【案例】档案保管，提高服务质量是关键

 

【社会热点】

【事件介绍】

北京每年档案管理收费超1亿元 支出细目未曾公布

又到毕业季，对高校毕业生来说，如果不是到机关当公务员或者在国企就职，找到工作后还需要操心一件事——给自己薄薄几页纸的档案安个“家”。安“家”需要花钱，很多人可能不知道，面向庞大群体收取的这笔档案费，着实是个“天文”数字：北京每年收取的档案费超1亿元，广州华南人才市场每年收费也有数亿元。据专家估算，全国每年人事档案收费至少达数十亿元。

保管档案，本应作为公共服务部门提供的公益服务，为什么还要收取费用？收取的大量费用都花在何处？对于这笔长期以来受到争议的管理费，记者进行了追访。

钱去哪了

未曾公布保管费支出细目

2002年到北京打拼的“北漂”李健，其所在的民营公司不管档案，需要他自己拿到人才市场挂靠。于是，从2002年开始，李健每年都要缴纳档案保管费。

2013年前，档案每年收费240元。11年间，李健共花了2640元。2013年1月，这笔收费降至一年120元。十几年加起来，李健在档案保管上一共花了近3000元。

“来北京10多年了，我自己还没买房，可是，给几张档案找个落脚的地方，却已经花了几千元。”李健苦笑。

“档案也得‘租房子’，占地比群租房小多了，收费却跟‘豪宅’接轨，算给自己的档案买了个豪华卧室。”李健不解：一份薄薄的人事档案，为什么一年要收一两百元的保管费？

近年来，全国每年高校毕业生超过700万人，除了国家机关公务员、部分退役军人、部分残疾人、失业者，按规定，其余所有人都需要缴纳档案保管费，每人每年需缴费上百元。

根据北京市人力资源和社会保障局提供的数据，截至2014年6月底，北京市、区县存档机构共管理档案170万份，存档费于2013年1月起由240元下调至120元。不过，即便收费下降，每年产生的存档费仍逾亿元。

专家估算，全国200多个地级市，每个市每年收费少则数百万上千万元，大城市动辄上亿元，全国每年收取的档案托管费至少达数十亿元。记者查询发现，全国尚无哪个省市公开过档案保管费的具体使用、支出细目。

这笔钱到底去了哪儿？北京市人社局表示，收费标准是北京市发改委制定，采取收支两条线管理，收费统一上缴市财政，人社局没有截留，所需档案管理经费由财政局每年下拨。

存档现状

案管理单位被指效率低档

按照我国档案法、干部档案工作条例、流动人员档案管理暂行规定等法规，毕业生的人事档案属于国家法定、强制执行、归口管理的公共信息，个人不得截留和销毁。

专家指出，按理说，档案保管应该是公共服务，就业和社保经办机构在国家规定中也属于公益服务性质，但现行的档案托管，采取的却是商业运作。据悉，各地人才市场从上世纪90年代起开始收取档案保管费，一些地方最初年收费曾达七八百元，在社会各界的呼吁下，近年来，财政部、发改委等部门对收费标准进行了限制，收费有所下调。

一些专家表示，在各种档案托管群体中，公务员享受免费，国企职工由单位付费。这意味着，收入稳定的人群享受免费档案托管服务，而流动人员则要为自己的档案向管理机构付费，这让一些人觉得有失公平。而且，对于一些缴纳费用的人来说，其所享受的服务质量也有待提高。

“工作调动或需要开具证明通常要等很久，人员不少但效率不高，手续烦琐，一件事得跑好几趟。打电话提前咨询基本无人理睬，还会互相推脱。”在人才市场挂档的杨予鹏告诉记者，“人才市场名为市场，但不是市场运作，都是挂靠在人社局下的事业单位。”

深圳大学管理学院教授肖俊表示，档案托管费像一个“怪胎”：是服务，但做起来不像服务；像买卖，但又不是买卖，还具有垄断性。因为“弃档”“自揣档案”是违法违规的，所以“消费者”甚至没有说“不”的权利。

 

“死档”数量达总量30％

人才市场工作人员称，“没有户籍档案和人事档案信息，要在当地报考公务员、购买住房、子女上学等，都会受影响”。

虽然有“必须存档”的人才管理严格规定，但由于需要收费、手续烦琐和服务不佳等问题，全国每年仍有大量弃档、“死档”出现。

2010年毕业后留在北京一家私企工作的刘云霄表示，自己就只交了第一年240元的存档费。“每月工资就3000多元，几百元的存档费确实很贵，我没考上公务员，也买不起房，所以此后几年一直没再交。”他说。

一些地方人社部门介绍，存档的“死档”数量高达总量的20％至30％。北京170万份档案中，可流动的档案近164万份，比例在全国较高，由于庞大的体量，目前“失联”逾5年的“死档”也有61334份。

对于档案保管完全采取“无视”的态度是否行得通呢？海淀区人才市场工作人员对记者表示，只要档案有更新或移出的那一天，存档费就要一次性补齐，否则档案会被扣留。就算不动档案，存档费最迟也会在退休时追缴，否则“将使社保与退休金受到影响”。

一些地方已取消档案保管费

专家指出，面对弃档，有关部门管理者需要反省，为什么提供服务却令一些服务对象选择逃避。北京大学政府管理学院教授赵成根认为，“让存档人付费不合理，公共服务业务应由政府买单。”

记者了解到，这项备受争议的收费，在一些地方已经取消。如江苏省取消了档案托管收费的规定，山东青岛开发区则停止了收费。但除去江苏、山东青岛等少数地区，全国多数省份仍在收取这笔费用，甚至金额更大、名目更多。河北省存档费标准曾达到40元/月，2011年之后收费下调为单位委托保管20元/月、个人委托保管15元/月。

不少档案管理人员表示，面对一个城市动辄数十万乃至上百万份纸质档案，丢失、损毁时有发生，管理人员数量有限，这项涉及数亿人命运的制度必须在体制、理念和技术上进行改革，建立全国统一的电子档案系统已经迫在眉睫。本版除署名外据新华社

支出解读

档案管理费包括安保及人工费

记者昨天从北京有关部门了解到，目前北京档案托管费主要是由发改委制定标准，收费后统一上缴财政，所需档案管理经费再由财政部门下拨。而档案管理相关费用的具体支出方向，主要是由安保费和人工费两部分构成。

据介绍，按照我国档案管理相关规定，档案管理部门需要对档案进行安全保护方面的多项支出，例如通过物理和人工的方式确保一定的温度和湿度，还要防火、防盗，确保档案不受到损害。有时对于一些易损或历史久远的档案等，还需要购置一些特殊保管器材，以确保相关档案能安全使用。

由于目前人才流动日趋频繁，人事档案又经常被利用在婚育证明等诸多方面，有关部门人士表示，相比普通档案，人事档案的利用频率和更新、更正频率更快，保管方面的人工费用支出也不容忽视。据介绍，在档案材料的增减、收录、更正等方面，为了重新归档、准确装订，乃至为存档者和有关部门开具相关证明或提供有关档案材料，维持一定的人员数量和人工费用支出也不可避免。

专家建议

发改委应公布存档费构成明细

首都经贸大学劳动经济学院王晶教授接受京华时报记者采访时表示，存档部门并非公益机构，他们提供了存档、调档等服务，收取管理费用是合理的。此事的焦点在于，发改委作为价格主管部门，应公布存档费的构成明细，使公众能够做到明白缴费。

王晶认为，作为安保费用中的一部分，其实在一些大城市，有些管理部门还需要租用场地来保管人事档案，包括其他安保费用和人工费用，在档案管理费用方面，确实存在着诸多刚性支出，有关部门恐怕很难对此提供无偿服务。

她分析，根据政府部门信息公开的要求，发改委作为价格主管部门，应公布每年存档收费的构成明细，使公众能够了解到收费标准的具体构成情况，以及收费是否合理，有无价格下降空间等细节。这样才能促使收费标准更加合理，也让公众能够做到真正清楚明白地缴费。

 

档案管理费该不该取消

档案管理费的收取由来已久。20世纪90年代中期开始，很多人开始从“单位人”转变为“社会人”，各地人才市场就开始收取这笔费用。之后大学毕业生就业机制越来越灵活，人才市场也成了他们寄存档案的必选之地。人才市场刚刚兴起的那几年，无论是社会就业者还是刚刚毕业的大学生，能有个地方给自己保存档案总觉得是莫大的幸运，尽管档案管理费很高，也没有人去计较这笔费用的合理性，甚至还庆幸这是一项“福利”。不是大家不在乎这笔费用的支出，而是不敢计较，如果没有地方保存档案，不光是就业、退休受影响，诸如购房、孩子上学等很多社会事务都会受牵制。

近年的改革，一方面纠偏了行政事业单位的角色定位，另一方面也激发了公众权利意识的增长。于是，档案管理费开始触到了人们的痛点。很多人开玩笑，薄薄几页纸的人事档案，占地比群租房小多了，为何收费却跟“豪宅”接轨？况且，改革应该是系统性的工程，既然人才可以自由流动，那么档案管理就应该是公共服务部门提供的公益服务，为什么很多地方的人才市场一年还要收取一两百元的保管费？

管理即收费，这是很多行政部门的特色，档案管理费也不例外。纵观各大人才市场，它们大都以“市场”之名收费，行“计划”遗风之实。收取了数额不菲的管理费，服务水平并没有相应提升。如果想提前咨询事情，电话基本无人接听；现场去办理业务，效率低下，有时还不得不多跑好几趟。服务不到位还只是表面上的问题，档案管理费还涉嫌“歧视”，公务员、事业单位和国企职工，他们的档案都有单位免费保管，既然择业自由，为何流动人才的档案就必须要自己买单呢？

在当前政府职能转变的大背景下，很多行政事业性收费都在被取消之列，档案管理费被人诟病重重，现在也到了该彻底清理的时候了。事实上，对于档案管理费，一些地方也已经完全取消收费。比如江苏省取消了档案托管收费的规定，山东青岛开发区则停止了收费。取消了这笔费用，档案管理也没有出什么乱子，说明这笔费用压根不是“必须”的。

改革应该不留死角。遗憾的是，在日常生活中，一些不被人注意的角落常常成为改革的盲区：或者因为事“小”而不被人注意，或者因为人们已经习惯了它的运作模式而麻木。但是，随着公众权益意识的与日俱增，那些曾被人“毫不在意”的事情终究会露出“伤害人权益”的本质面貌，档案管理费在公众心中“从合理到不合理”的轨迹变迁，就是一个很好的例证。

档案保管不该成“暴利”行业

在国家机关、国有企事业单位正式就业的人才，档案都有单位专人管理，个人无需交纳管理费。私企员工、自主创业或自谋职业者、自费出国留学及办理移民手续的人员、“跳槽者”和异地求职人员等“无编”人员，则需要办理档案托管手续。于是，从事档案接收和管理工作的各级各类人才市场应运而生。其实，人才市场名为“市场”，并非真正意义上的市场运作，大都是挂靠在人社部门下的事业单位。并且，档案保管属垄断业务，由人社部门授权的单位集中统一、归口管理，其他单位未经授权不得管理。

按理说，就业和社保经办机构属于公益服务性质，档案保管也应该是公共服务，但现行的档案托管采取的却是商业收费模式。吊诡的是，与市场接轨的收费，并未提供名副其实的服务。据了解，由于手续烦琐和服务不佳等问题，全国每年仍有大量“弃档”、“死档”出现。尤其是随着就业形势的日趋多样化，部分用人单位不再要求从业者提供人事档案，“弃档”和“死档”现象日趋严重。

值得质疑的是，本应是公共服务部门提供的公益服务的档案保管，为什么还要收取费用？收取的大量费用都花在何处？据了解，全国尚无哪个省份公开过档案保管费的具体使用、支出细目。毫无疑问，对每年数亿元的档案管理费，理应由审计部门进行专项审计，向社会公开经费使用情况，防止成为某些部门的“小金库”。令人欣慰的是，按国家发改委《关于降低部分行政事业性收费标准的通知》要求，人事关系及档案保管费将于2016年1月1日起停止收取此项费用。事实上，这项备受争议的收费，在一些地方已经取消。

面对一个城市动辄数十万乃至上百万份纸质档案，固然需要专职管理人员从事管理服务，但这不应成为收费的理由。档案是法定强制归口管理的文件，不是个人主张建立的，理应划入公共服务范畴，由相关部门统一负责，日常运行成本纳入同级财政预算。随着时代变迁和信息化发展，为改进档案管理服务方式，档案信息化理应成为流动人员档案管理服务的重要手段和发展方向，建立全国统一的电子档案系统已经迫在眉睫。

 

档案管理，转入转出、开具证明等等，的确要人力、要场所，有一定的成本。不过，从现代行政伦理来看，却不一定有花销就有理由收费。人事档案的使用方和受益者是国家和社会，就业服务也属于公益服务，所以档案保管应属于公共服务范畴。即便委托就业代理公司保管，费用也应通过政府购买服务来消化，而不应转嫁给个人。由此来看，档案保管费的合理性的确存在问题。

而且，这样一笔收入，收多少、怎么花，也需要有个交代。根据往常经验，以罚没收入、行政事业性收费为代表的政府非税收入，由于收支不透明，常常被当事部门隐瞒和挪用，甚至被截留私分。当然，这并不能证明档案保管费就一定存在类似问题，不过如果不说清楚，难免会遭致怀疑。况且，在依法行政、政务公开、财政透明日益成为共识的当下，于法有据、于事合理、有效监督，本就应该是各种收费的基本前提。

更关键的是，应提升人事档案公共服务质量。事实上，高收费在很大程度上使得档案管理的覆盖面大大减低。一些工作不稳定、收入较低的大学生为躲避缴费不惜违法违规，私下保管自身档案；更多的人则选择停交档案保管费，成为“弃档一族”，部分地区“死档”比例超过两成。现实中，管理不善造成人档脱节、档案造假的情况也时有所闻，更不用说办理相关事务时的不便了。

何以解忧，惟有改革。用改革理顺收费和服务的关系，服务型政府才能真正成为现实。只要加快简政放权改革，取消和减免行政事业性收费，才能遏制权力自身的收费“本能”，增强政府部门和工作人员的服务意识，促使政府职能由前置审批管理，更多转向后置监管和提供服务。去年全国两会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，要取消不合法不合理的行政事业性收费，降低收费标准，建立健全政府非税收入管理制度。从档案管理费的例子看，当前亟待提上日程的，是理顺和清理各类收费，减轻公众负担，倒逼相关部门产出优质高效的公共服务。

事实上，江苏、山东青岛等地，已经迈开第一步，率先取消了档案托管收费，更多地方的就业服务部门，还需要拿出壮士断腕的决心。更重要的是，要推动档案信息电子化建设，建立全国统一的电子档案系统。这是建设服务型政府的新要求，更是信息时代、大数据时代的新方向。

取消收费，让档案管理回归公益属性

取消档案管理费，这并不是预先的设想，而同样只是履行政策对公众一个迟到的承诺。2008年1月1日起施行的就业促进法和2011年7月1日起施行的社会保险法明文规定，为劳动者建立和保管档案应是免费服务。但除了江苏等个别地方之外，很多地方并未实施这一规定。甚至，多年来媒体社会一直呼吁取消，而相关部门依然是不理不睬。

最近一两年内，随着行政改革的推进，在政府放权和简政的背景下，很多人以为档案管理费会随之彻底被清除出去，但谁曾料到，一些地方只是跟大家玩了一个手段，像四川，名义上从今年起取消了“档案管理费”，但实际上仍在收取。如此“变脸”手段，可在有关部门那里却轻松解释了:以前各省自己制定了“档案管理费”这一项目，之后国家又制定了“人事关系及档案保管费”这一项目;遵照简政放权清理行政收费的规定，省级的档案管理费被取消了，但目前依然收取国家所制定的档案管理费。

这样的解释，让很多人看到某些部门在利益面前的争先恐后。但他们从未承认国家早已明确规定禁止收取档案管理费的事实。更何况，清理行政性收费，无地方与中央之分，无收费项目与行业之别，唯有一条，那就是是否合理合法。显然，档案管理费已不在合理合法之列。既如此，那就该扫地出门。

 

【启示与思考】

在市场经济环境下，社会里的每一个人既是服务者、也是消费者。为自己的档案在人才市场安个家也算一种消费吧。虽然人们的消费理念在逐步改变，并在法律的框架内争取自己的合法权益。而且，为保证个人信息的真实、有效，按照国家规定，能证明个人经历、学历、社会关系、工作状况以及奖励、处罚等原始记录的个人档案，也必须交付人才市场托管才行。

为保证档案的安全、真实及服务质量，合理收费是必须的。但也不能否认，在收取个人档案管理费方面，也确实存在问题。退役军人、残疾人因为曾保家卫国及生活困顿免收档案管理费可以理解；但为何对有丰厚收入的国家机关公务员免收档案管理费，却不能免收刚毕业的学生、没有找到工作的社会自然人的管理费呢？孔子云：“不患寡而患不均，不患贫而患不安”，如此区别对待难免会遭到民众的的吐槽。而且，如此规定也不符合社会主义的公平、正义的思想。

在当今电子化信息时代，应该在适当收取档案管理费的情况下，建立全国联网的电子档案系统，由国家成立专门机构、统一管理，为民众提供更加周到、便捷的服务。档案管理费的收支不明、服务质量低下不是成为免除个人档案托管费的理由。而应该在档案管理费的每一笔支出去向的公开和管理透明化的基础上，提高服务质量，使得档案托管人在国内各地都能方便快捷的获得自己需要的服务。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0815/778303.shtml