【案例】政府赖账反映出监督管理缺失！

 

【政务管理】

【事件介绍】

部分政府机关被曝赖账不还 企业主回款无门自杀

近日在广西、广东、山东等地采访了解到，一些地方政府采取施工方垫资、BT项目、合资建设等方式，进行市政和基础设施建设，但因财力困难等原因拖欠施工方债务，造成部分施工方陷入困境，这些“政府债主”多次讨债未果，不得不借高利贷支付农民工工资和债务利息，有的不堪重负濒临破产，有的甚至轻生自杀。

那些赖账不还的政府机关被百姓称作“官赖”。记者了解到，由于债务管理机制存在受益单位“权责利”不对等、“借用换”不统一等弊端，“官赖”现象普遍存在。他们有的“新官不理旧账”，有的玩起“躲猫猫”，把财政资金全部转移进专用账户，造成无钱可还的假象。

垫资施工债主回款无门陷绝境

“政府一直说没钱，我的资金压力特别大，到现在除去融资成本已经不赚钱了，到年底政府再不给钱，公司就要倒闭了。”一位“政府债主”说到此处忧心忡忡。

今年4月间，记者在华东一个地级市医院见到了被从死亡线上抢救回来的陈林(化名)。面对采访，他话不多，只是低头叹气。

他告诉记者，3月27日凌晨，他一个人喝闷酒直到通宵，因为政府欠债不还，自己背负几百万元高利贷，加之被农民工逼债，他越想越绝望，便把家里能找到的药片全部吞了下去，随后不省人事。所幸被家人及时发现，送到医院抢救，才挽回了生命。

陈林说，他们是民营企业，挂靠一些大公司承揽工程，自2008年以来，相继中标施工了一个县多项市政工程，与当地建设投资公司签订合同，双方约定工程款“按当月付给已完工程量造价80%工程进度支付，验收合格后经审计部门审计决算为准，支付工程总造价90%。工程款余额10%，工程保修期满后一个月后付清”。

“从2011年开始，在项目建设过程中，政府建投公司就没有按合同及时支付工程款。我们本想停工，但是停工后损失也很大，烂尾工程肯定无法通过验收，前期的资金投入就得打水漂，所以我们不得不垫资把工程做完。另外，我们想政府总不至于赖账吧，建投公司也一再保证会支付工程款，所以我们就四处借账，垫资施工。截止到2013年9月，我们施工的工程全部通过了审计，按合同规定，审计后应该支付90%的工程款，但还欠很多。”陈林说，政府拖欠巨额工程款，造成大量农民工工资无法发放，材料商也一再要求还款，每天登门要账的络绎不绝。他几乎每隔两三天就去政府要账，找建投公司、找县长，但得到的回答不是“没钱”，就是“这是上任领导的事”，有时连领导的面也见不到。

 

今年春节前，要债的逼上门，陈林不得不以个人名义借了470万元高利贷，以解燃眉之急。建投公司负责人答应年后有笔贷款下来，先还他们，结果春节后，这笔贷款却给了其他公司。陈林感到走投无路了。

记者就此采访了当地分管建投公司的副县长。这位副县长说：“县政府和陈林公司之间的债务，县政府将积极筹款偿还。”

现实中，陈林的经历并非个案。相关地方政府的承诺，形同一个个肥皂泡。深陷其中的债权人，一筹莫展。

王伟(化名)是广西一个县级市“创业馆”项目的建筑商。该项目采用BT模式建设，市政府向王伟承诺，在项目建成后，分三年以5：3：2的比例支付回购款。

“政府太不讲信誉了，做一次政府工程我就投降了，以后再也不做了！”王伟气愤地对记者说。他不住地抽着烟，清瘦的脸上，焦虑明显可见。

这项预算投资近8000万元的工程总建筑面积为1.5万平方米，主要为展示当地建市成就，公开资料显示，“作为建市重点献礼工程之一”，计划建设成为“宣传城市规划、科普教育、招商引资的展览平台及展示城市形象、发布城市建设政策的一个窗口”。工程于2012年7月开工建设，当年12月竣工，赶在庆典前夕完成。

“我之前基本不做政府工程，主要是担心政府信誉，这次感觉各种条件合适，就签合同做了。”王伟说。

之所以王伟觉得条件合适，是因为作为政府融资平台的市文化发展投资公司承诺，以一块地作为质押。但开工建设后，市文化发展投资公司却告诉他，原来承诺的那块地，由于手续无法办理，不能作为质押。

由于作为“献礼工程”的“创业馆”工期紧，又是该市重点建设工程，王伟还是加紧施工建设，终于在半年内将工程按时建成交付。

项目建成后，市文化发展投资公司却迟迟不给付约定的回购款，由于王伟的资金主要来自银行和民间借贷，每月仅支付利息就要五六十万元，资金压力非常大，也拖欠了不少农民工工资。

2013年底，王伟多次要求按合同给付回购款，都没有结果，他也多次声称要封“创业馆”。2014年春节前，上百名农民工封堵了“创业馆”。事件发生后，王伟得到了700万元用于支付农民工工资。

记者联系到市文化发展投资公司负责人，这名负责人承认确实存在未按期支付回购款的情况“我们准备贷款和处置资产来支付回购款。现在我们也没有钱，(支付回购款)总是需要一步一步来的”。

历史欠债新官不理旧账

当前一些地方政府只管借债，不管还债。由于相关监督机制缺失，一些地方官员为了个人政绩，“新官不理旧账”的现象普遍存在。

“让后任替前任还账，太冤枉了。最好的办法就是中央拨一笔款，把所有债务清偿掉。”广东省一名干部直言不讳地说。

东部沿海一个地级市的市长告诉记者“一个市长到一个地方，他首先考虑的是发展，上面压下来的发展任务这么重，财力有限，那只能借债。前面的市长已经借了那么多债了，后面的市长你叫他完全当还债的市长，他也不会干。如果都在还债了，老百姓看不到城市的发展，就会对这个市长有意见，政绩也上不去。”也正是因为这种心态，导致大量地方政府历史性欠债无法偿还。

记者采访发现，一些地方政府长期拖欠债务，尽管法院已经判决还债“官赖”们有的“新官不理旧账”，有的玩起“躲猫猫”，把财政资金全部转移进专用账户，造成无钱可还假象，判决书俨然成了“法律白条”。

一位法院工作人员告诉记者，许多党政机关实属恶意赖账。有的单位把财政资金转移到专项资金账户上，以“专款专用”为名，造成“无可执行财产”假象，规避执行。

被广东省西部一个乡镇拖欠了120多万元工程款的肖先生说，他起诉政府欠债胜诉后，申请强制执行，上级政府曾有一笔20万元的财政返还到镇政府，而镇政府却将这笔钱故意放到专项资金账户，借口说是要用于扶贫，只能专款专用。

 

“十几年过去了，我赢了官司却拿不到应得的钱。儿子今年高考了，我对儿子说，对不起，老爸没能力，供不起你上大学了。”在和记者交谈中，这个年逾五十的“政府债主”的愁容令人动容。

广东省律协副会长肖胜方说，这让人想到“当街叫卖法院判决书”的案例，无论是对树立公众对司法的信任，还是培养法治精神，都是极大的伤害。

记者在与一些地方政府债权人交谈中，他们都对采取诉讼手段要账表示担忧，认为即使打赢官司，也很难讨回债务，还得罪了领导。还不如花钱打点找关系，或许还能要回点。

在各地法院开展对党政机关执行人民法院生效判决的专项积案清理工作中，一些地方和部门要求债主“减债”，否则就“不还”，不少积案少则数年多达二十年，有的欠款中利息甚至超过了本金。广东一个地级市多名欠债部门负责人都毫不讳言，本金能还，但利息怎么也得少点。一些债权人则反问：十年前的100万元能和现在的100万元一样吗？况且计息是法院的依法判决！

相互效仿借用还分离加剧风险

在一些地方官员和专家看来，“官赖”现象严重损害了政府信用，也影响了社会诚信体系建设。更糟糕的是，地方政府开始拖欠、拒绝偿债，可能意味着大面积违约的开始。

不少接受记者采访的专家认为，治理“官赖”应遏制盲目举债发展的冲动，建立科学的干部政绩评价机制。

中山大学政务学院院长肖滨说，“官赖”不仅影响司法公信力，更给民众一种“政府耍无赖”的印象。由于缺乏问责和惩戒机制，官员举债没有约束，继任官员不仅不理旧账，反而效仿、攀比，导致政府负债越来越多。

一些法院工作人员和法律专家认为，对于已经产生的债务，除了司法机关要秉公执行，上级监管部门也要督促“官赖”通过拍卖超标楼堂馆所、超标车辆等方式清偿。

一个沿海发达市市长认为，治理政府债务，要注重考核领导干部的潜绩与显绩。对新来的干部考增量，走的干部考存量。对于新增债务，必须审计是不是必需的，还可以考核干部任期内的还债率。当地现在对镇街干部考核，考核的是每年还了多少债、减少了多少债务，每年拿财力的百分之几拿来还债。当地一些镇的债务率这两年都在往下走。总之，借债不可怕，只要在经济发展中能够还得起。不要出现越还不起越借债，马太效应恶性循环，一个可控的举债方式也是城市发展必需的。

安徽大学副教授常伟认为，政府诚信是社会诚信的基石，应当是公众诚信的楷模。如果政府诚信出现危机，那么作为社会的管理者，不仅让政府管理中的成本增加，更容易引发群体仿效的社会消极作用，危及整个社会的信用体系。

更令人担心的是，地方政府债务“借、用、还”分离的现状导致“官赖”频现，而这可能意味着大面积违约的开始。

“平台只管借钱，部门只管花钱，扔给财政还钱”，“用钱的部门不管谁还债，财政部门管不住发债”，这些“牢骚话”成为部分地方财政审计干部的担忧。安徽某地级市财政局负责人就表示：“现在最大的担忧就是没有明确借用还要一体化，带来金融风险。”

近期，多地商业银行、上市公司曝出卷入地方债拖欠事件。根据审计署近日发布的部分地方债务跟踪情况，去年6月底至今年3月底，9个省份为偿还到期债务举借省本级新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还。

国家开发银行研究院院长黄剑辉认为，一些地方通过融资平台举债期间，依然采取政府变相担保、财政承诺还款。这就产生了风险：我国《担保法》第八条明确规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。“实际法律操作中，政府担保合同往往被认定为无效。一旦出了问题，地方政府可能陷入被动”。

 

“官赖”反映出治理能力缺失

2013年11月，党的十八届三中全会明确提出国家治理能力体系和能力现代化的目标，发挥中国特色社会主义的制度优势，核心问题是处理好政府和市场的关系，使“市场”在资源配置中起决定性作用。而国家治理体系和能力现代化则需要政府治理能力、社会治理能力和官员个人治理能力的整体提升才能得以有效推动。而恰恰“官赖”事件则是这三者缺失的共同体现。

首先是政府治理能力的缺失。进入现代社会，处理好政府与市场的关系是政府治理能力良好的重要体现。政府作为公共权力的行使者、社会经济活动的管理者，最重要的职能是从宏观上引导方向，对重大社会经济活动做出战略规划与宏观决策，从社会整体利益和长远利益来引导市场和社会经济发展方向。但政府也有信息掌握和认知能力的局限性，也会有偏颇、僵滞甚至决策失误的毛病，以至于束缚经济社会的活力，不利于微观上优化资源配置和提高效率。“官赖”现象中我们发现，事实上形形色色的各种投资公司都属于政府直接管理的公司，过度地直接参与了微观经济活动，相当于政府既是运动员又是裁判员，严重地干扰了市场微观主体的行为，扰乱了市场秩序。

其次是社会治理能力的缺失。治理体系与能力现代化中不仅包括与市场清晰划分权力边界，发挥好政府的宏观调控与市场的资源配置双重作用；更加要理清政府与社会的关系，形成与社会的协同共治。本案例中最明显的体现是社会诚信体系的缺失和无奈，而诚信体系则是在完善社会治理体系中扮演着重要的角色。这里既包括政府诚信的缺失，更包括司法诚信的缺失，其结果是严重损害了整个社会的诚信体系，为社会共治和构建社会公众与政府伙伴关系制造了严重的障碍。

最后是官员治理能力的缺失。如果说政府治理能力与社会治理能力的缺失更多的体现为制度问题。那么官员治理能力的缺失则涉及到官员的个人问题。我们可以看到本案例中作为维护公共利益的官员们则实际上没有履行他们的职责，一方面是道德问题，一方面是能力问题。比如，一些地方政府长期拖欠债务，尽管法院已经判决还债“官赖”们有的“新官不理旧账”，有的玩起“躲猫猫”，把财政资金全部转移进专用账户，造成无钱可还假象，判决书俨然成了“法律白条”。这是典型的官员治理能力缺失的表现，既是为民服务意识缺失的表现，也是官员个人能力匮乏的表现。比如，公私合资是现代政府管理融资的一项基本治理方式，也是许多发达国家在提供公共服务中所采取的通行做法，有着一系列相对比较成熟的保障各方权利的做法和规定，可资借鉴。案例中却似乎没有见到借鉴这些成熟的做法来保障各方权益。

政府、社会和官员个人三方治理能力的缺失导致了可悲的“官赖”现象在各地频繁出现。然而，提升政府、社会和官员个人三者的治理能力远远不是只靠绩效目标体系和整治政府举债行为而能完全解决的。当然，这里笔者并不否认在技术层面上可能会起到一定的效果，但并不能从根本上起到解决问题的作用。整治“官赖”现象还是要从宏观的角度来考虑，从调整“权力结构”的角度来进行，不管是政府转变职能，下放审批权，划清市场和社会的边界上，还是社会信用体系的建设上，或是对于政府官员的个人约束上都需要强化对于政府公权力的约束，加强基础信息制度的建设，发挥社会公众的监督作用，落实《宪法》赋予的知情权、参与权和监督权。

正视“官赖”背后的司法孱弱

政府欠债不还当老赖，被人们形象地称之为“官赖”。“官赖”首先是个公信的问题，但政府因财力困难还不上欠款形成的“官赖”，其伤害、背后的问题绝不限于公信力的损失。

作为一种财政现象，“官赖”频现无疑直指预算软约束之弊。“官赖”的问题，涉及现行宽口径的预决算机制以及财政收支的不透明，涉及地方人大对预算审核力度的不够有效，同样涉及如何考核和评价政府部门、主政官员的问题。正基于此，治理“官赖”，除了要在政府公信力的构建上加码，还必须彻彻底底将政府钱袋子管起来，做到量入为出，遏制“新官不理旧账”思维下的举债冲动。

但也得看到，这些都是从约束政府财政收支权力的角度讲，而“官赖”所造成的伤害，一方面对应着权力的失范，另一方面则对应着政府债主们权利诉求得不到主张的事实。理论上，政府赖账不还，对普通民众而言是一个可以在司法范畴解决的问题。但实际中，面对“官赖”，法律救济要么不在他们的视野之内，要么无法改变政府赖账不还的事实，司法制衡力量的孱弱昭然若揭。

 

相较于政府公信的缺失以及预算软约束，司法救济机制的缺席无疑更值得正视。法律历来被视为权利的最后一道防线，“官赖”拒绝还款，诉诸司法并不存在胜诉困难，但对新闻中的走投无路的政府债主们而言，“打赢官司，也很难讨回债务，还得罪了领导”，他们对于本应最为有效的权利救济途径的拒绝，一方面意味着司法影响力的薄弱，薄弱背后则是政府债主对于审判独立的不信任，以及司法强制执行力度有限的担忧。

而另一方面，它也折射了人们对于法治缺乏一种可靠的预期——公平的司法，依旧掩盖不住他们对于“领导”的忧虑。这种忧虑至少说明，权力秩序而非法律秩序，仍然在相当程度上左右着当地的社会生态。

一个在法律上有理有据的政府债主，却不愿通过司法途径来主张诉求，或者即便诉诸司法，也无法改变讨不回欠款的事实，这样的现实比公信之忧和预算失范更值得反省。在法治社会的建设路途上，对权力的约束归根到底要回归到法律层面，债主自杀背后司法救济的缺席，必须通过独立的审判以及相应的司法改革来及时矫正。只有司法硬起来，政府债主们才能在面对政府部门这样有着资源优势的强大债务人时，有着以法治名义主张自身权利的自信。这些问题，希望借助正在推行的司法体制改革能给予化解。

一些地方政府赖账行为折射投资乱象

确切地说，政府赖账不还由来已久，这些年在一些地区屡屡发生。按道理，只有政府充当社会诚信的忠实践行者和倡导者，社会诚实秩序才不会被践踏，社会诚信意识才能走上良性环境轨道。应该说，目前中国社会诚信环境不佳，民众失信行为比比皆是，与政府失信行为存在一定联系。可以设想，在这些连政府欠账都不愿还的地区，社会诚信度和诚信环境就可想而知了。可见，政府诚信意识直接影响社会诚信建设，尤其在市场经济大环境里，失去诚信的政府一定不可能引导好市场经济发展。

政府赖账行为不仅对社会经济发展不利，更折射出了一些地方政府追求政绩的投资乱象，反映了一些地方政府在投资热潮驱动下的畸形投资行为。一种是不顾自身财力，不计后果，盲目铺摊设点，大搞城市投资建设；加上投资的项目收入不稳定，很多属于公益性项目，其结果只能使偿债变得越来越困难。这不禁让人想起了我国地方政府债务快速膨胀，在2010年第一次审计署清理地方政府债务之后，就对地方政府债务做出了有关明确规定，出台了相应融资控制措施。但地方政府置政策禁令于不顾，通过各种变相途径向融资平台注入资金，依然热衷于大搞建设，结果使地方政府债务在短短一年多时间里膨胀到了现在的20多万亿元，使潜藏的各种债务危险开始显现。随着时间推移，政府偿债高峰到来，可能还会有更多地方政府赖账现象发生，有关部门要做好应对准备，否则到时欠下的不仅是债务，更会让政府丧失民心。另一种是盲目攀比，热衷搞一些作用不大的“高大上”形象政绩工程，造成了不必要的资源和资金浪费，更加剧了投资乱象。记者报道中反映某地预算投资近8000万元实施工程总建筑面积为1.5万平方米的一个建筑工程，其主要作用是“作为建市重点献礼工程之一”，计划建设成为“宣传城市规划、科普教育、招商引资的展览平台及展示城市形象、发布城市建设政策的一个窗口”。工程于2012年7月开工建设，当年12月竣工，赶在庆典前夕完成。至今当地政府还拖欠着投资老板的巨额工程款。如果我们对各地政府债务所投资的一些建设项目进行认真审计的话，像类似的政绩形象工程一定不在少数，其造成的资金浪费和没有发挥作用现象，一定会让人触目惊心。

地方政府敢于不顾自身势力借债投资，还在于地方政府依仗行政权力优势，在投资建设中具有绝对话语权，无视民众投资利益；加之前些年考核以政绩论英雄，官员们为追求政绩不惜借债投资。同时，由于对地方政府官员投资项目监督机制缺失以及对所投资项目的可行性、社会效益缺乏全面考评机制，致使不少地方政府在投资项目时无所顾忌，拍脑袋项目层出不穷，加重了地方政府投资负担。尤为严重的后果是更容易滋长一些地方政府“只管借债、不管还债”的心态，造成“新官不理旧账”的现象普遍存在，使不少地方政府赖账不还失信于民现象频频发生。若对我国地方政府20多万亿的投资项目进行审计，这种“官赖”工程也一定不是个别的。

要根治地方政府赖账行为，关键在于规范地方投资行为，将投资决策权力关进笼子，并实现投资决策民主化、公开化、透明化。同时，建立和完善惩处机制，把政府偿债行为纳入诚信建设重要内容，对盲目过度举债建设、赖账不还、尤其是“新官不理旧账”的行为，追究其行政责任；对因赖账引发重大社会事件的当事人追究刑事责任，从根本上遏制政府投资乱象和赖账不还行为，推动中国诚信化建设步伐。

 

【启示与思考】

地方政府债台高筑，甚至沦为民众所怨愤的“官赖”，与不正确的政绩观长期主导官员任用大有关系。只管借债、不怕欠债的官员留下一个个债务黑洞，却可以若无其事地迁转，因为他们有外表光鲜的政绩。继任者一般不会主动还债去拆除政府债务这个“定时炸弹”，因为这将影响其政绩，或许他们认为这个“定时炸弹”未必就会在自己任期内爆炸。今年年初发布并施行的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定，“注重考察工作实绩”，“加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产、债务状况等指标的权重，防止单纯以经济增长速度评定工作实绩”，但人们可见到有几个地方出台了细则，以加大债务状况的权重？至于还债也是政绩，更是只停留在舆论呼吁层面。

由此可见，无论一些地方政府、党政机关，是否有意还是恶意当“官赖”，也不论是否普遍存在“新官不理旧账”的心理，还是当“官赖”能给官员个人带来多少政绩，能够最终成为顽固型的“官赖”，最主要的原因还是权力没有真正受制于法律，法治还欠一份“公平账”，一些地方政府及党政机关可以利用权力不允许任何单位任何人拖欠自己一分钱，而自己不仅可以心安理得当“官赖”，即使有法院判决也不过是一张“法律白条”。

自然人也好，企业也好，如果赖账就要当心进入“失信者黑名单”，并对外公布曝光，通过信用惩戒让你“寸步难行”。地方政府赖账甚至恶意赖账，法律却似乎无可奈何，一些债权人即使赢了官司也拿不到钱，于是干脆放弃诉讼救济，转而花钱找关系去讨债。债权人放弃诉讼，也就是放弃对法律的信仰，同时也就是对政府违约行为的屈服。

法治与诚信，都是社会主义核心价值观的内容，而政府法治先行、政府诚信先行乃是构建法治社会、诚信社会的基本前提。“官赖”现象的持续发生与经久不治，势必极大妨碍法治与诚信的建设进程，并瓦解法治与诚信业已取得的建设成果。

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责任编辑：蔡畅

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