【案例】户籍制度改革，任重道远

 

【百姓心声】

【事件介绍】

国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》

近日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，部署深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。《意见》的出台，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。

《意见》明确了进一步推进户籍制度改革的指导思想、基本原则、发展目标、政策措施和实现路径，要求适应推进新型城镇化需要，进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。

《意见》指出，改革要坚持积极稳妥、规范有序，坚持以人为本、尊重群众意愿，坚持因地制宜、区别对待，坚持统筹配套、提供基本保障。到2020年基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

《意见》就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施。一是进一步调整户口迁移政策。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题。二是创新人口管理。建立城乡统一的户口登记制度，建立居住证制度，健全人口信息管理制度。三是切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。完善农村产权制度，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，加强基本公共服务财力保障。

《意见》强调，进一步推进户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。各地区、各有关部门要深刻把握城镇化进程的客观规律，切实落实户籍制度改革的各项政策措施，防止急于求成、运动式推进。各省、自治区、直辖市人民政府要抓紧出台具体改革措施并向社会公布，各有关部门要按照职能分工，抓紧制定相关配套政策。

户籍制度改革谁受益？

户籍制度改革，是党的十八大和十八届三中全会确定的全面深化改革的重要内容，是一项牵一发动全身的基础性改革。实现1亿左右农业转移人口在城镇落户，统一城乡户口登记制度，保障农业转移人口和其他常住人口在教育、医疗、养老等公共服务上的平等权利，对于扭转城乡差距、改变因户籍导致的权利不平等现象上，迈出了至为重要的一步。

改革开放以来，中国这片土地上发生着人类历史上规模最大的人口迁徙，人口流动给社会发展带来前所未有的巨大活力。然而，城乡和区域发展差距之大，各类群体发展愿望和利益诉求的多元多样，公共服务和社会福利政策长期与户籍挂钩，等等，这些日益凸显的矛盾，形成了倒逼机制，提出了改革要求。

顺应发展要求，回应社会期待。由于户籍制度的限制，一些人“扎根城市却不是城里的人”，“住在城市却难享城里的好”，诸多个人权利因出生地的城乡之别，某些人生来就是“二等公民”，城乡之间的权利和福利鸿沟，如何填平？党的十八大和十八届三中全会对加快推进户籍制度改革作出部署，指明了方向，明确了路径。

 

从制度上取消城乡之间的身份差异，再分类消弭城乡之间的各种差距，改革的方向对了，一切都更顺理成章。“切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益”，“优先解决存量，有序引导增量，合理引导预期”，大城市的“积分落户”政策，可以说，漂泊在城乡边缘的农民工群体，应该是进城落户的最大受益者。

把农民从土地上解放出来，升级到更高端的城乡结构、产业结构，使他们与城镇居民享受一样的生活。户籍改革远非是纸上身份的改变，或转换称呼“农”和“非农”这么简单，户籍改革的背后，是权利和利益关系调整。就业、教育、医疗、社会保障等等，太多的个人权利和户籍绑定，户籍改革的难点之一，就是“许多公共服务和社会福利政策长期与户籍直接挂钩，难以剥离”。

户籍制度改革事关社会公平正义，关系全面建成小康社会目标能否顺利实现。农民“进城”，强拉不行，硬拽也不行。《意见》明确提出促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。为农民工市民化提供了制度保障。

合理引导人口分布，合理规划城镇布局。户籍制度改革事关工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，事关社会公平正义和亿万人民福祉，事关全面建成小康社会伟大进程。有序推进农民工市民化，让他们住有所居、学有所教、病有所医、老有所养。进一步推进户籍制度改革，统一城乡户口登记制度，立足当前，着眼长远，确保群众得实惠。

户籍制度改革闪耀着人性光辉

若干年后，回头来看，国务院近日印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，将会与先后实施的农民种田不要钱、义务教育不收费的政策一样，成为中国社会发展历程中的重要节点性事件。

中国严格得有些粗暴的户籍管理制度，多年来为世人所诟病。由户籍制度衍生而来的暂住证、收容条例制造的矛盾和冲突，给民众的社会心理烙上了深深的伤痕。制度有形束缚筑起的堤坝，反而造成每年春节前后人类史上最大规模的流动和迁徙，与社会发展的进程对不上轨、配不了套。

户籍制度改革从抹平农与非农的鸿沟入手，从制度上保障每个人都拥有自由迁徙的平等权利，农与非农二元户籍制度成为历史。

这是十八大以来深化改革的实质性措施之一。

目标很宏伟，“到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。

要求很明确，“坚持积极稳妥、规范有序，坚持以人为本、尊重群众意愿，坚持因地制宜、区别对待，坚持统筹配套、提供基本保障”。

流水不腐，户枢不蠹。户人口流动既是人的基本权利，也是社会活力的直接体现。

虽然还不那么彻底，不那么痛快淋漓，但回归人本、闪耀着人性光辉的户籍制度改革释放的巨大能量，必将为中国经济社会发展注入源源不断的动力。

当然，“长安居，大不易”。户籍制度改革只是破了题。提供更多的就业渠道和机会，提供更好的社会保障和公共服务，让人口的流动更顺畅，这又会是漫长的路，又会是更加艰巨的系统性的建设任务。

开了头，莫回头；往前走，不停留。也许第一缕曙光不够明亮，但阳光终将普照大地。

 

公共服务均等化是户籍制度改革的核心

近日，国务院印发了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对户籍制度改革的总体要求、进一步调整户口迁移政策的方式方法、创新人口管理、保障农业转移人口及其他常住人口合法权益、加强组织领导工作等方面提出了具体的改革“路线图”。昨日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，强调要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。《意见》的公布，意味着以“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度将成为历史。此次户籍制度改革的力度之大、涉及面之广、措施之实，前所未有。

户籍制度改革涉及到全体民众的切身利益，也是全面实现小康社会宏伟目标的重要内容之一。因此，在实施新型城镇化战略的过程中，必须将户籍制度改革摆到特殊重要的位置。早在改革开放之初，我国就开始了户籍制度改革的探索。过去的试点取得了一些成就，这也是城镇化率逐步提高的重要成果。但由于顶层设计不够，特别是没有将“人的城镇化”放到核心位置，公共服务均等化的目标不但没有完全实现，在某些方面甚至还有加剧和恶化的倾向。比如流动人口的子女入学难问题日益突出、社会保障不公平的现象不断加剧等等。近几年为了缓解交通拥堵和抑制房价而实行的各种限购政策中，大多数中心城市又将户籍的差别化功能进一步强化，户口的潜在价值直线飙升，以至于户口“黑市”在一些城市纷纷涌现。

笔者认为，努力实现公共服务的均等化，既是户籍制度改革的核心内容，也是衡量改革成败的主要指标。户籍制度改革之所以步履维艰，其中一个理由就是实施公共服务均等化所需的资金短缺。对于地方政府来说，公共服务似乎不能“肥水外流”。除了在保障本地户籍居民的基本公共服务需求外，如果将外地户籍人口纳入进来就立刻显得捉襟见肘。特别是全球金融危机以来，地方财政收入增速开始下降，债务水平持续提高，这都大大抑制了地方政府户籍制度改革和实现公共服务均等化的动力。

因此，户籍制度改革不能就事论事，而应该将重点放到剥离附着在户口上的各种不平等的公共服务上面来。将实现户籍人口和非户籍人口的教育、医疗、养老等方面的公共服务均等化作为户籍制度改革的“抓手”。如果公共服务均等化的目标实现了，就等于扫除了户籍制度改革的最大障碍。

按照此次《意见》的部署，到2020年，我国要基本建立以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，并努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这就要求我们除了在思想认识上高度重视外，还需有各种公共服务方面的协同改革、齐头并进，同时加快财税制度的配套措施改革。只有如此，户籍制度改革才能取得更快的进展，新型城镇化和全面建设小康社会的目标才能顺利实现。

【启示与思考】

国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度。这标志着实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。

取消农业户口，是自2006年彻底取消农业税以来，又一个具有划时代意义的改革举措。从今往后，至少从身份上，中国再无“农”和“非农”的区别。改革在扭转城乡差距、改变因户籍导致的权利不平等现象上，迈出了至为重要的一步。

当然，在改革意见发布之后，也有不少人表达疑虑，户籍改革远非转换称呼这么简单，若仅仅是纸上身份的改变，而没有“农”和“非农”背后附着的权利和福利真正平等，改革的意义究竟有多大？公安部副部长在答记者问时，也坦诚户籍改革的难点之一，就是“许多公共服务和社会福利政策长期与户籍直接挂钩，难以剥离”。

这些实质问题的解决进度，的确是进一步验证改革价值的关键。事实上，这次户籍改革的意见，也充分考虑到可能面临的困难，比如对小城市、中等城市、大城市、特大城市的落户政策，提出了不同的要求。总体方向是放开，即便是对人口形势严峻的特大城市，也明确提出要建“积分落户”的通道。而诸如“优先解决存量，有序引导增量，合理引导预期”等新鲜提法，也是对现实的一种积极应对。

同一个国家里的公民，诸多个人权利应生而平等，而不能因出生地的城乡之别，某些人生来就是“二等公民”。取消农业户口拉开了“平权时代”的序幕，但要实现真正意义上的城乡“平权”，还有很长的路要走。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0812/777899.shtml