【案例】“镇政府起诉县政府”应该如何看待？

 

【基层执政】

【事件介绍】

湖南一镇政府将县政府告上法庭

“镇政府起诉县政府”，一件全国少见的案件引发了舆论的广泛关注。近日，地处洞庭湖畔的湖南省南县三仙湖镇政府起诉县国土资源局、县人民政府土地行政诉讼案，在该县人民法院开庭。作为原告和被告的镇、县两级政府人士均表示，诉诸法律比行政调解更加规范公正，有利于基层问题和纠纷的解决。

事件起因

谁是渔场合法主人？土地所有权起纠纷

案件缘于一起当地渔场村民和隶属镇政府的渔场承包公司之间的土地所有权纠纷。

1958年，南县三仙湖镇(原叫三仙湖人民公社)社员入社，开办渔场。当时渔场约有一万亩水域，现在为6380亩。当时，渔场水面向国家上缴鲜鱼，所有耕地面积向国家交粮食。2000年，该镇成立开发公司(大水面)和渔场(精养池)，其中5000余亩由开发公司外包进行养殖，镇政府管理并收取承包费。

渔场由原来的几十人发展到现在500多人，平均每户分8亩水面。渔场所有村民未完全享受到惠农政策等待遇，通村公路建设、一事一议、土地直补金等资金申请不到。原来农民集资修建的一条主要公路已破损不堪，沟渠长期淤塞，造成养殖户生产困难等。

经县国土资源局初审，报县人民政府审核，2005年3月，颁发了集体土地所有权证，所有权人为“南县三仙湖镇渔场村民集体”。“当时在办证时，渔场和开发公司都属三仙湖镇政府。镇政府为了开发公司、渔场的贷款和资质认证，以便更好地经营发展，在土地所有权人上加了镇渔场。”上一任渔场场长何可仁说，在办证和2008年第二次土地普查时，他就反映过，渔场集体土地面积界定和村民身份认定，以及村民实际生活中的问题要解决。

今年2月28日，镇政府以渔场不是村民集体，而是镇直接管理的单位，不属于法定颁证主体为由，向南县国土资源局要求集体土地所有权证申请异议登记。4月8日，镇政府起诉南县国土资源局；6月28日，镇政府申请追加南县人民政府为第二被告，要求县国土局重新确定土地为镇集体所有并颁发新证。

庭审焦点

渔场是镇政府还是村集体所有？

8月12日8时30分，案件开庭。一大早，三仙湖渔场的40余名村民，自发地乘坐中巴车赶到南县人民法院进行旁听庭审。

作为原告的南县三仙湖镇纪委书记龙治国表示，南县国土资源局对三仙湖渔场历史事实调查不清，认定事实错误，且颁证程序不合法，所以应对其土地所有权证进行撤销。渔场开发的收益要兼顾全镇人民，这并不是“与民争利”。“我们可以说是穷尽了各种调解方式无果才决定走法律途径。”龙治国表示，不管法院判决如何，镇政府一定会对后续的渔民生计等问题负责到底。

第三人代表律师严曙光认为，三仙湖渔场农民集体属于农村集体经济组织，具有拥有集体土地所有权颁证的程序合法。颁发的集体土地所有证已经快十年，镇政府起诉已经过了2年行政诉讼时效。而且下级政府状告上级政府不合法。

严曙光表示：相关法律规定，如果是国有土地，国有土地的所有权人应该是国家，那么由国务院代表国家行使国有土地的所有权人，国务院再把国有土地的管理工作委托给各级政府的国土资源管理部门，所以乡政府不可能拥有国有土地的所有权，管理权也没有，管理权在各级政府的土地资源管理部门，即土地资源管理局来管理。

 

案件启示

让法治精神战胜“权力包办”

记者了解到，过去基层政府在处理类似土地纠纷时，采取的行政手段往往引发诸多冲突。“此前已有上百名渔民多次到县里上访，我们和渔民、公司也进行了多次调解，均没有取得效果。”作为被告之一的南县国土局耕保股股长李自力说，案件实际上不是镇县两级的矛盾，关键在于界定渔场是镇政府还是村集体所有。李自力强调，国土局也希望通过法律途径来解决问题，避免群体性事件的发生。

“下级政府起诉上级政府是标志性事件，体现了国家法制建设的进步。”湖南省委党校教授王学杰认为，县政府和镇政府在行政上是上下级关系，但在具体问题上如果存在分歧，就可以通过法律的手段解决。这是基层政府摆脱“权力包办”，实现依法治理的有益探索。

记者查阅公开报道发现，近年来，“民告官”的案例较为普遍，但“下级告上级”的情况非常少见。2006年，河南周口市郸城县城关镇起诉市县两级政府，被称为“我国下级政府状告上级政府的第一案”。

龙治国认为，作为乡镇一级政府处理问题时最常用的一种方式，行政协调有速度快、效率高的优点。但诉诸法律更加规范，避免个人意志的干扰，更加公开公正，这应该成为未来乡镇政府解决基层问题的大方向。

“镇政府告县政府”有何不可？

当看到“湖南益阳南县镇政府将县政府告上法庭”的新闻标题时，笔者不禁叫了个“好”字。姑且不论镇政府为什么要告县政府，也不管到底结果如何，这个案件本身就有十分积极的意义。

前不久中央做出了召开十八届四中全会的决定，并将首次聚焦“依法治国”。毫无疑问，时至今日，依法治国、依法行政，建立社会主义法治国家的观念已经深入人心。但是要真正建立起一套科学可行、系统完备的法律体系还需要时间。就拿行政机关“上高下”来说，在当前行政一体化的要求中，下级行政机关应该坚决服从上级，“上高下”还不具备法制保障。但是湖南益阳南县三仙湖镇这种明知其不可为而为之的态度实在值得鼓励。

人民政府为人民，乡镇政府为了辖区人民群众的利益，有责任采取措施予以维护。如果下级政府对上级政府和各级机关都不问缘由的盲从，忽视老百姓的利益，只在乎自己的乌纱帽，无疑是值得鄙夷的。作为下级政府当为了辖区内群众的利益与上级政府沟通协调失败之时，不是被动的接受上级决定，而是以法律做武器，竭力维护群众利益，很好地阐释了以人为本、执政为民的理念。

其实镇政府告县政府已经不是第一次发生，早在八年前就有河南周口市郸城县城关镇起诉市县两级政府，被称为政府“下告上”第一案。与当前湖南镇政府告县政府案相类似的地方是都有关土地，不同的是一个是土地使用权的问题，一个是土地所有权的确权问题。令人遗憾的是周口市这起“下告上”第一案几乎夭折，希望八年后的今天，湖南这起“下告上”案件能够起到它应有的作用，推进司法领域中不能“以下犯上”相关规定的改革。

在法律上，乡镇政府作为法人，省市县等各级政府或者机关单位也是法人，双方的权利和义务在法律面前都是平等的，不应因为是上下级关系就必须让位权利。希望该案能够引起足够的关注，为推动依法治国建设奉献笔者更希望有朝一日，各“下级”政府为了辖区群众的利益敢于同“上级”唱反调。

 

“官告官案”背后是法治的思维

三仙湖镇渔场一纸土地使用权证，竟引得具有上下级管理关系的县政府与镇政府对簿公堂，这与人们习以为常的下级服从上级、下级对上级唯命是从的印象大相径庭。不得不说，在官僚传统较为浓厚的我国，且不论是非对错，镇政府能够在遇到争议时不是一味去疏通关系，而是走进法院，并将自己的上级机关告上法庭，表现出难能可贵的法治意识。

习近平总书记曾说过，各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，镇政府告县政府和县国土局的背后，正是一种法治思维。它打破了政府机关长期以来必须唯上是从的“官本位”观念，改变了传统“权大一级压死人”，行政权力和行政命令压倒一切的传统思想。

在现实中，上下级政府间遇到棘手的纠纷，下级政府往往会动用一切政治资源，利用各种潜规则去争取自己的利益诉求，在这样的过程中，法律往往是缺位的，权力的使用不受法律的规制，这与法治的理念并不契合。镇政府与县政府虽然在行政层级上存在管理关系，但在法律上都是独立、平等的法律主体，应在各自职权范围内用权并接受监督和审查，权责的主体性和独立性恰恰是法治思维的基础性体现。

以下犯上，下级政府和官员所要承受的压力是可想而知的，此前在郸城县城关镇政府状告周口市政府一案中，由于舆论的曝光，惊动了省市各级领导，当时的城关镇党委书记王向阳接到县长和副县长等人的电话，“转达了市里领导对镇政府‘炒作’这件事的意见”，王向阳表示，“我不后悔起诉上级政府，只是怕给别人特别是领导惹麻烦”。这种压力的存在，也凸显出基层治理中法治意识的缺失。

从报道来看，益阳这起官告官案争议由来已久，涉及多方主体，牵涉村民利益，这种现状的形成既有历史原因，也有现实原因，恐非三言两语能够说清。复杂的土地使用权纠纷已经顺利导入了行政诉讼的途径，有待法院以法律的标准来辨明是非，法院处理纠纷的优势就在于有主体、期限、证据、法律适用等一整套专业的法律审查标准来评判土地使用权证的合法性，判断哪级政府占理。总之，既然此案已进入司法程序，一切就当以法律说话，杜绝权力的隐形干扰，如此才是基层法治建设之福。

镇政府状告县政府，法治时代的注脚

镇政府起诉县政府，在湖南属首次，在全国亦不多见。此前数年，河南周口市郸城县城关镇起诉市县两级政府，被称为政府“下告上”第一案。正因为罕见，无数网友不吝盛赞，甚至有人调侃是在“以下犯上”。下告上，确实具有新闻价值，但不该成为新闻。

感到被上级欺负了，下级拿起法律武器维权不是再正常不过的事吗？这是法治时代的题中应有之义。遗憾的是，为何下级政府不敢或者不愿意状告上级政府，难道两者没有利益冲突？答案当然是否定的。郸城县城关镇政府状告上级政府之后，时任河南省高级人民法院行政庭副庭长宋炉安认为，下级政府怕告上级政府的主要原因在于，上下级政府之间本就存在上下级层级节制关系，即通常人们所说的领导与被领导关系，下级政府在各个方面都受上级政府直接或间接控制，特别是下级政府首长的乌纱帽直接或间接地取决于上级政府首长的态度。正因为如此，一些下级政府即便一肚子怨气，也不敢通过诉讼的方式公开与上级政府对簿公堂。

不敢状告上级，未必是好事。且不说这种委曲求全未必求得了全，长此以往，建设法治国家、法治政府就是一句空话。习近平总书记提出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”上下级政府有了矛盾，当然可以通过行政的方式解决，如果行政手段解决不好就应该付诸法律，诚所谓“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”，而不是以上压下，下级忍气吞声，或者任由矛盾越积越大。

下级状告上级应该成为常态，更重要的是司法机关应该秉公执法，如果下级胜券在握，鼓足勇气状告上级了，而法院不立案，或者立案了却将屁股坐偏，同样后果堪忧。有句话说得好，法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司。习总书记也强调，要信仰法治、坚守法治，做知法、懂法、守法、护法的执法者，站稳脚跟，挺直脊梁，只服从事实，只服从法律，铁面无私，秉公执法。要靠制度来保障，在执法办案各个环节都设置隔离墙、通上高压线，谁违反制度就要给予最严厉的处罚，构成犯罪的要依法追究刑事责任。

众所周知，今年10月召开的十八届四中全会将聚焦“依法治国”。在改革开放以来历次党的全会中，以“依法治国”作为主题还是党史上第一次。由此，带给公众不少美好期待。依法执政，还须依法行政，“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。”很显然，打造法治国家、法治政府、法治社会，法治是核心，政府守法是前提，如果下级政府状告上级政府不再是新闻，当然如果上级政府不敢违法，法治政府还会远吗？当然，具体到此次镇政府状告县政府一事，背后有何隐情，程序是否合法等等，另当别论。

 

“镇政府告县政府”的样本意义

现实生活中，“民告官”的现象并不少见，但“下级告上级”的案例，却实属罕见。单从这一点来看，“镇政府告县政府”，具有破冰意义。再者，镇政府就土地所有权与渔场集体及村民产生纠纷，并对县国土资源局的行政许可存在异议，县政府多次调解无果，导致村民上访，矛盾一触即发。如此窘境下，镇政府决定起诉县国土资源局和县人民政府，将土地所有权的归属交给法律去裁决，显然是一种理性选择。不可否认，法律裁决比行政调解更公正、更有强制性，也更有执行力。

事实上，对于这起土地所有权纠纷，即便是行政调解有了结果，也难以保证是一个公正的标准答案。一方面，可能会“官官相卫”，县政府也好，县国土资源局也罢，将渔场土地所有权划归给镇政府，让“与民争利”变为事实；另一方面，迫于“维稳”的压力，县政府和县国土资源局，可能会采取“和浠泥”的办法，将将渔场土地所有权判定给渔场集体及村民，让镇政府忍气吞声。然而，不管是哪一种情形，却体现了“以权压人”。

显然，诉诸法律后，行政权力失去了干预空间，一切以事实说话，以法律为准绳。不可否认，行政协调是县、镇等基层政府处理问题时最常用的一种方式，有速度快、效率高等优点。但当镇政府成为利益一方时，行政调解就应该“回避”了。交给法律解决，才是根本途径。特别是，诉诸法律更加规范，避免行政权力和个人意志的干扰，处理纠纷更加公开公正，这应该成为未来县、镇两级政府解决基层问题的大方向。可见，“镇政府告县政府”具有样本意义，体现了国家法制建设的进步。

然而，必须正视的是，下级政府告上级政府，首先应规避“司法地方化”。长期以来，由于我国司法辖区与行政辖区的高度重合，人、财、物高度依赖于地方，因此法院、检察院等司法机关，被习惯看成地方政府的机构，导致审判权与检察权受到当地政府的影响与干预，个案独立受到很大程度的牵制，严重影响了社会的公平正义。因此，提升司法的独立性，首先必须使司法去地方化。比如，在今后的司法改革中，应对司法机关实行纵向管理，人、财、物与地方脱钩，并通过设置专门的行政法院，来解决司法地方化的问题。

【启示与思考】

民告民常见，民告官常见，下级政府状告上级政府少有，“镇政府状告县政府”案无论谁胜诉，该案在中国全面推进法治建设的当下，具有一定的积极意义。在我国的社会演变史中，封建社会长期以极少数人的言行为标准，要求全体臣民赋予这些人以示范性和绝对的权威性，最终导致以这些人的意志为全体臣民的意志，并通过制度和法律而强制推行，使专制和人治制度化、法律化。新中国成立以后，人人平等，人民当家做主，告别了人治，建立起了真正的法治社会。“镇政府状告县政府”不仅体现了法律面前“人人平等”的基本法治精神，也是实现依法治理的有益探索。

事实上，早在浙江任职时，习近平总书记就曾放过这样的“狠话”：“任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权，党员和干部特别是领导干部更应成为遵守宪法和法律的模范。”

“镇政府以下犯上状告县政府”，其实就是对法治基本精神—平等最好的诠释。束之高阁的法律是一纸空文，法律关键在于“用”，要想在全国范围内推行依法治理，政府组织必须先行。政府组织只有带好头，才能发挥法治的引领和规范作用，实现政治清明、社会公正和生态良好的战略目标。

从法律上来说，人人平等，单位和单位也都是平等的关系，镇政府和县政府在行政上是上下级关系，但在具体问题上如果存在分歧，就可以通过法律的手段解决，让法律来公正地裁决孰是孰非，而不是靠权力的大小来决定胜负，这是法制建设的巨大进步。

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责任编辑：蔡畅

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