【案例】取消非行政审批制度 让权力在阳光下运行

 

【顶层设计】

【事件介绍】

中编办：明年非行政许可审批全部取消

中央编制办公室政策法规司司长王龙江8月23日再次强调，“明年5月前，所有的非行政许可事项都将被消灭，不再开后门，不再保留灰色地带”。

上述信息是在中国行政法学研究会2014年年会上透露的。为期两天的会议将围绕优化政府组织结构，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用等展开研究。

王龙江在与会时介绍行政审批制度改革最新情况时透露，目前为止，已经分批取消和下放的行政审批事项总计463项，并且全面启动清理非行政许可审批。

今年3月，国务院就发文指出，将“非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项”，不再保留“非行政许可审批”，彻底将非行政审批打入历史的长河。

“取消是原则，调整是例外，例外必须严格把关，所有转为行政许可必须过三关，提供四份材料，过地方政府和部门的关，过审批对上的关，过专家学者的关。”王龙江如是说。

“行政审批制度改革是一件比较困难的事情，因为这是让各部门剥夺他们的核心权力，让他们自我革命。”王龙江道出了改革过程中的难题。

鉴于此，政治动员、给定缩额成为了突破难题的方法。在政治动员方面，李克强总理主持召开的一次国务院全体会议将处长一级纳入，王龙江透露，这在新中国成立以来尚属首次。

此外，非行政许可审批一直广为法学界、理论界所诟病，王龙江对此则解释说，这实际上是为了解决行政许可法实施以后一批已经来不及立法的项目而提出的解决方法。

关上非行政许可审批的“制度后门”

随着市场经济的发展，在计划经济时代建立的行政审批管理机制，弊端日益显现。一个比较突出的矛盾是，职能部门各自为政，导致机构重叠和效率低下——“一个项目要盖上百个章”，无疑就是其中的突出典型。为扭转这种局面，去年全国两会上，新一届国务院承诺将在任期内把国务院各部门1700多项行政审批事项削减三分之一。一年多的时间内，国务院先后取消和下放400多项行政审批事项，完成了承诺5年任务的三分之二，巨大的成绩有目共睹。

以持续简政放权为背景，政策红利正在得以不断释放——简政放权不仅能激发市场经济主体的活力，而且能减少权力寻租和腐败的发生，同时还能大大降低政府的行政成本。习近平总书记曾一针见血地指出，改革已进入攻坚期和深水期，剩下的都是“难啃的骨头”。行政审批权无疑就是一块“难啃的骨头”，因其代表着权力与利益，推行壮士断腕式改革不免困难重重。王龙江此番就直言不讳:“行政审批制度改革是一件比较困难的事情，因为这是让各部门剥夺他们的核心权力，让他们自我革命。”

 

实际上，行政审批权改革的困难，不仅体现在权力机关对“自我革命”的抵触，同时也体现在其对“自我授权”的留恋。伴随着大量行政审批事项的取消和下放，全国范围内的市场活力得以大大增强，不过，仍有一些地区的市场环境并未得到根本性转变，原因就在于非行政许可审批仍不同程度存在。

所谓“非行政许可审批”，显然是针对行政许可审批而言，简单说来，就是行政许可审批之外的行政审批事项，主要包括行政机关内部审批、政府财政优惠待遇审批、授予荣誉称号审批等。相比起行政许可审批，非行政许可审批的范围无疑更大。更为重要的是，非行政许可审批不仅更具随意性，而且不在《行政许可法》约束范围之内——虽然行使的是行政许可权力，但其却并非真正意义上的行政许可。

正因为存在非行政许可审批这样的“制度后门”，伴随着中央简政放权的步伐，一些地方的非行政审批事项却在“野蛮生长”。究其原因，出台一项新的行政许可审批项目比较复杂，需要经过调查、论证、审批、审核等一系列过程，而非行政审批项目的增设则要简单得多。显而易见，如果任由这样的“制度后门”继续存在，不免消弭行政审批权下放的积极意义——一方面，某些行政机关可以将行政许可审批更名为非行政许可审批，继续设置关卡；另一方面，有可能在取消小部分行政许可审批的同时，增设更多的非行政许可审批，以期“堤内损失堤外补”。倘若如此，中央简政放权的制度善意，有可能在基层遭遇“肠梗阻”。

令人欣慰的是，继今年政府工作报告明确指出“全面清理非行政审批事项”之后，此番王龙江更是明确提供了“时间表”。在简政放权的过程中，中央多次强调，将建立权力清单制度，对目前仍保留的审批事项要公布目录清单，清单之外，一律不得实施行政审批，不得违规新设审批事项。

李克强总理曾明确要求，公权力法无授权不可为，私权利法无禁止即可为。全面取消非行政许可事项，不仅意味着行政许可审批权更加透明，而且意味着将全部置于《行政许可法》的约束之下，这实际上也是将权力关进制度笼子里的题中之义。

非行政许可的“后门”要关严

权力瘦身、简政放权，不可谓不是民心所向，大势所趋。作为简政放权代表，深化行政审批改革，从中央到地方，也喊了这么多年，且每一届政府重大改革举措，从始至终也都有这一必选项——持续深化推进，未敢懈怠。

这些年的相关改革成效，若单从统计学意义上讲，貌似还不错，至少数字亮眼，外表光鲜：“江苏省行政审批项目减少2/3”；“河南省级行政审批十几年来由2706项减少为378项”；“成都市行政审批：项目减少9成”……而这只是在百度键入“行政审批减少多少项”等关键字后，首页蹦出的代表性新闻标题。

可现实的复杂性和残酷性，就在于官方统计学意义上的改革成效，多半与民众的现实痛感，有出入甚至相悖逆。就以审批之痛而言，哪怕数字统计上，行政审批项目取消得再多，似乎民众或企业法人，在现实中完全无感，相反甚至会有“取而未消，只增不减”之感。

甚至，连这都不算新闻，早在今年3月，国务院就曾发文指出，将“非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项”，不再保留“非行政许可审批”。这次不过是在中国行政法学研究会2014年年会上重申强调而已。

这里的“非行政许可”其实很值得注意。它其实有些像神怪小说里能收仙伏魔、法力无边、内存无限的“乾坤袋”。它是个万能筐，啥都可以装。就如之前提到的，很多本是在“行政许”范畴内，还算“有法可依”的行政审批项目，虽在简政放权运动中被从纸面上取消了，但现实中并未真正消失，就是因为改妆易容之后，被归入“非行政许可”范畴。

 

一旦被纳入“非行政许可”乾坤袋，那就滋润逍遥了。简直有“跳出三界外不在五行中”的法外特权，是否需要审批、何种审批程序，流程中产生何种费用，收费标准，等等都有了超级自由裁量权，且全凭这一审批链条中各司各部的“个体好恶”和“心情好坏”。

“非行政许可”的可恶之处就在于就在于这个万能的“非”字，这一个否定式的冠头，就表示它本不在循章守法的行政序列，无法可依，又“因地制宜”，让你的维权无所依凭，更加艰难。而且，这种随心所欲的肆意性也让行政权力运行的成本更高，效率更低。

对应个体命运，就是“办证”跑断腿，门难进脸难看事难办；对应企业法人，则会无形增加社会经济整体运行成本，抑制市场主体内生动力。不尊重市场在资源配置中的决定性地位，而让传统的行政审批等权力之手伸得太长，甚至伸过界，强行审批，不但阻挠经济活力，反而会催生寻租腐败的土壤。

而现在中央再次强调“所有的非行政许可事项都将被消灭，不再开后门”。虽表示“取消是原则”，但也有“调整为政府内部审批”的缓冲之举。希望调整不会成为“制度后门”。后门要关严焊死，就必须仅仅缚绑住行政干预的权力之手。毕竟，不管是彻底关闭“非行政许可”的后门，还是持续减少行政审批，这都是对相关部门核心权力的剥夺，对了他们的蛋糕。如何保证不会遭遇反弹甚至利益集团的反扑，就看“限权”之手是否强硬果敢，而这检验着有改革的诚意与决心。否则，“关一扇门又开无数扇窗”的恶性循环，仍难禁绝。

消灭非行政许可事项，要激活“限权条款”

说到行政审批、行政许可，大多数国人应当并不陌生，但对非行政许可性质的行政审批，恐怕很多人会感到“一头雾水”。这还得从2004年施行的《行政许可法》说起。该法为了解决当时行政审批过多过滥、阻碍政府职能由管制型向服务型转变的突出问题，对行政许可的设定作出了高标准、严要求的规定，即除了法律和法规可以设定行政许可外，一切形式的“红头文件”都不得设定行政许可。在当时，此举被视为从法律上攻破行政审批制度这一传统计划经济堡垒的重要“支点”。

遗憾的是，《行政许可法》实施十余年，效果并不理想，甚至在很大程度上被各种权力主体成功“虚置”了。最突出的表现就是，在法定行政许可之外，演绎出了各种各样名目繁多的非行政许可性审批，名称令人眼花缭乱，许多将行政许可改头换面，大玩“文字游戏”，冠以“年检”、“核准”、“登记”、“备案”、“确认”等名号出现，也就不必遵守《行政许可法》各种严格的规定，且这些非行政许可事项被冠之以“内部行政行为”，公民若有异议，也无法起诉。

于是乎，从法律形式上看，各种法律法规设定的行政许可越来越少，行政许可规范化程度看似明显提高，但从实际感受来看，各级政府各种形式的审批不仅没有见少，相反还有愈来愈多的趋势。李克强总理在一次政协会上痛批开设企业需盖一百多个公章的行政弊端，就是最生动的注脚。

可见，规范行政审批，已时不我待，关键在于回归法律轨道。下一步发力的重点，在于激活《行政许可法》的“限权条款”。一方面，重申行政许可事项的范围，严格限定游离于行政许可之外的审批，将行政许可事项仅仅限定在直接涉及国家安全、公共安全、宏观调控、生态环境保护，以及直接关系人身健康、生命财产安全、公共资源配置等法定事项上。对于目前假借“行政审批”之名存在，而行许可之实的那些事项，应当进行清理，该升级的升级，该取消的取消，使行政许可真正实现法治化。

另一方面，严格遵循法定“负面清单”，凡是公民法人或其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调解的、社会中介组织能够自律管理的、行政机关采取事后监督等其他管理方式能够解决的，一般不得设定行政许可。此外，严格执行任何“红头文件”不得设定行政许可的规定，并辅之以严格的问责机制，凡触碰行政许可设定“红线”的，严肃追究法律责任。

十八大提出2020年基本建成法治政府目标，“依法治国”又将成为十八届四中全会的主题。在此背景下，重新回归《行政许可法》，严格以法律为皈依，全面清理和取消各种审批事项，无疑可以为重构政府与市场、社会的关系，推动政府职能转变提供坚实的法治保障。

 

行政审批改革 “去糙存精”避免离心现象

行政审批制度改革虽然取得了明显成效，但也要清醒地认识到，行政审批领域还存在不少突出问题。“批一块地”经历了三届市长，五届区委书记，办理审批事项程序繁琐、时限长、办事效率低下，一个投资项目就成了“二万五千里长征“，更何谈改革的“蹄急而步稳”。深化行政审批制度改革，要在总结经验的基础上，增强针对性，着力解决这些突出问题。

整合部门职能简化审批流程，进一步健全行政审批服务体系。行政服务中心作为服务于行政审批的主要载体，用通俗的话讲，就是一个方便老百姓的“服务器”、提高行政效率的“加速器”、转变政府职能的“转换器”、推进依法行政的“整流器”、优化发展环境的“净化器”、遏制审批腐败的“监控器”，应该遵照“公开、公正、便民、高效、廉洁、规范”原则高效科学运转。继续推进政务中心建设，健全省、市、县、乡四级联动的政务服务体系，并逐步向村、社区延伸。推动审批项目较多的国务院部门建立政务大厅或服务窗口。加强行政审批绩效管理，推行网上审批、并联审批、服务质量公开承诺等做法，不断提高行政审批服务水平。

减少审批环节，节约成本服务发展。减少审批环节不意味着降低审批的质量要求，“反复送审修改再送审，流程要重新再走一遍，”这种不实际、走形式、低效率的冗余程序应该删减，删减后应加入行政审批规范化程序。编制并公布国务院部门保留的行政审批项目目录，建立健全新设审批项目审核论证机制，逐步规范非行政许可审批项目的设定和管理，督促有关部门切实履行监管职责，加强日常动态监管。近期，国务院印发《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，显示监督机制的“重心后移”，政府有精力规范企业价格行为，推动企业不断提高电信资费透明度，切实保护消费者的合法权益，而企业一方也节约了时间和成本，尽快进入市场竞争者的角色扮演中。

行政审除了要注重审批的人本化、制度化、高效化改革，还要在监督机制上加把劲。一些部门权力过于集中，同时承担审批、执行、监督、评价职能，权力被滥用的风险较大。因此应继续推进行政审批领域防治腐败工作，排查审批权力运行中的廉政风险点，健全廉政风险防控机制，进一步深化审批公开，推行“阳光审批”，加快推广行政审批电子监察系统，严肃查处利用审批权违纪违法的案件。

“去糙存精”，减少不必要的行政审批环节，清理不符合现代社会和市场经济要求的规定，留出空白地，加入符合实际的新经验、新举措。管理学上有一个著名的“离心力现象”，说的是制定决策时，有时会发现实施起来与计划产生偏差，甚至最后导致结果完全背离计划的情况出现。其实，这也给我们政府改进行政审批相关规定或办法时提了一个醒。行政审批的效能影响经济发展的速度，关系社会发展的动能，更要尽量避免“离心力现象”，在制定制度时，减少不必要的审批流程所带来的摩擦力，避免“越改越繁”或者成了“稻草人”摆设，如此，我们的政策执行起来才能最大程度地接近初衷。

 

【启示与思考】

确实，完全取消非行政审批，削弱了职能部门的权利，影响了部门利益和地方利益。一些职能部门不愿意放权，是非行政许可审批大量存在的原因。同时，非行政许可审批在审批过程中对权利监督制约少，暗箱操作空间大，也是难以放权的重要原因。

不过，此次依然给非行政许可留下了一条“活路”：如果确因工作需要，且符合行政许可法规定，可依法升级为行政许可。王龙江强调，“取消是原则，调整是例外，例外必须严格把关，所有转为行政许可必须过三关，提供四份材料，过地方政府和部门的关，过审批对上的关，过专家学者的关。”从这里可以看出，非行政许可想“转正”要“过五关斩六将”，绝非易事。不过，“转正”口子一旦打开，在部门利益的诱惑下，难免会有一些机构浑水摸鱼，如此看来，要想堵死“制度后门”，还要配以信息公开，让政府、社会、民众三者形成有限的监督。

非行政许可审批实际上是为解决行政许可法实施以后一批已经来不及立法的项目而提出的解决方法，从各地公布的非行政许可审批事项目录中看，非行政许可审批存在设定主体混乱、认定标准不一、数目相差悬殊、名称使用不规范、缺乏必要监管等问题。

因此，取消非行政审批制度，不仅规范了审批制度，加快了职能部门的自我革命，更是保证了群众的切身利益。简政放权，提高行政许可透明度，让权力在阳光下运行。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0904/780259.shtml