四川：农村土地产权制度改革方向探索

党的十八届三中全会提出，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。其中，“赋予农民更多财产权利”的提法既是众望所归的“亮点”和“新意”，亦是破解当前我省农村改革、土地流转、城镇化发展动力的重要突破口。但应该如何有效赋予农民土地财产权利，以便“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，并完善城镇化健康发展体制”呢？这当中，既有对土地产权分层次赋予的“产权分配与集中”问题，也有赋予形式和机制的创新问题。可见，寻求更多的制度创新空间是四川农村土地产权制度改革找到这一供求平衡点的必由之路。

耕地、宅基地和村集体建设用地的财产权是不是都要赋予农民个人？

从现阶段情况看，赋予财产权的“承包使用权”流转是制度范围内可操作的重要途径，而所有权必须仍旧坚持集体所有，但可以凭借土地集体经营的收益按确权比例让农民分享红利。亦即耕地的承包经营权、宅基地的使用权和村集体建设用地的使用权可以在一定期限或延长期限的基础上赋予农民或农户，并允许农民或农户在这个期限内流转，但在期限到期之日前应让最初赋权的这个农民或农户有权利收回，这可以避免土地流转之后带来土地兼并的后果。主要也可借此防止城市工商资本下乡搞与农业发展和农民富裕无关的 “圈地运动”。现在的困难是，土地流转时，是让农民个体分散出让流转还是以“组团”或“集体”形式让土地在更大规模和更大范围流转？这就要根据“地利”（是否有规模化的土地可以流转）、投资者资金规模和 “人和”（农村居民之间的利益关系）灵活安排。

赋予农民更多的财产权利应注重土地财产之上的产业化配套。

对四川来说，确权这一步已基本完成，现在的难点在于如何“加快构建新型农业经营体系”。换言之，土地、宅基地是各区县农民的保底财产，发展相关产业、夯实农业经营体系才是根本。毕竟，川西北高原藏羌区、攀西及大小凉山地区、川北秦巴山区、川南乌蒙山区和川中丘陵地区等都存在相当一部分土地肥沃程度和土地生态环境并不怎样的农村地区，坐等地利绝不可行。所以，地利条件并不优越的省内农村地区进一步进行土地制度改革需要注意：不应只是划定农民拥有的财产权利范围，而应考虑土地和相关产业的综合效应。通俗地说，就是确了权，就要“办事儿”（让农民搞产业化），不能等、靠、要；或者反过来说，“办事儿”应该成为确权的前提——土地财产虽然是农民的保障性权利，但不思发展、靠天吃饭则只能带来贫穷。

探索与农村集体所有制的土地财产占有模式相适应的农地产业经营模式。

实践经验表明，川内不同区域的土地资源禀赋、产业特征和发展阶段存在一定差异性，要按照多点多极梯次发展的思路，突出赋予农民财产权利和农业产业化经营方式的多样化举措。现阶段，要尽力发挥集体所有制和农民合作社的最大生产潜力，找到适合各个地区农村集体所有制统筹、农户（民）分散经营、企业化带动合作等新模式，特别照顾贫困山区、丘陵地区、民族地区和生态涵养区农户的利益关切，注重发挥基层社区对农户联合经营的带动作用，扭转小农经济长期的生产力低下状态。各地区利用土地谋发展的过程不求统一步伐，但求各具特色：功能、产业、资源上形成互补互动格局，有时未尝不是一种“梯度”发展的选择。

农地承包经营权流转与土地增值收益分配应坚持市场的 “决定性”资源配置功能，规避土地收益分配的不公。

国内一些地方出现的土地 “涨价归私”论和“涨价归公”论，均不是完全按照市场规律办事，都存在一定的一刀切缺陷。我省现阶段可以考虑的增值收益分配模式包括：一是“土地股份合作制”，出发点是建立一种长期收益分配机制，以解决农民土地使用权转让以后的长期收益问题；二是“农民——公司——业主”合作经营模式，可大大提升土地产出价值，使土地收益增加，农民获得的租金普遍高于过去自己经营土地时的收入；三是“土地资本化的市场指数模式”，农地流转的价差收益不是一次兑现就完了，可以考虑根据每次流转的价差收益收取一定比例用于流转出土地的农民，直至其收回土地使用权为止。这些模式均不是完美无瑕，要考虑各地农民、市场和政府的实际情况，因地制宜。但根本原则是，农户流转土地不是永久流转，要有时间限制和收益反哺，规避土地私有化和土地兼并的社会风险，坚持市场在定价与分配红利过程中的“决定性”功能。

通过农地产权改革推动农民特别是青壮年农民成为社会中产阶层。

农村土地产权制度改革在形成新型的农村合作组织的同时也改变了传统的农村社会结构、权力结构以及阶层与身份地位的认知评价，重新厘定了川内乡村社会的生产关系。随着土地流转的加速，将引起农村职业结构的分化、社会流动的加速和阶层结构的变迁。农村青壮年人口是否能在农村区域内致富是衡量以土地改革为龙头的农村改革成败之关键，农地改革不能把追求在量上减少农民作为改革的目标，而应综合考虑省内城乡各自的人口承载力，一味地让青壮年农业人口进城务工不是长久之计。实际上，土地流转集中到一定程度，就会开始让部分人在农村地区定型化为比较稳定的社会中产阶层，而这部分人口必须要包括相当比例的农村青壮年人口，这是形成农村经济发展潜力和活力的关键，也是稳固农村社会生产关系，形成长治久安的农村经济和社会复兴态势的关键。

四川农村土地产权改革的方向与路径：注重民生、着眼长远

如果说前一阶段我省农村土地产权制度改革的关注点是实现土地要素权利的市场配置功能，改变分散的小规模经营，提高土地规模经营效率，即通常所说的 “确权、颁证、流转”；那么，下一阶段的改革方向则应该是解决农民的土地财产权利 “变现”的问题，即从法律上确权、建立所有权和使用权（用益物权）制度，在经济上实现权利的获益问题——切实改善农村居民的民生难题。

要使农民拥有真正的土地财产权利并获得民生改善的持久动力，改革的取向是集体所有制框架内解决农民的土地财产权利问题，把农村集体产权制度的效益充分激发出来。这需要从制度体系设计、法律层面突破、农民权益核算与补偿方式等重要的实践领域提出对策建议和系统制度设计。

责任编辑：刘婧

文章来源：http://www.71.cn/2014/0911/780080.shtml