的我们的政府机构、跟其他的领域合到一起来共同推进，财税在其中也将发挥重要的作用，但是这个作用不具有唯一性和主导性，所以这种不能把它列入到我们财税改革的总体方案当中。而经济职能，众所周知，财税肯定拥有非常重要的经济职能，但是我们在整个经济职能当中也无法发挥唯一性和明显的主导性作用，财税政策只是国家宏观调控政策的一个重要的构成手段。

除了财税政策以外我们还有货币政策，还有其他的金融市场政策，还有我们的产业政策、贸易政策等等。在这种情况下，财政的宏观调控是经济管理职能当中的一个重要的构成，但是它又不具备唯一性的特征，所以也没有把它列入到财税改革的总体方案当中，那么因此我们财税改革的总体方案找到的点就很清晰，就是以财税的分配职能为基础，来进行财税总体改革方案的设计。

财税的分配职能又包括哪几个方面？

第一个方面，说清楚财政要从市场当中拿走多少钱。这个就是我们的税制改革，它是第一层次的分配。

第二层次的分配，是财政拿走这么多钱以后，它如何进行再分配，把多少钱以转移支付的形式还给社会、还给公众，把多少钱留到政府的手里，用做国防、用做外交、用做政府的行政支出，这个是一个再分配的手段，而这个再分配的手段有一个基础性的机制，我们把它叫做预算管理机制，或者叫预算管理制度。

第二个重要的分配，是财力在政府间的分配关系，政府间的财政管理，如何把相应的收入在中央、省、市、县、乡镇五级政府之间来进行相应的配置，那么就成为政府间财政关系所去关心的主要内容。

于是我们把它汇总一下，我们的财税改革的总体方案涉及到的点分别是，税制改革、预算管理体制改革和政府间财政关系的改革，这样三个重要的构成方面。

接下来我们逐一的跟各位听众来看一下上述三个方面改革的主要内容，以及它对我们工作和生活相应的影响。

第一个，我们的预算管理制度的改革。为什么把预算管理制度改革放到前面来讲？主要的原因是，一般来讲我们老百姓的说法是，我先挣钱，挣了钱以后开始想怎么花钱，然后再剩下来有节余怎么在我们亲戚之间、父母儿女之间进行分配，所以很多人从家庭角度来讲，把挣钱是放在第一位，但是对于国家财政来讲不然，国家财政不是一开始就没有财力，我们现在所面对的财政，我们财力也是非常庞大的一个财政制基础。2013年我们全国的财政收入达到了12.9万亿，如此庞大的一笔钱，我在改革的第一步，不是想方设法的去考虑我这12.9万亿是该增多还是减少的问题，而是要考虑我如何把这12.9万亿的存量花好的问题，于是我们把预算管理改革放到了整个财税体制改革的第一步。

在预算管理体制改革当中，大约有以下七个关键的内容是我们需要关注的点。

第一个，就是要推进我们的预算公开，建立透明预算制度。预算公开问题在很多的老百姓眼里也说，我们的预算，第一个，政府的预算不公开。第二个，即使公开了我也看不懂，不知道政府的这笔钱究竟是怎么花的。这次预算公开改革，满足的就是老百姓对政府财政支出的监督需要，原则上是要求，所有的预算内容都要尽可能的公开，除非这项预算涉及到我们国家的秘密，只要它不涉秘，原则上，无论是它的预算数据，还是他的决算数据，都要向我们老百姓来进行公开。

第二个，公开的细致程度。原来说公开了一个大数，我也不知道你怎么花的，接下来在这次改革当中明确要求预算公开应该公开到项一级，如果是具体的项目支出，应该公开到具体的钱是投入到哪个项目之中的。

那么政府拿走的钱并不完全是用与自己的支出，一部分钱用于自己的支出，另外一部分钱要还给我们的社会，甚至采取转移支付的方式直接支付给我们社会的公众，起到了再分配的重要手段的作用。老百姓对于政府把一部分钱再回馈给社会，甚至回馈给自身，这个收入一般来讲是满意的，老百姓最担心的是政府的“三公经费”问题，就是政府拿出多少钱来为自己花的问题，一直是老百姓关注的点。于是在预算公开当中，我们对于“三公经费”特殊规定，原则上，所有的“三公经费”都要公开，不仅是要全面公开，而且要不断细化公开的项目水平。类、款、项、目四级，要求“三公经费”逐渐逐渐的向最细致的那个“目”这个层级来进行公开。这是第一个预算公开改革。

第二项改革，是政府预算管理体系的改革。政府预算管理体系，很多老百姓说，中国政府有一个收入，叫做“预算外收入”，换句话说，预算制度管不住中国政府的所有财政收入，这个概念如果早几年说还可以，我们从2012年以后就不再有预算外收入的这个概念，因为所有的收入通通都进入到预算内。

目前来讲，中国的预算体系有五大本预算构成：

第一本预算，就是老百姓一般来讲所说的政府预算，我们把它叫做公共财政预算，这是第一大本预算。

第二本预算，是政府通过各种方式收到的政府性基金，对于基金的预算，把它合并到一起，称之为“政府性基金预算”。我们老百姓出差，坐飞机缴纳的民航发展基金，就进入到政府性基金预算当中，你去坐火车、坐汽车，缴纳的铁路发展基金或者是我们的建站费，它也要进入到政府的基金当中去，所以大家不要担心你买票的时候交给车站的钱、交给机场的钱这个钱会落入到车站和机场的口袋里，通通都要进财政管理的轨道，进我们的政府性基金预算。

第三本预算，我们把它叫做社会保障基金预算。社会保障基金预算，就是我们现在所说的五险。我们现在五险的预算单列，把它叫做社会保障预算，包括我们的养老，包括我们的医疗，大家交的养老金，大家交的养老费，交的医疗费，通通都进入到这个基金当中。进入到这个基金当中以后，它开始进行运行，一方面支付当期的养老金，另一方面，有余额的话开展相应的安全性和收益性并重的这样投资活动，从而实现我们相关的社会保障基金不断的保值增值。

接下来下一个预算是国有资本经营预算。大家都知道，中国有非常庞大的国有资本，财政部也公开了国有资本的数额，目前来讲是104万亿的国有资产，那么这个国有资产的104万亿当中的70%以上是掌握在国资委手里的，国资委手里的这个国有资本经营所产生的大量的税后收益，我们老百姓还要以股东的身份从他的税后收益当中分走我们的股权所有者权益所获得的报酬。我们的所有者是由国家来代表我们获取的，于是我们就要求我们的国有企业在他的税后利润当中还要缴纳一定百分比的税后利润，缴到国有资本经营预算当中。今年刚刚上调了国有企业的国有资本经营预算的上缴比重，现在平均上缴的费率水平能够达到15%，在整个国有企业税后利润当中还要再缴纳15%，缴纳到国有资本经营预算当中。这个国有资本经营预算当中的一部分收入，目前来看在10%—15%的收入，再要把它调剂出来，进入到我们的公共财政预算，然后用做我们整个公共财政安排的这样一个大的盘子。

 

最后一项预算，叫政府债务预算。政府债务预算建立以后，政府对于自己举债的资金就不能随意的支配，必须要根据预算的要求相应的来进行支配。同时，政府今年可以举多少债，也不是一个拍脑袋的问题，也不是一个随意性的问题，必须列入预算管理。也就是说我们债务预算当中要告诉政府你今年可以举多少债，你举回来的债只能做哪几个方面的支出安排，这种情况下，就把政府举债的权利给管起来，把政府债务问题置入到科学化、规范化的轨道当中去，为我们接下来的财政安全、财政的可持续发展提供重要的基础支撑。

这是政府的预算体系。

在政府预算体系之外第二项，老百姓还想政府你有这么多预算，这么多预算之后不外乎就告诉我你想把钱怎么花，但是有一些老百姓说，我不仅想知道你把钱怎么花，我还想知道你自身现在的财务状况如何，于是我们政府将来也要像很多的企业一样，也来编报自己的政府综合财务报表，形成中国政府综合财务报表体系。这个财务报表编制以后，它既要给社会公众来披露政府的财政状况，来对社会披露政府自身的债务风险，同时还要使相应的经济责任能够在这个报表当中得到体现和追究，于是我们在它的计账准则在当中也有一个重要的变化，就是不再采用现在的收付实现制，而采用权责发生制这样一个会计准则，来构成政府的综合财务报告体系。

在第二条当中还有一句话，叫“清理规范重点支出同财政收支增幅或者是生产总值挂钩的事项”。现在这句话的背后我们遇到的某项支出必须占GDP的百分之几、某项支出必须它的增速不低于当期财政收入增速的这项规定总共有多少项呢？有15项规定，涉及到教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社会保障和计划生育等七个类别，这七个类别当中有一些是法律规定的，有一些是中央文件规定的，还有一些是国家中长期发展规划规定的。这15类支出，合计能够占到我们中国财力的比重可以达到48%，也就是说中国将近一半的财力，就在预算还没有开始之前，通过各种各样的挂钩制度就给它确定下来，于是就导致了中国预算的灵活性特别差，我们解决很多的矛盾都需要依靠增量来解决，于是对增量的渴求度就非常高，接下来就加大了中国财政收入运行当中非要追求一个较大规模的增量的这么一个不合理的诉求目标。

要想来解决我们对增量的这种渴求，就要解决好我们对固化的这种预算领域的约束，打破这种挂钩制度，使被挂钩的财力能够正常的运行起来，是我们现在关注的一个非常重要的点。当然这里边也有一个问题，不论是农业也好、科技也好、教育也好，都是我们国家财政支出当中的重要构成，而且也是我们应该积极去发挥财政能力，去推进教育科技发展的这样一些重要的领域，解除挂钩以后，不代表国家财力对这些领域的投入会下降，而只是强调财政在整个通盘安排当中的这种更加具有灵活性、更加具有自主性的这种安排策略。所以这个过程当中，解除挂钩不代表相应的挂钩领域的地位下降，更不代表财政对这些挂钩领域的财力支出会出现减少或者是下滑等等情况。

整个预算管理制度改革的第三个，是我们要改进年度的预算控制方式，建立跨年度的预算平衡机制。我们现在的年度预算的控制方式重点在什么？重点在预算平衡。要想实现预算平衡，前提就是要非常高度的重视收入的问题，只有收入进得来，我才有钱支得出，这样才不会出现预算不平衡的情况。但是这个问题给我们在实践当中的财税运行带来了重大的影响，政府非常重视预算收入的增速是否能够达标，因为他决定着相应的预算支出安排能否获得正常有序的这种支出安排。于是预算收入本来是一个预测性的目标，结果在很多地方政府的执行和管理当中，都年成一个非常重要的强制性目标，就是你想方设法的也要给我达到预算的收入，这种情况下就给我们整个预算的收入问题，把它跟整个经济周期联系到一起。

本来预算收入是经济运行的一个结果，现在我们把这个预算收入跟经济周期的运行联系到一起，表现出一种非常强烈的轻周期性色彩，当经济繁荣的时候，完成预算收入的目标比较容易，这种情况下有些地方政府征收达到目标以后，就开始放松征管领域的一些要求，这种情况下就加剧了经济过热，而当经济趋冷的时候，经济要想实现自己的预算目标很难，政府为了避免实现不了这个预算的增速，这种情况先想方设法的去收，本来经济就已经趋冷，我们如果再收一些过头税的话，会导致我们的企业、我们其他的劳动者，在这个过程当中受到更大的压力，所以会加重经济衰退的这样一个负担，这种轻周期色彩必须在改革当中要想方设法的把它克服掉。

在这种情况下又引出了下一个问题，当我们把收入的要求降低，但是支出仍然是刚性的，那么就会出现短期内的收不抵支的情况。很多情况下收入满足不了支出的当期要求，那么接下来会出现一个短期的政府赤字，这种短期的政府赤字自然而然破坏了预算的平衡状态，接下来中央政府好说，中央政府本身就拥有举债权，那么地方政府是否拥有举债权，现在还有待预算法的管理改革。预算法接下来怎么改？我们现在还没有一个确定性的答案。如果地方政府将来取得了举债权，那么上述我们所提到的矛盾，自然而然迎刃而解，如果没有形成举债权，那么接下来就有可能在财政收入当中出现短期的赤字。那么这种赤字如何来进行弥补？有些情况下恐怕要改变我们对预算平的定义，比如说把预算平把年度性平衡要求改成跨年度周期性平衡的要求，经济形势好我们可以把超收收入转变成准备收入，先拿出来留在手里存着，等经济形势不好的时候，再把存下来的超收收入再用做对当期收入赤字的这样一个补偿，这种安排就可以较好的来实现对收入的要求放松的条件下仍然有序的保证政府的支出需要，当然未来也存在在预算法管理改革以后也有可能允许地方政府发行短期的赤字债，来为自己的这种短期赤字提供融资的可能性，这个就是后话。

第四条，我们要完善我们的转移支付制度。转移支付，一般从国外来看，转移支付叫政府把自己的一部分收入转移给公民个人和企业，这叫做转移支付，对于我们国家来看，转移支付的根本定义跟国外没什么区别，但是具体到财政内部，它就变成了转移支付是上级政府如何把钱给下级政府的方式和方法，最终这个收入还要落入到我们公民个人头上，转移收入当中只有极小的一部分，占比百分之一二左右的很小一部分是用做政府自身的财力运转经费领域不足的，剩下大部分的转移支付还要落到我们公民个人头上去。

转移支付在中国最终的效果是这样，但是中间的这个过程是要通过政府之间来进行财力授权把它表现出来。那么政府之间的这种财力之间的授权包括两种方式，第一种方式，是我把钱给你了我就不管了，你来安排这笔资金该干什么干什么，总而言之，要满足这笔资金应有的预算需要。第二种方式，是我给你一笔钱，但是我指定这笔钱的用途，这笔钱只能给我做什么、做什么、做什么，而且要达到做什么的目标。刚才我所说的第一类钱，我们就把它叫做一般性转移支付，我刚才所说的第二类钱，我们就把它叫做专项转移支付。

那么从现状来看，一般性转移支付更符合下级政府的需要，而且随着预算管理制度的完善，随着国库集中支付制度的不断完善，地方政府获得上级的一般性转移支付它可以进行随意支配的空间也极其有限，他必须按照预算去支出，而且要按照预算进度去支出，一般性转移支付，从地方政府层面来看，对他来讲，第一，比较欢迎，第二，在运用的过程当中，运用起来的自由度较高，相应的资金效率也表现出较高的水平。

专项转移支付，往往是中央政府要做一件事情，但是中央政府不可能事事亲为，肯定要委托地方政府代中央政府来做某件事情，这种情况下专项转移支付的背后是政府对事权的一个委托代理行为，那么在这种情况下，地方政府拿到了中央政府的这笔专项转移支付，他并不能进行任何程度的自由支配，他只能根据中央政府的指示用做特定的用途，仅仅用做特定的用途也就罢了，但是中国，包括世界上，包括我们中国，很多事情都是，这个事情既可以说是中央政府的事权，也可以说是地方政府的事权，大家在这个事情当中都有份，那么这种情况下，中央政府在进行相应的专项转移支付安排的时候，一般来讲不会做全额性的安排，往往会要求地方政府进行一定程度的配套，于是专项转移支付不仅要求地方政府必须给我按照我的要求把我这笔钱花出去，而且还间接支配了地方政府手里的一些可支配财力。

这种情况下地方政府就觉得，一方面，我要做事，另外一方面，我自身的一部分财力还被你束缚了，于是专项转移支付在资金的属性上也好，在地方政府的欢迎程度上也好，都有一定程度的不如一般性转移支付的特点。在这种情况下，为了提升财政资金的使用效率，为了在财政预算管理制度不断完善的情况下发挥地方政府的积极性和主动性，我们在接下来的转移支付改革当中要提高一般性转移支付的资金规模和占比程度。一般性转移支付现在现在占比不超过50%，在整个转移支付的占比，专项转移支付的占比略低于50%，接下来一般性转移支付的占比还将得到进一步提高，专项转移支付的占比还将出现进一步的下降。

 

一般性转移支付提高以后，这笔钱主要是来用于平衡地方与地方之间的那些基本公共服务水平的差距的，于是谁越穷，谁发展的越落后，那么就有可能从一般性转移支付的增量当中获得更多的比重，于是我们将在未来重点增加对革命老区、民主地区、边疆地区和贫困地区的一般性转移支付的安排。对于专项转移支付，一方面，专项转移支付的占比要有所下降，另外一方面，专项转移支付又不能取消，它是中央政府进行事权委托的一个重要的方式，有委托的事权存在，就必须要有专项转移支付存在，只是我们要优化专项转移支付的几个机制。

第一个机制，专项转移支付现在是门类过多、过于分散，第一步，我们要把专项转移支付过多的门类给它进行有效的整合。比方说今年，我们要把专项转移支付从220项下调到150项左右，降幅达到50%这么高的一个比重。第二个，专项转移支付在资金安排上，一般来讲，对竞争性领域和要地方政府配套的这样一个安排，我们将逐渐逐渐的取消。第三，对于引导类、救济类和应急类，这样一项专项转移支付安排，在将来我们也要逐步的取消。那么相应的这个资金会并入到公共财政预算当中，用公共财政预算的方式来应付、应对我们的引导类的需要，救济类和应急类的需要等等。这是转移支付的改革。

下一项改革，是我们要来加强我们的预算执行管理。加强我们预算执行管理当中，现在有一些单位在编报预算的时候不够慎重，预算编报编报完了以后，运行过程当中出现了一些新的事件，就开始通过追加预算的方式进行追加。我们未来在预算的执行过程当中，原则上不能再出台新的增资的政策安全。

再接下来，是我们财政的中长期预算。我们现在财政大多数是年度预算，但是有些事情，比方中国的医改问题，就横跨了三年的时间，当然医改还远远不止三年，我们现在还在不断的深化我们的医疗改革，很多的事件都要超过年度的范围，这些事件都要有一个重长期的预算给它相对应，把它的资金进行科学、合理和规范的安排。

在接下来我们将会构建以三年期为基础的这样一个中长期的财政预算，从项目预算起步，然后逐步的进入到我们基本的行政管理内容当中去，都用中长期预算跟年度预算相互配合、相互约束的方法，把短期的事情做好，把中长期在今年的任务做好，把整个中长期任务的整个要求做好。这是加强预算管理。

第六个，是我们要来想方设法的规范我们的地方政府的债务。地方政府的债务管理我们大约有这样几个原则。

第一个原则，对于当前地方融资平台债务，要抓紧时间拆开包进行清理，清理完了以后，有收入来源的就用收入来源来做这个债务的还本付息的来源，有部分收入来源的，就把部分售出来源嫁接进来，选择合适的方式来化解和降低债务，没有收入来源的，就要以政府的预算当中来安排专门的资金进行还本付息，这个是我们对既有债务的这样一些安排。

除此之外，我们还要来进行相应的风险管理。我们从目前来看，地方债务的总体规模，我们的直接债务，我们叫做偿还性债务，加上救助类债务，加上担保类债务，这三大类债务合计的规模，17.9万亿。17.9万亿的规模，占我们56万亿GDP的比重并不高，就是说我们整体的政府性债务处在可控的区间，安排的区间，但是不排除某些特定的地区、特定的城市，他在债务上已经出现了一定程度的问题。这种情况下，对这部分债务，我们要建立起它的预警机制，要建立起它的问责机制来。这个预警机制就是，你一旦达到了预警区间，就取消你这个地方政府进一步进行举债的权利，强化我们的债务约束，同时，把债务风险直接给它控制下来，这是对已有的债务。

接下来，我们还要给地方政府举债权。因为任何一个成熟的国家，现代意义上的市场经济国家，政府都要有相应的举债权，政府用政府性债务来做很多的城市基础设施建设，用政府性债务来满足临时性的支出需要，这些都是正常的市场经济运行的一个结果。于是，我们对未来的政府性债务要基于以下三点来进行把握。

第一点，未来的地方政府债务原则上只能通过地方政府债券的方式来进行举债。

第二点，举债了以后能发行多少债，上级政府说了不算，而是由市场说了算，市场怎么来说了算，地方政府要公开自己政府的综合财务报表，相应的相关的评级机构要对地方政府展开信用评级，展开信用评级以后又要满足国家对地方政府发债这样的余额管理的要求，相应的他只能在余额规定的范围内，在市场可以接受的利率标准下，来完成相应的债务支出。

第三点，严格限定地方政府举债以后获得债务收入的用途。除了临时性来弥补这个短期赤字的这个债以外，剩下的债，比如说我们用做城市基础设施建设的市政债，市政债券所融回来的收入，原则上只能用于投资，或者是用于对存量债务的一个化解，我用规范的市政债券来替代了原有的城投债当中的那些不规范的成份，这个是可以的。

政府举债的资金，除了那个短期赤字资金以外，不能进入到经常性的支出领域，比如说对某些政府经常性支出的一些安排，公车支出的安排，诸如此类的等等，都不得进入到这些领域当中去，限定地方债务的资金它的用途。

基于刚才我说的这几条，我们地方债务的风险就有望可防、可控、透明。

最后一项，是要全面规范我们的税收优惠政策。税收优惠很多地方都把它看作招商引资的一个重要的手段，很多区域发展规划当中都有税收优惠、税收支持政策这样一个重要的保障性措施。但其实某个地区每项规划都要求税收优惠，到最后整个税收统一政策的环境就被打乱了，每个地区都存在着不同的税后优惠，这个地区的企业在发展的过程当中，就不会重视和强调自身的效率提升和公平竞争，而把很大的一部分精力用于在追求税收优惠的这样一个政策性倾斜问题上，它破坏了市场的统一性，同时也破坏了市场机制对效率、对竞争的这种诉求，那么最终损害的是我们整个经济的运行。

将来我们要把税收优惠政策通通的给它取消掉，除非有极为特殊的情况，否则区域性的税收优惠政策不再安排，但是产业性的税收优惠政策，要根据国家产业的发展目标，根据国家产业政策的具体内容相应的进行安排。但是区域性，任何一个产业在中国大陆内的任何一个地区，税收政策都是一样的，你要关注的就是，怎么样去更好的生产，怎么样去更好的低成本的生产，怎么样去生产出更好的符合市场需要的产品就可以了。这就是全面的规范税收优惠的政策。当然，未来税收还想授权给税收优惠的话，恐怕也得通过税收优惠的立法问题来进行解决，没有相应的立法，那么地方政府也无权在税收的问题上给予任何的调整。这是税收优惠政策的清理。

既然最后一条我们讲到了税收优惠政策要进行清理，那么接下来我们第二大块就相应的被引出来。预算管理制度之外接下来就是我们的税制改革。税制改革刚才说了，是形成政府财政收入的一个主渠道，当然了，税收的收入功能是税收的本职功能之一，但是除了收入以外，税收要对市场发生一定程度的影响，对市场进行一些战略性的调整，来维护我们收入分配当中的一些基本公平，这些也都是税制改革当中要追求的目标。于是我们新一轮的税制改革大约基于以下三个方面来进行展开。

第一个，我们要能够对市场发挥调节作用。

第二个，能够保证社会的公平作用。

第三个，能够促进我们经济的科学发展的作用。

这三个作用成为我们这次税制改革的核心目标，这个目标当中很有意思的是，很多人关注的是，税收要形成国家收入，这样一项目标并没有被列入到过心目标当中去。原因是什么呢？是我们在整个改革的过程当中有一个主基调，叫保持税负的稳定。就是现在的税负水平基本适当，既用不着更高的税负水平，当然，考虑到各方面的需要，也不能使税负水平有大幅度的明显的下降。

我们税制改革主要牵扯到六类税。

第一类税，增值税改革。

第二类税，个人所得税改革。

第三类税，消费税改革。

第四类税，资源税改革。

第五类税，房地产税的立法与改革。

第六类税，环境保护税的立法与改革。

 

接下来我就跟大家一起来看看这些税，这些税有的离我们生活很近，有的离我们的生产很近，有的离我们的财产很近，我们来看相应的这些税，如何来协调我们各个社会主体之间的关系，以及他在改革当中所发挥力的点，它所产生的影响又将是怎样的。

第一个，增值税改革。增值税改革的核心构成是营业税改征增值税，营业税是我们中国对服务业和建筑业来征收的一项税，增值税主要是对我们的制造业、采矿业和我们服务业当中的商品零售业来征收的一项税。营业税和增值税之间，主要在一开始体现的就是不同的产业征收不同的税。

但是随着我们服务业的不断发展，特别是现代服务业的不断发展，服务业的分工越来越细化，服务业的环节越来越多，服务业和制造业之间的联系越来越紧密，两套税制就对我们服务业的发展产生了巨大的影响。这个影响来自于两个方面。

第一个方面，重复征税。营业税是具有重复征税影响的一项重要的税收，它的征税对象是营业收入，如果在产业分工的条件下，一项营业收入可能被分成多项营业收入，而且各个层级之间都会出现营业收入，那么我是一个工程的总包商，我拿到了1个亿的工程，我以8千万把它包给了A，A又以6千万包给了B，就形成了三个层次的营业收入，三个层次的营业收入都被征收营业税，就产生了一个重要的重复征税的影响。当存在重复征税的时候，服务业的分工就没有办法进行，因为你分工越细化，被重复征税的可能性就越大，而现代服务业恰恰要求分工细化，所以就阻碍了现代服务业的发展，这是第一步。

第二个，税收歧视。这台电脑如果是宝钢买的，我买回来这台电脑，这台电脑10000块钱所形成的1700块钱的增值税就不是宝钢的税负，因为宝钢将来在缴纳增值税的时候要把这1700块钱的进项增值税减掉，不构成宝钢的税负。但如果是交通银行，他也座落在上海，他也购买了一台电脑，在营业税改征增值税改革之前，他买回来的电脑就要被征收1700块钱的增值税，这1700块钱增值税就实实在在构成了交通银行的税负。同样是一个固定资产的购置行为，在制造业步形成税负，但是在服务业形成了税负，就会导致产业之间的税收歧视。产业之间的税收歧视还会给服务业的发展带来一定的影响。

比如宝钢里面原有一个设计部门，这个设计部门可以独立出来，也可以在宝钢里面不独立，作为宝钢的一个构成环节存在，当然从我们经济发展环节来讲，独立起来是最有利的，又有专业化的分工，又可以应对市场的需求，面对更广阔的市场需求。但是在这个过程当中因为它独立出来以后很多设备的采购都不能进行增值税的抵扣，就导致了宝钢并不愿意把它的设计部门分立出来的这种影响，相应的就影响了中国服务业的发展，同时也破坏了税收的中性原则。把营业税改征为增值税的改革，就是要来破除我刚才所说的，第一，重复征收，第二，税收歧视，所带来的这样一个不合理的影响。这场改革从它的属性上来看，无论是破除重复征税也好，还是解除税收歧视也好，都是一项减税的改革，营改增会降低我们的税负，这是营改增改革基础的属性。

接下来我们看一下营改增的这项安排，营改增改革在上海起步，率先对交通运输业和六类现代服务业，从营业税改征增值税，刚刚改征的时候矛盾重重，企业也不够信任，也出现了一些问题，但是这些问题随着营改增改革向全国范围内去推进，许多的问题已经被化解掉了，而且原来企业所反映的一些特殊的情况，比如说我作为外轮代理，我收取的运费，其实归到我的营业收入的时候只是其中的3%到5%的手续费或者佣金费，结果你给我征收增值税的时候是按照全额的6%来征收，这种情况下给他带来了非常大的税收负担。类似于这样一些问题，在这次改革的后期阶段都通过各个规范性文件一一的得到了化解。于是，我们现在的营业税改征增值税的改革，已经覆盖到我们的铁路运输，覆盖到我们的邮政业，也覆盖到我们的电信行业。这几类重大的服务行业，都已经从原来的营业税改征增值税了，改征增值税以后，除了企业税负变化以外，还会给企业上下游之间的供应链条带来一定程度的影响，还会给企业的销售模式带来一定程度的影响。

导致这些影响的重要原因，就是我们增值税的税率档次过多。我们现在大约有6%、11%、13%和17%四档正常的增值税税率，还有3%这样一种简易征收的增值税的征收率。从这样一个情况来看，大约是四档正常税率，也有可能给企业的决策带来一定程度的影响。比如说我们的电信行业营改增以后，对手机生产厂商就发生了个选择，手机生产厂商自己销售手机形成的增值税税负是17%，如果是跟电信运营商合作，所销售出去的手机体现为电信资费的话，缴纳的增值税的税负就是11%，于是就会给相关产业的组织模式、销售模式带来一定程度的影响或者是扭曲。这些改革都随着将来我们四档增值税税率逐渐的减并，也将会获得良好的解决。

接下来，我们除了税率之间要从四档逐渐的减并以外，我们营改增的行业还将进一步扩大，接下来有可能走入到我们营改增环节的是我们的生活服务业，有可能进入到我们营改增的环节。再接下来，是我们的建筑业，我们的房地产业，和我们的金融业，这些行业都会进来。大约在2015年底之前，除了房地产业不太确定以外，剩下所有的产业都将从营业税改征增值税，于是我们的营业税将逐步的退出中国税制的舞台，中国以后将不再有营业税这样一个叫法，就只有增值税。在这个过程当中随着增值税的征收范围、税率标准等初步的稳定，相应的启动增值税的立法程序。这是对于增值税。

接下来是消费税，消费税主要的改革，一个是扩大消费税的征税范围，把消费税从我们的烟、草、成品油、和奢侈品的领域，进一步的向我们的资源和能源类消耗的产品当中去进行拓展，比如你通过砍伐树木所形成的，尽管你不是奢侈品，你也要被征收奢侈税。第二个，对税率，相应的税率也要有所调整，这个税率的标准有可能会有一定程度的下降性的调整，但是它的征税环节会相应的发生改变，从我们现在生产这个消费品的最后一个环节，有可能向零售这个消费品的最后一个环节去进行过渡。这种情况下就会导致我们的税基发生重大的改变，现在消费税的税基当中只有生产成本，而未来当中既有生产成本，又有流通成本。

接下来又有一件很有意思的事情就发生了，流通成本进入到消费税的税基，哪种的流通模式成本越高未来被征收的税就越来高度，就会进一步加大那些环节多、租金高、成本高的这种销售模式他在未来进行销售过程当中的这种压力和负担，也就促使着我们的商业流通领域也要进行相应的效率改革，倒退我们整个社会生产效率的提升。

再接下来是资源税制度。资源税改革主要是把当前定量征收的资源税转变成以价格为基础来征收资源税。从从量征收转变成从价增收，这种资源税的改革我们早就已经起步，而且油气资源、金属稀的稀资源，都已经运行的比较完善。再接下来，就是我们的煤炭资源也要进入到资源税的改革序列当中。煤炭资源和油气资源又存在很大的不同点，煤炭资源进去以后，省一级政府对煤炭资源的话语权是比较强的，相应的煤炭资源税的税率也很难采用单一制的税率在各省之间来进行通行，于是煤炭资源税出台的难度、涉及问题的复杂程度，要远远的超过我们刚才所说的油气，所以煤炭资源的资源税出台的进度可能要比大家想象的更加慎重一些、更加慢一些。

除了煤炭资源以外，未来我们还将继续扩大资源税的征收范围，原则上只要你使用了水、森林、草原、滩涂这些自然生态空间，你就要缴纳资源税，因为人类的活动对资源产生的影响、对自然产生的影响相应的我们就要来进行生态修复和生态补偿。

第四个税，是我们的环境保护税制度。环境保护税制度有两个走法，第一个，是我们要对现在的各类环境保护费，特别是各类排污费来进行调整，做到正税清费的这样一项改革。把相应的一些费调整成税，主要的用意有两个，第一个，征收更加规范，第二个，在使用的过程当中更加符合公共财政的用途和目标，既避免资金浪费，又避免资金不足，能够使环境保护这个问题真正走向统一、规范、科学的发展轨道。

再接下来下一项税，就是跟我们很多同志的生活、财产息息相关，房地产税的改革。房地产税改革的主导机构是由全国人大来进行主导，方法是通过立法的方式来进行调整，于是房地产税出台的速度应该不会太快，因为立法是需要一段规范的立法程序的，但是我们在立法之前，我们大约也可以想象一下多少房地产税，它至少要具有以下几个特征：

第一个特征，它是一个典型意义的财产税，而不是一个市场调节税。因此，它的征税对象是保有环节加上交易环节的房地产，不论你的房地产是不是进入到交易环节，它都是财产，都有可能作为征税对象来进行界定。

 

第二个特征，是房地产税多了一个“地”字，是地产税合并成房产税来进行征收，相应的地产税进入到房产税征收就改变了土地税收的性质，土地税收原来是在交易的环节当中一次性的征收，现在变成了逐年按照评估价格来进行征收，变成了一个经常性的收入，于是房地产税就有可能成为地方政府可供他依赖，而且是长期形成收入流的这样一项可靠的税收来源，这是房地产税的第二个属性。

房地产税的第三个属性，随着房地产税构建以后，相应的土地市场和房产市场就开始逐步走向统一，至少能让两个市场之间形成联动的关系，形成联动关系以后，土地在市场当中通过交易所形成的土地出让金，相应的也会受到两个市场联动的影响，这个影响往往是一个压缩性的影响，于是当土地出让金收入下降的时候，地方政府也就开始逐渐的摆脱我们现在说对土地财政的依赖，对土地出让收入的依赖，可以改善我们地方政府现有的财政构成状况。

最后一个税，是要探索逐步建立综合与分配相结合的个人所得税制。这个个人所得税制在未来会更加符合我们的中国国情，更加能够具有科学性和精细化的特征，从而成为我们中国重要的一项主体税种。

第三大类，是我们事权和支出责任相适应的这样一个政府间财政关系。事权和支出责任相适应的这种政府间财政关系，我们提了很久，原来叫财权和实权相匹配，后来改成是财力和实权相匹配，到了我们十八届三中全会、到了我们财税改革总体方案，把它改成叫事权和支出责任相适应，在这个过程当中，先后出现了一列重要的点的调整。来看一下，事权和支出责任相适应的政府进财政关系又表现出哪些特特征？

首先第一个，是要保证好我们中央和地方财政格局的总体稳定，这是非常重要的一条。原来很多地方同志说，中央政府拿走了财力的七成，地方政府拿走了三成，这个有点夸大了，中央政府什么时候也没有拿走全国财力收入的七成，只有拿走了50%多，地方政府拿走的是40%多，目前来看这个比例关系已经实现了有效的对调，目前，中央政府的财政收入占整个财政收入的比例在44%，地方政府在整个财政收入的比重在56%，大约是44：56这样一个关系，未来我们会在这样一个格局条件下保持在一个大约稳定的区间。

很多同志都说，中央政府拿44%是不是也多了，可以跟大家说，比方说我们的法国、英国，这些国家中央政府的财政收入都在70%以上，美国这种联邦制的改变，州政府拥有一定程度的话语权和税收立法权的，联邦政府的收入也达到了65%以上，所以中国拿45%左右的这样一个中央政府拿走的收入，占比并不高，在国际上的横向比较来看，也并不明显。

第二点，我们收入的划分问题。收入的划分首先第一条就是财权的划分，财权划分的背后是税收种类和税收属性的划分，我们大致是按照这样一个原则来进行划分的。第一，收入波动较大，具有较强的再分配作用，税基的分配不均衡，税基的流动性较大的税，划分为中央税，或者是中央的分成比例多一些。举一个例子，比如说个人所得税，人是自由迁徙、自由流动的，相应的也导致了税自由迁徙、自由流动，也就导致了税基的流动性不稳定，较大。这种情况下，这项税就是中央占主体的一项税收。

再比方说下一个，地方政府掌握的信息比较充分，对本地资源配置影响较大，税基相对稳定的税种划分为地方税。举一个例子，比方我们刚才提到的房地产税，房地产可不能自由迁徙、自由流动，而且它就在这个地方，这个房子是谁的，地方政府的掌握更加清楚，而且这个房子究竟该值多少钱，地方政府通过合理的评估手段，它也更加清楚，所以像这样的税就要划分为地方税。

中央和地方首先是在税权上，根据税收的属性来进行划分，坚持公平、便利和效率的原则，但是划分完了以后你会发现一个问题，同样的一个税，比方说房地产税，在北京、上海他收来的税可能非常的多，但是如果放到了兰州或者放到了酒泉，这种情况下他收上来税的数量可能极其有限，但是他损失掉的一部分税收，可能原来损失到的税收很多，在这种情况下，对于这种调整以后地方所形成的财力缺口，中央政府通过税收返还的形式来给他进行解决和补充。

此外，在收入划分完了以后，我们来看一下事权的划分。事权我们要综合考虑公共事项的授予范围，信息的复杂性，不对称性，以及地方政府的自主性和积极性的这样一个总体上来进行相应的事权划分。一般来说，也一些事权是无争议的，比方说外交权，比方说国防，比方说国家安全，比方说国家统一的市场规则的制定和维护，这些权利肯定是中央政府的事权，这个是毫无疑问的。还有一些事权，肯定是地方政府的事权。比方说医疗、教育，我们的就业，诸如此类的，都表现为地方政府他来做更有利，而且一般来讲，稳定在地方政府所针对的户籍人口和常住人口当中。

但是还有一些事权是具有重叠的，或者是具有跨区域属性的事权。比方说一个外地的农民工在我们北京打工，他的孩子要入学，他的孩子要入学的情况下，他究竟是属于地方事权，还是属于另外一个地方的事权，还是属于中央的事权，像这些问题都会引起一定程度的争议，所以事权划分的难点，就是我刚才所说的这些交叉事权。

对于交叉事权的划分，我们原则上是这样，谁来提供更有利，就由谁来行使这个事权，相应的，支出责任也落到了行使事权人的头上，但是受益那方要根据相应的规则和要求，把自己的一部分财力通过纵向转移支付和横向转移支付的方式转移给实实在在的那个服务提供方，以补充他的这样一个财力的支出和支出责任当中所形成的一定的压力。

这个就是我们第三大类的改革，事权和支出责任的这样一个重要的关系。接下来是进入到我们的路线图和时间表的阶段。从这个改革来看，三大领域的改革，第一大领域，预算管理体制；第二大领域，税收制度；第三大领域，是我们政府间的财政关系或者是事权和支出责任相适应的这个关系。

从这个情况来看，我们大致的排序，首先第一个，是预算管理制度改革。原因，是我们必须要想方设法的先存量的财力进行有效的配置和安排，这样新进入的增量财力，或者调整以后的存量财力啊，会按照这样一个规范的机制、规范的制度来进行运行，所以管理制度改革是基础，要先行。而政府间的事权和输出责任的背后，是财权和财力的划分问题，财权和财力的划分问题又跟税收的税权和税收归属的划分问题是紧密结合在一起的，因此，在他俩之间先进行税制改革，后进行事权和责任人相适应的改革。这个前后的逻辑顺序就出现了，是预算管理制度改革先行，其次税制改革，再其次，是我们的事权和支出责任相适应的制度，相应的来进行推进。

从时间表来看，我们今年和明年是改革重要的攻坚阶段，意义非常重大，难度也非常大。在这个阶段当中，我们原则上要求预算管理制度要取得决定性的进展，因为它先行。税制改革，在立法和推进方面要出现明显的进展，事权和支出责任的划分相应的划分标准、相应的量化标准要达成共识，在这种情况下，我们预计在2015年的年末和整个2016年，完成深化税制改革的重点工作和重点任务，接下来相应的工作都已经突破了，就是如何把它固定下来，机制化、法律化、规范化的问题，到2020年各项改革基本到位，各项制度运行有效，现代财政制度基本建立。

这是我们的路线图和时间表，所以大家要记住两个时间节点，一个是2016年，一个是2020年，是我们这项改革非常重要的时间节点。

最后一点，我也非常荣幸的来跟大家分享一些新的改革动向，就是我们十八届四中全会，将在今年的10月份召开。刚才也说了，我们财政职能当中有四大职能，但是全面深化财税体制改革主要聚焦的是其中的一大职能，接下来还有三大职能，我们要跟社会的其他各个方面协同发力、共同推进。

相应的十八届四中全会所确定的一些改革的目标、所确定的一些改革重点，也就成为我们协同发力、共同努力的这样一个重要的基础和交叉面。我们在这里简单的来看一下我们面对的十八届四中全会将有哪些重要的问题和影响。

 

第一个，我们的四中全会是今年10月中旬召开，主题是我们依法治国来作为主题。面对十八届四中全会的这样一个召开，我们在今年下半年总体上来预计，我们的改革、发展、稳定的任务之重前所未有，我们的矛盾、风险、挑战之多也前所未有，于是各项政策之间所要形成的合力，所要具备的协同性，要求也将非常高。面对两个前所未有，我们必须要统筹社会力量，平衡社会利益，调节社会关系，规范社会行为，使我国社会在深化变革当中既生机勃勃，又井然有序。这就是我们总体的改革背景。

接下来面对这样一些改革基本环境我们要采取的改革策略，或者从财税的角度出发，财政的宏观调控体系又要有哪些具体的要求，我们来看一下。

要准确把握改革、发展、稳定的平衡点，准确把握近期目标和长期发展的平衡点，准备把握经济社会发展和人民生活改善的结合点。我们面对如此复杂的问题，不是头痛医头、脚痛医脚，也不是眉毛胡子一把抓，而是踏踏实实下来找准这些矛盾节点在哪里，我的问题、我的宏观经济政策解决的就是这些矛盾的节点，矛盾节点解决好以后，如何突破矛盾节点以后更好的实现资源优化配置，更好的实现产业的发展，那是市场来发挥决定性作用的事情。

因此，我们面对这项改革，我们要增强的是，宏观经济的稳定性，对于微观，要激励搞活，对社会政策要保持他的稳定。同时，我们在调控的选择上，不再是那种整体性的刺激，大规模的刺激方案，这个不可取，我们想选择一项重要的调控，叫做定向调控，还有老百姓说的一句话，叫做微刺激，微刺激就是在选准合理点的情况下的一项重要的定向调控的表现。这是我们主要的这样一个政策策略。

对于财政政策来讲，我们也要来坚持定向调控。在整个保持结构性减税大安排的背景下，相应的财政支出的政策安排选择科技创新，选择我们的中小企业发展，选择我们的基础设施的建设，选择我们相关技术的转化和应用，这些重要的点来实现支撑、突破，进而克服我们市场运行的重要缺陷。

此外还有几点还要跟大家一起分享，接下来一条，就是要正确看待经济增长速度，这件事情对我们的经济工作有至关重要的影响。人为的去追求高速度增长，其背后是导致社会资源大量的浪费，影响我们效率的提高。但是如果不重视经济增长速度，又会导致我们很多的问题被积压下来，使我们缺乏解决一些问题的有效空间，所以对于经济增长速度我们要采用一个区间的控制方式，只要经济在这个区间内运行就可以了，这是第一。

第二，我们也不要人为的去追求经济的高速运行，只要它能够满足我们对当前经济运行当中的一些问题和矛盾的化解需要，能够满足我们的新增就业的需要就可以了。在这种情况下，我们所追求的发展是遵循经济规律的科学发展，是遵循自然规律的可持续发展，是遵循社会规律的包容性发展。

在这种情况下，要追求一定的经济增长速度，又要实现我们的科学、可持续和包容发展，我们相应的改革还必须要踏踏实实的走向深入，走向深入，一个方面，要继续去破除垄断，降低行政干预，比方说投资审批制度，降低行业的准入门槛，同时加强市场监管。

第二个，要努力的发挥好财政和金融的资源效率，加大对实体经济的支持力度，优化财政金融资源的配置，提高财经资金的使用效益，拓宽我们实体经济的融资渠道。

第三条，我们要想方设法的继续去鼓励投资的扩张。但是这个投资的扩张不是简单再生产的投资扩张，不是单一重复的投资扩张，而是不断追求效率，不断追求创新的这样一项投资扩张，进一步的来释放民间投资的潜力。我们要努力的来扩大消费需求，发挥好消费的基础性作用，提升居民的消费结构，满足消费者不同层次的消费需要，从而使消费成为推动中国经济增长的基础性力量。

再接下来，我们要大力去推进对外贸易的发展，抓住我们现在对外贸易有望取得快速发展的一个非常有利的时机，提高我们对外开放水平，积极有效的来利用外资，有力的来推动我们的出口升级。要加快推进我们的经济结构调整，要推进国内区域经济板块之间的这种整合，形成重要的经济增长点和区域增长极。同时，要重视我们的职业教育的发展，重视进城农民的这种安置，重视农业劳动向非农劳动的这种有序的流动，积极的推进落实我们的新型国家城镇化战略。再接下来，我们要努力的提升大家的社会保障和社会福利水平，改善民生，完善我们的社会保障制度，促进就业、创业，提升、加强我们的医疗卫生事业。

再接下来，我们经济运行当中还面临着一些不确定性，比方说我们的房地产问题，有没有可能酝酿成一种经济运行当中的问题和风险，这个风险总是有的，但是我们也有信心，把一些不利因素、把一些风险因素给它进行有效的化解、对冲，并且把它纳入进持续健康的这样一项发展轨道。

上述是我们面对十八届四中全会这样一个整体改革环境当中所面临着一些新的特殊矛盾，所面临着一些新的政策的需求和调控的需要，财政将在上述的一些方面里边发挥重要的支撑性作用，在财税金融当中，要积极的来投入做好引导作用，在外贸的发展当中，要积极的采用税收和其他的这种间接性的手段来改善外贸的环境，在区域经济发展当中，要坚持税收政策的统一性，并且坚持对落后地区采用合理的财政引导投资策略、投资战略，来促进落后地区的发展，来形成区域板块之间的有效联动。

面对改革，我们毫不后退，面对改革的压力，我们要勇敢的挺起我们的胸膛，面对改革的美好前景，我们伸开自己的双臂，努力的去追求。财税体制改革总体改革方案的出台，为我们接下来到2020年之间的这样一项财税改革和制度建设提供了一个顶层规划的方案，是一个重要的指南针，也是一个重要的规划。在2020年以后，我们这一次改革所形成的各项体制和机制，还将在中国的未来发挥出自己的效率、作用，并且为中国经济的发展做出更加长远、更大规模的贡献。

我主要的汇报内容就是这么多，感谢跟大家一个半小时的沟通。谢谢！

责任编辑：姜波

文章来源：http://www.71.cn/2014/0811/776947.shtml