唐钧：社会组织的发展理论与实践

 

唐钧，中国社会科学院社会政策研究中心秘书长、研究员。在民生政策领域有着多年的工作经验和理论研究，发表多篇文章评论养老金问题、延迟退休问题、救灾问题、食品安全问题等。 

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我今天想要讲一下社会组织，中共十八大报告当中提出来，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，要引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与、社会管理的基础作用。十八届三中全会的决定当中就讲得更加详细了，激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。

我觉得十八大报告、十八届三中全会的决定中有很重要的一个词，就是“政社分开”。政社分开第一次写进咱们党的最高层次的文献当中是有很深的意义的。最近的事业单位改革，十八届三中全会强调社会力量参与等，我个人觉得这些都预示着事业单位这一块将来可能会逐渐地削弱。最近看到医疗改革新闻，公立医院改革将来的一个方向，可能就是要使所有的医生都成为一个社会人。我们现在讲所有的医生实际上是一个“单位人”，他跟这个医院之间有一种难以割舍的关系，将来医生要成为一个“社会人”。他是一个单独的人，那么有人就开玩笑，说医生将来就是一个挂单的和尚，医院就是一个庙，和尚在各个庙之间走来走去，所以这样的话，就实现医生的多点执业。这些都预示着将来的一种发展方向，在社会领域当中以前这样由财政全部包下来的运行方式，不管怎么样，逐渐地都会改变。所以，我理解这个政社分开，要形成一个单独的社会领域，这个可能预示着中国社会将来发展的一个大方向。

一、现代社会中社会组织的地位和作用

第一节，我想讲一下现代社会当中，社会组织的地位和作用。还是从政社分开开始讲，中国的经济体制改革得益于政企分开，经过二十多年的发展，形成了一个独立的市场部门，促进了中国经济的快速增长。我们前三十年大概平均下来有10%左右的增长速度，这在世界上是绝无仅有的，当然现在我们这几年慢了一点，平均下来7.6%，但是7.6%仍然在世界上是绝无仅有的，这么快的增长速度。那么，这个增长速度在很大程度上得益于政企分开，尤其是民营这一块的发展。我们民营企业现在在整个GDP中占的分量已经超过了国有企业，在就业方面大概要占到百分之七、八十，所以它现在已经逐渐成为中国整个企业的主体，这个开始也是在于政企分开，让企业自己能够成为一个独立的部门，这样的话按照自身的规律去发展，而不是政府干预太多，所以这样就发展起来了。

今天我们提出政社分开，是不是它其中也是同样的道理？我们形成一个社会部门，这个社会部门能够自我生成、自我发展。因为我们从社会学的角度来讲，社会是一个有机体，就跟我们人一样是一个有机体，它是能够自己去纠正自己的很多东西，也能自己去修补很多的缺陷，所以，它能够自己解决自己的问题。我们要去促进社会部门的发展，如果我们也形成一个独立的社会部门的话，中国的社会福利、中国的社会政策是不是也会有一个意想不到的发展呢？所以我们觉得，政社分开实际上是给了我们一个很强烈的信号，但是当然，下一步怎么走，可能还有很长的路要走。

 

另外讲一些国际经验。在欧洲，第三部门的发展也就是我们今天讲的社会部门的发展，历史可以追溯到十八世纪末十九世纪初，美国学者认为在公共领域和私人领域之外，已经形成了一个社会领域，在家庭和国家之间建立了一种必要的权衡机制。既可以防止家庭功能的丧失，又使过度的国家干预得到抵御，在没有社会领域的时候，国家和家庭，一个是公共领域，一个是私人领域，公权力干涉过多的事情也经常会发生。有了一个社会领域，才会起到一个缓冲的作用，这是比较早的一个认识。

到二十世纪七十年代的时候有一个新词叫“第三部门”正式出现了，这是美国学者李维特，他说以前人们往往把社会组织一分为二，非私即公、非公即私，这种划分太粗陋，忽略了一大批处于政府与私营企业之间的社会组织，他们所从事的是政府和私人企业不愿做、做不好或者不常做的事，这类组织称为第三部门。那么，也就是说，首先我们要肯定，政府和私营企业有不愿做、做不好或者不常做的事。我觉得企业，就是市场这一块很明显，市场也有很多事情它是不愿做的，什么事情不愿做呢？没有利润的事它不愿做，市场如果不愿做没有利润的事，这是非常正常的一件事。

那么，政府有没有不愿做、做不好或者不想做的事呢？其实也还是有很多。如果说我们从孩子的角度去考虑问题的话，弃婴岛在中国确实是很需要的，但是这个里面有个矛盾，弃婴岛现在都是政府办的福利院去做的，为什么大家去攻击这件事呢？就是国家立法不让弃婴，弃婴是有遗弃罪的，但是福利院又去办这个弃婴岛是不是有问题呢？确实从法理上来讲是有点矛盾，那么，这件事情最适宜的应该由谁去做呢？如果社会组织去做的话，是不是就避免了这个问题？譬如红十字会去做这样一个弃婴岛的事，是吧？大家想一想，是不是社会上就没有理由去谴责你了？红十字会只是为了儿童、为了这些孩子着想，这样的话，实际上比政府自己出面去做要来得更好。所以像很多这样的事情，其实政府出面做是做不好的。这个时候，其实非常需要社会组织出面去做这样的一些事。这也就是说，这是做不好的。还有一些是不常做的，就是有一些群体，比如可能有一些病患在整个人口当中占的比例非常小非常小，最近我见过几个这样的社会组织，一个叫“瓷娃娃”的，还有一个组织叫“重症肌无力”的组织，像这样的人可能在人口当中非常少，你要政府直接去关注这样的人，其实可能有时候会顾不到，但是如果说患者自己建立了一个组织，自己来向社会宣传这样的事情，他们出面来组织，然后来为这些人服务，我觉得这个其实是一个相当好的事情，你要政府直接去关心这些人的话，政府的事太多了，有时候顾不上。所以像这样的事情的话，我们组织可以做一些很细的、方方面面的、甚至于在政府的大政策之下，我们做一些拾遗补缺的事情，这就是非常重要的。

那么，我们现在中国把社会部门或者讲社会领域当中的民间团体称作社会组织。社会组织是比较中国特色的，因为从社会学的角度来讲，社会上所有的组织都叫社会组织，包括政府在内也是社会组织，企业也是社会组织，所以它本来在学术界有个约定俗成的这么一个称呼，中国现在把“社会组织”专门称呼民间团体、民间机构，所以讲它是一个比较中国化的一个词。但是我们能够理解，实际上要到国际上去讲，我们讲的是“第三部门”，为什么叫第三部门？通常在学术界把政府叫做第一部门，把市场叫做第二部门，除了第一部门和第二部门，还有一个部门的话，那就是第三部门了。所以我讲，第三部门的概念是一种排除法，它基本上是用这种排除的方式，第三部门相对政府部门来讲，它就是“非政府部门”，这个“非”就是一个排除，第三部门对于市场部门来讲，它就是“非营利组织”，我们用“非”这样一个概念，其实第三部门还有其他的很多说法，比如在社会学里面，把它叫做“社会中介组织”，在政治学里面通常称它为“公民社会”。还有一个比较古老的叫法，就是在欧美国家一个比较古老的传统的叫法就叫“志愿组织”。实际上这些称呼是从各个角度去看第三部门。

但是，排除法的一个缺陷就是说，它只能排除它不是什么，然后你要说明它的实质是什么，就很难说，“第三部门”究竟是什么呢？“第三”这个序号很难给我们一个实质性的回答，所以又有很多人从很多性质去定义。一位美国学者叫沃尔夫，他就强调非营利组织有组织性、非营利性、公益性和合法性。王绍光是我们香港中文大学的一位学者，他讲的就比较多了，他说有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和非政治性，就是个人的说法都有一些差别，也有一些共同点。秦晖教授也是清华大学的，他就提出来一个概念，他说用两组概念，一组叫强制与自愿，一组叫做公益与私益，用这样两组概念来界定，我觉得他这个办法相对比较好。比如他讲强制性的来做公益，这肯定是第一部门——政府部门，用强制性的手段、用行政手段来做公益事业，这是第一部门，那么用自愿的方式来做私益，来满足私益，那么就是做买卖了，我们做买卖不能强买强卖，所以这一块就是第二部门——市场，市场就是用自愿的方式来满足你的私益，那么就是交换，通过交换、通过买卖。用自愿的方式来做公益，那就是第三部门，就是我们的非营利组织，非政府组织。那么，还有一块，用强制的办法来做私益，这一块秦晖说得不清楚，他觉得是政企不分的传统体制，也有它的道理，但是不完整。那么，我把它稍微改了一下，我觉得强制和自愿太绝对了，我把它改成用行政化和市场化，用行政化的手段来做公益的话，我们讲还是第一部门，用市场化的办法来做私益的话是第二部门，用市场化的手段来做公益的话，实际上是第三部门，第三部门从客观上来讲，它是有市场的，我们募捐其实客观上都是一个市场。用行政化的方式来做私益的话，其实也是第三部门，这个第三部门是什么呢？是咱们中国的事业单位，它是用行政化的部门来满足一些私益。实际上，再往大里讲，政府出面的社会保障、社会服务，其实都是用行政化的方式来满足私益。

那么，这里可能大家有一点想不通了，因为现在我们的公共管理、公共政策理论讲得很多，我们现在也讲基本公共服务，基本公共服务、社会保障这一些，我们都把它归到基本公共服务里面去了，那么，为什么说基本公共服务是一种私益呢？其实按照正宗的公共管理和公共服务的理论去说的话，这一些确实都是私益，都是个人的事情，所谓私益就是个人的事情，养老是不是个人的事情？看病是不是个人的事情？生孩子是不是个人的事情？这些其实也真是个人的事情。

那么，为什么我们要用政府来管这些事呢？因为这些个人的事情从某种意义上来讲，它不是个人和家庭能够承担得了的，所以政府要出面来管这个事，我们从这个角度来讲，并不是讲这些事情是公益，因为按照公共管理和公共服务的理念来讲，只有大家都可以用的，比如马路、广场这些才叫真正的公共事业、公共服务，就是说谁都可以用的。但是看病的话，它不是这样。所以在这个角度来讲，英国伦敦经济学院的一个教授，是他们的系主任，他的观点跟我的说法是一样的，他说我们所关注的人类服务（人类服务是欧洲用的比较多的一个词，相当于我们讲的社会服务、社会保障，就是我们讲的公共服务，在欧洲用了一个词叫人类服务）也带有一些公共产品的特征，但基本上还是属于私人产品。所以按照正宗的公共管理、公共服务的理论去讲的话，这些确实都是私人产品。

他专门对社会组织做了一个比较优势的理论，他讲了一个比较优势理论，我觉得很有意思。他写了一篇文章，叫《人类服务与志愿部门比较优势理论探讨》，这篇文章在一本书里面叫《英国社会政策论文集》，这本书是商务印书馆出的，如果你们有兴趣的话，可以去找来看一下，这篇文章当中，他提出来一个观点，他说我们提出的观点是与其他部门的机构相比较，志愿机构的比较优势在于它特别的含糊，而且混合的结构能够使它克服一系列的矛盾，第一个是主权代理错位，第二是中间选民不愿意，第三是政治家发给下属的信息不明确，第四是市场缺乏兴趣等等。

 

那么，下面我们来解释一下，我们把三个部门放在一起做一个比较，我们首先从西方的社会架构去看这个问题。

第一个我们叫公共部门，公共部门也就是政府的部门，在西方的政治架构下面，公共部门、政府会非常在意两个事情，第一个是选举，我干得不好，下次选举我就选不上了，所以选举，我干很多事情就是为了下一次，我还要重新当选，我要连选连任。第二，在选举当中，特别在乎中间选民，以台湾为例，有两个阵营，一个叫蓝营，一个叫绿营，蓝营里面有深蓝，绿营里面也有深绿，马英九要去竞选的话，他不会去做深绿这部分人的工作，因为那部分人他是铁杆子，铁杆子民进党的拥护者，所以这部分人做工作也是白做。所以他要赢得选举的话，他要去找浅绿的，要找那些处于中间状态的人，这些人实际上是最后决定你能不能选上的关键。所以一般来讲，在西方的政治架构当中，中间选民很重要，所有的选举当中，大家都在争取中间选民。   

作为企业来讲，它比较在乎的是什么呢？股东、股东的利益，还有和企业的利益目标相关的，利润目标相关的东西，它在乎这个。但是我们第三部门，我们的非营利组织，它实际是多种利益的相关者，我们通常是站在中间，我们既不是政府的，也不是市场的，但是第三部门有时候常常也可以代表政府，政府委托我去做事，我也可以去做。有时候企业想在社会上做好事，可不可以委托我们民间组织去做呢？其实也是可以的。所以第三部门谁都可以代表。

从结构上来讲，公共部门和私人部门都是属于官僚的。在社会学当中来讲，我们有个词叫“科层制”，科层制这个什么意思呢？就是我们有上下级，下级必须服从上级，这样的一种等级分明的东西。但是在我们第三部门，我们强调它的一个好处，它是模糊的，我们现在通常会讲，我们是一种平面，很多社会组织讲，我们是一个平面结构的，我们是项目者，就是我做的事情是一个项目、一个项目这样来分工的，没有那种很严密的上下级之间的关系，所有的人在一起干活，都是伙伴关系。当然，在这样一个项目的这样一个群体当中，肯定也会有它的领导，可能是大家自然而然产生的这样一个东西，而不是我们一定要用任命或者是用一种权力委托的方式，而是让它自然而然地产生这样一个项目制。项目制是一个平面的结构，一个机构里面有这个项目、那个项目，大家之间是一个平面的结构关系。从理论上来讲，它的好处是效率比较高，科层制来讲，它也有它的好处，但是往往我们现在讲官僚主义可能容易产生拖沓或者踢皮球等等的现象。

从资金来源来讲，公共部门主要是税收，私人部门主要来自于销售收入，但是志愿部门是左右逢源，有三个方面：第一个它来自于税收，我们现在讲政府买服务，政府买服务的钱就是来自于税收，政府委托你去做的事，除了买服务以外，还可以直接向你投资，直接向你拨款，等等，有一部分钱可以是来自于政府的。有一部分钱可以来自于社会捐献，还有一部分钱可以直接来自于服务收费，这些都是可以的。

从工作人员上来讲，政府部门基本上是有偿的、是有工资的，然后可以有一些志愿者，私人部门是不可以有志愿者的，它都应该是有偿的，只要为私人部门去做事的话，他一定要付给你薪酬，不可以不付薪酬的。那么，在志愿部门来讲，相当多的是志愿者，当然现在我们也有很多拿工资的、拿工薪的人。志愿者在第三部门最多。

有了第三部门，对于个人来讲就有了更多的选择，譬如讲政府部门的职责就是在公共领域提供公共产品，市场部门是在私人领域提供私人产品。以前的理论讲，当政府部门提供的公共产品出现问题的时候，我们可以去找市场，由市场来弥补，在市场出现问题的时候，我们可以找政府，由政府来弥补，但是通常当代社会里面有一个现象，就是政府和市场都出了毛病，这就比较麻烦了。

这样的话，如果有第三部门的话，我们就多了一种选择，我们还可以找第三部门，第三部门常常在这里面起了很大的作用，一个非常明显的例子，打仗了，双方交战，政府部门相互之间已经不能打交道了，市场就更不用说了，在这个时候，像红十字会就能够出面去做很多救急扶伤的工作。这个实际上是红会一个最根本的职责，在发生重大自然灾害或者战争的时候，政府有可能会瘫痪，这个时候红会也可以出面来做很多的事情，所以有的时候政府也不起作用，市场也不起作用的时候，我们还有第三部门，这样对于个人、对于社会来讲，就多了一个选择。

那么，第三部门的比较优势在哪儿呢？如果把我们刚才讲的行政化和市场化设为两个极端、两个顶端，中间这一点呢，我们讲它既非市场化、也非行政化，那么一般来讲，市场部门是偏向于市场化的，政府部门偏向于行政化的，中间这一大块实际上都是第三部门可以去做事的。

我们把刚才这一条线扩展成为一个面的话，我们可以看到，一头是政府、一头是市场，中间是第三部门，为什么中间画的是虚线呢？实际上就是说市场跟第三部门实际上没有一个确定的界限，政府部门其实也是一样，按照西方这种政治架构来讲，它比较在乎的，一个是主权代理关系，因为通过选举以后，老百姓让你作为一个国家主权的代理，这就是政府，所以它要代表这样一个主权代理关系，在国外来讲，这个政府是非常明确的。但是第三部门来讲，我代表谁都行。第二个，选举的时候一定会非常在乎中间选民的意见，为什么？现在国外有很多东西，我们经常讲的民粹主义，那么它要符合很多选民的意见，是这样一种态度，但是第三部门可以不在乎。最后一点，就是政治家。政治家因为怕失败，所以我们讲政治家会表达他的意图，他会含含糊糊，他不把事情说清楚。第三部门有一个特点，就是说有些事情需要有人去打先锋、先去尝试，譬如讲有一个社会方案，我们做试点的时候，常常是政府部门委托第三部门先去做，万一失败了以后，政府自己本身也有个退路，那么咱们第三部门也无所谓失败不失败。

那么，市场这一块就很明确了，就是有很多的利益的，就是说市场、企业一定是以利润最大化为目标，但是咱们非营利组织嘛，当然就不在乎这一点了。

 

刚才讲的是西方的架构下，现在我们讲中国的国情，政府部门现在也有很多怕的，权责范围有限，中国有很多部门，有很多政府部门之间的界限是分不清楚的，我们讲一场洪水灾害来了，这个事是民政部的事？还是水利部的事？还是其他哪个部的事？其实政府部门是不可能把它的界限完全划清楚的，所以中国的问题其实最主要的是政府部门之间的合作。

有界限，很多的问题解决起来就是会有问题，譬如说当年我们搞低保，因为在那么多人下岗失业，在这么一个大背景下，我们想搞低保，低保就是说，使下岗失业的这些贫困人士，能够先有饭吃，能够收进来的就先收进来，一收收了两千多万，下面还有个想法，收进来以后，我们要逐渐通过就业，让他们一点一点地出去，但是后面这一步，实际上我们一直做得不是太好，这个里面就有部门之间的问题，因为就业的事情不归民政管，是归人社部管。部门有界限的时候，大家都不想去，在这个边界当中常常就会出现一些空隙。第二个现在中国的政府官员都怕两个，一个是上级的问责，一个是公众的问责，现在都很厉害。第三也是领导意图不明。

那么，在市场这一块，也还是一样，中外都一样，在政府这一头，它有行政权力，在市场这一头，实际上它有资本权力，资本也是一种权力。所以从法律上来讲，我们对这两块都要进行限制，因为不受限制的权力一定会造成腐败，这样的话，把它们限制了以后，中间这块事，我们一定要有一个社会部门，就是在这些不清楚的事情上面，界限不分明的事情上面，还是要有一个第三部门来做。

这样的话，它就会形成这样一个结构，实际上第三部门，我刚才划了虚线，第三部门在比较偏向政府这一块的话，它有很多叫政府机构，实际上就是中国人讲的事业单位，我们老讲发达国家是没有事业单位的，国际上大多数国家是没有事业单位的，其实只是叫法的不一样，在国外来讲，它也有，实际上相当于我们的事业单位，他讲政府机构，一个是政府本身，政府的本部或者讲政府的机关，实际上它下面还有很多，叫做政府机构，同样是有的。

第三部门往市场这块偏的，现在是比较热的一块，在国际上比较热，在中国民间比较热，政府还没有认可，叫做社会企业。社会企业其实有两种解释、有两种理解：第一种美国人的理解，美国人的理解立足于企业，就是说它是一个企业，它也挣钱，但是在挣钱的过程当中，在企业运作的过程当中，它也为社会做了很多事，最明显的例子就是孟加拉国乡村银行，大家知道，这是搞小额贷款的，是一个经济学教授搞的，他出去遛弯，看见有人在那儿编筐，他就问他，你编一个筐能挣多少钱？那个人就说我挣不了多少钱，因为材料是企业给我的，然后我编了筐以后，也是由企业去卖，所以我只是中间挣一个手工钱，挣不了多少钱。这个教授就问到，你不能自己去买材料编，编完筐之后，你自己拿到市场上去卖怎么样？他说那当然可以挣更多的钱，但是我没有钱，教授就说那我借给你，这就是小额贷款的来源，就是我借给你一笔钱，你去买材料，然后编了筐，然后你去卖掉，卖掉以后，你马上就要还我钱，比如说一个星期。教授借了一笔钱给他，他就去买了材料，编了筐卖掉了。一个星期以后，教授去了，他就很高兴，说怎么样？说我除了还你借给我的钱以外，我还挣了很多钱，所以这个就是小额贷款最初的来源，然后发展起来，现在发展成为全世界的一个事业。孟加拉乡村银行就是专门做这个，后来这个教授建立了这么一个银行，建立这个银行也成了孟加拉国最大的一个银行，美国人认为这是一个最典型的社会企业，它既是一个企业，这个银行是一个企业，它挣钱了，挣的钱相当多，但是它又帮助穷人解决了他的问题，这是美国人对社会企业的一个解释。

第二种是英国人的解释，英国原来有很多的福利机构，也相当于我们的事业单位。八十年代改革以后，觉得国家拿钱去养着这些福利机构不好、效率不高，所以他就改变了，改变一种方式，就是让社会、让大家都来办非营利机构，非营利机构到政府那儿去竞标，来管这些老人、残疾人、儿童，原来的这些政府机构给它私营化，给它私营化以后也作为一个机构来竞标，就是不是像以前那样拨款了。用了这样的方式以后，这样的一些新的机构，给它起一个名字，叫做社会企业。因为非营利机构可能有一点大家一听这个名词的话，就有一个它不可以营利，这个上面有很多事情说不清楚，那么干脆我叫社会企业，社会企业的话，那就是说，你可以营利，但是营利了以后，又有很多规矩要管你，所以这样的话，就把非营利企业原来的这种束缚放松了一点，有弹性了一点。

英国近十几年以来，发达国家都出现了大量的失业，所以它又把社会企业作为一个安置就业的渠道，就是说你这个企业，你在这儿进行一个经营活动，我政府可以不要你的税，但是你只要挣够你这些人自己的工资就行。其实非常像我们以前的福利企业，要讲社会企业的根儿，我一直觉得其实在中国，中国从解放以后，我们一直搞生产自救，后来搞了什么里弄加工组、街道加工厂，然后发展到福利企业，其实那个实际上就是社会企业。这个企业不是指望着挣大钱，但是我们在这儿就业的这些人，我每个月都可以拿到工资，解决就业问题。但是后来我们搞了市场经济以后，就要求所有叫企业的都得去挣钱，这样一来，有很多福利企业基本上都垮了，其实也是比较可惜的事。

所以从这个角度来讲，社会企业现在在世界上发展得很快，像香港、台湾，都在讲社会企业，它主要的目标就是要安排就业、安置就业。

我们一直讲社会组织跟政府之间是一种伙伴关系，作为公民来讲，他可以把钱通过纳税交给政府，也可以把钱通过社会捐赠交给社会组织，那么从某种意义上来讲，这两种行为的意义是一样的，因为最后，政府也好、社会组织也好，都是给公民提供公共服务。

这样的话，为什么我做了社会捐款以后，我就可以免税呢？正是这样一个理论，实际上我交税也好、我做社会捐款也好，它对社会的意义是一样的，所以可以免税。企业也是一样，企业也可以纳税，企业也可以做社会捐赠，现在常常有一部分企业还直接地为社会提供一些公益服务，我们叫做企业社会责任。

 

二、依靠慈善组织等社会组织做好社会治理

那么，现在我们来看一下公益慈善组织在国际上发展的一般的规律。

现在社会服务、社会保障都是来源于慈善事业，在很多社会工作、社会保障的书里面，都有一个说法，就是十七世纪初的时候，在欧洲就出现了国家济贫制度。看过一些这样书的人一定知道，1601年，英国就有了一个《济贫法》，英国的《伊丽莎白济贫法》其实从现在来看，更像我们的《收容遣送法》，就是说《伊丽莎白济贫法》它最主要是对付流浪汉的。我们在中学里学政治经济学的时候，实际上就知道，英国工业革命的时候，有跑马圈地、羊吃人等等，就直接把农民的土地给拿走了，然后这些农民就要让他们进工厂去打工，当然，当时的这些工厂从现在来看都是血汗工厂，而且农民一般是自由惯了的，他不愿意去工厂当中受到很多的限制，每天要几点上班、几点下班，在工厂里面还有人管着你，他就不习惯这样，所以当时出现了大量的流浪汉，他宁愿在外面流浪乞讨，也不愿意去做工，这是在英国当时一个很大的问题。其实《济贫法》最主要是对这些人采取的措施，我们叫收容遣送，其实它就是光收容不遣送，搞了很多教养院，把这些人关起来。但是济贫的事情，在这个《济贫法》里面，它是把它交给了教会，所以在英国，一般一个城市也好、一个村庄也好，它的中心一定是一个教堂，教堂里面有牧师，这些牧师和他的太太、还有找了一些大学生，然后就开始做济贫的事情，比如英国的汤恩比馆，这个在我们社会工作书上都有，美国的霍尔馆等等，都是这样的。实际上从我们今天来看，它就是一个社区服务中心。具体的扶贫事情，实际上是这些人在做的。这样的话，从他们这儿，就产生了很多的社会组织，然后这些人、这些社区中心后来联合起来，就变成了一个社会组织，这个社会组织再发展下去，就是我们今天的社会工作，后来大学介入了，就出了书，进行培训，成为一门课程，我们的社会工作和社会工作者，就是这么发展过来的。

现如今，国外的公益慈善怎么样？实际上大概有四种模式。第一块，钱来自于政府，干活靠政府，这是福利国家模式。我们以前的计划经济模式也是这样，钱国家掏，然后干活的也是国家的人员、事业单位的人员、政府机构的人员，这是我们的福利国家模式或者讲计划经济模式。第二块叫香港模式，香港模式是钱来自于政府，干活是民间组织，现在大概有400多个，这些组织的资金60%—70%来自于政府，政府掏钱，社会组织去干事，这是香港模式。第三块叫美国模式，美国模式纯粹是钱来自于社会募捐，干活的也是社会组织。第四个是中国模式，钱是靠社会募捐，但是干活的是政府来干，比较突出的就是那年青海的地震，地震完了以后，要求我们所有的公募基金会把募到的钱都要交给青海省政府。就是说募捐靠社会组织去募捐，募来的钱要交给政府去办事。其实这个做法是有一点问题的。

所以最好的福利国家模式，政府通过税收，老百姓把钱交给政府，政府通过福利机构、通过社会保障制度来给老百姓提供公共服务。香港模式是老百姓把钱给政府，政府通过社会救助，它没有养老，这些都没有，政府主要通过社会救助来帮老百姓。另外，通过公益慈善机构来提供公益服务。美国模式，都是来自于民间，干活的也是民间，钱也来自于民间。中国模式我觉得是一个不太好的模式。一个合理的模式，公民既可以通过纳税把钱交给政府，其实也可以通过捐款把钱交给社会服务机构。这样的话，政府还可以通过税收来支持社会服务机构，可以通过直接的投资、也可以通过购买服务，由社会组织来为公民提供服务。

 

这样一来，咱们公益慈善事业日子就比较好过了，第一个是可以直接收费，咱们现在的养老机构，基本上都是可以直接为服务对象提供服务，因为中国的福利，我们在中国讲福利，总是有一个毛病，我们老讲收费不收费，不收费就叫福利，其实这个概念是错的。真正我们讲福利的话，实际上是一个非营利经营的概念，非营利经营就是说我以成本核算来收费，我花出去多少成本，我要花出去多少成本，提供这些服务，我要花出多少成本，我按照成本来核算、来收费，这是非营利。

第二个是政府可以通过购买服务，然后慈善事业还可以向企业、向个人进行社会募捐。这样的话，慈善事业才能够真正地发展起来。现在其实有一个偏向，对一些草根组织来讲，如果仅仅靠政府购买服务，还不足够用于人工，这样的话，其实社会组织发展不起来。我跟香港社会福利协会的总干事一起讨论，他说这个办法肯定不对，就是说我们要做的这些服务都是人对人的服务，所以我们应该投资于人，所以香港的社会组织70%的钱来自于政府，来自于政府的钱当中的70%是用于人工的、是付工资的，所以这个钱不付工资是不行的。

所以在中国来讲，我觉得虽然我们现在提出来政社分开，但是让社会组织真正发展起来其实还有很多障碍，这种障碍最主要的是一些思想理念认识上的差距。

我们现在讲社会治理，社会治理跟以前的社会管理有一个什么差别呢？我们在中国讲管理的话，我常常跟学生开玩笑，我说在中国讲管理，常常就是“管你”，就是有一个上下的差别，管理者是站在一个比较高的位阶上面，我要往下来管你。我曾经去给民政部提一个意见，我说应该把社会救助管理站，就是对流浪乞讨人员的，应该把它改成救助服务站，这样的话，大家比较愿意去。但是我们所有的救助管理站的人不愿意，说把管理两个字去掉了，我们就没有地位了，所以在中国来讲，管理就是“管你”。现在我们为什么要把它改成治理呢？治理讲的是双向的、互动的，它不是一个自上而下的管理，而是一个双向互动的治理，就是说，管理者要跟老百姓直接沟通合作，然后由双方共同来把事情做好，是这样一个概念。

我认为，在以前来讲，我们有个词叫国家干部，国家干部是把群众事务和行政事务一肩挑的。现在我们也经常强调，我们的政府官员要去做群众工作，要下乡等等，但是现代的社会分工越来越精细了，其实在国际上来讲，公务员不干那么多事，公务员干的就是行政事务，依法行政是公务员干的事，什么意思呢？就是说，比如我是一个老百姓，我要去找政府部门，我要去办事，政府部门一定按法规，法规上规定的怎么干，我就怎么干，法规上规定的要多长时间干完，一定多长时间干完，一定不会拖，就是这样依法办事。

那么，社会组织做什么事情呢？社会组织，我们的社会工作者，他是讲感情的，就是说你跟我提出很多要求，我要给你做很多思想工作，其实我要给你做很多工作，然后我要告诉你我怎么帮你解决等等，但是社会工作者是没有权力的。所以社会工作的一个责任就是说，要帮助你的求助对象去寻找资源，他只能做到这一点，去寻找资源，但是他没有权力决定什么东西，这样一来的话，这个权力结构、权力架构就比较平衡了，那么也可以解释，为什么在发达国家，公务员反而不受待见，社会工作者特别受待见，为什么？就是这么一个东西。

所以我觉得要发展社会组织很大一个方向就是说，我们要把权力真正地分开，真正地把权力关到笼子里去，就是说我们要完全地依法办事，但是社会上的事情是于情于理都合办事有时候不合法，那么这样的一些事情的话，就要靠我们社会组织、社会工作者通过其他的渠道、通过民间的渠道、通过公益慈善的渠道去解决很多的问题，那么这个社会就能够更加和谐，发展得更好。

责任编辑：杨婧雅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0822/779045.shtml