【案例】针对“土地出让金”展开审计应成常态

 

【舆情关注】

【事件介绍】

全国将首次针对土地出让金展开大范围审计

日前，全国将首次针对土地出让金展开大范围审计的消息引发关注。在过去的13年间，土地出让年收入增长超30倍，总额累计近20万亿元。部分地区土地出让金占据地方财政“半壁江山”。去年，有些省份土地出让收入总额甚至超过税收收入。

记者采访发现，分散在国土、土地储备、财政等部门的土地出让金收支管理，除接受一些审计外，大多“封闭运行”，导致违规不断、腐败滋生。

“收多少，怎么用，只有‘一把手’清楚”

长期以来，各地土地出让金因收支明细处于公众监管视野之外、去向不明而饱受诟病。判断土地出让金是否合理使用，并非无规可依。国务院办公厅2006年出台相关规定，明确土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设等方面。

记者梳理自2009年至2013年财政部公布数据发现，最近5年间，国有土地出让金支出总额达13.49万亿元，其中征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设三项占比超过八成。

记者采访发现，尽管各地土地出让金收支大多增长迅猛，但能把这项“政绩”说清楚的部门和干部却“很难找”。少数基层干部透露，土地审批和出让金征收由国土部门管，开发整理和招拍挂归土地储备中心，资金管理在财政，“具体收了多少，怎么用的，只有部门一把手和具体经办人说得清楚。”

侵占挪用，“土地账”成“糊涂账”

巨额的土地出让金，除偶尔接受审计调查外，通常情况下处于地方“自己管自己”状态，由此滋生四大乱象：

一是做高成本。土地出让金收益部分需按比例提取用于教育、农田水利支出，还需与上级财政分成。因此，一些地方为减少收益部分固定支出，拼命做高土地出让中的征地拆迁、土地开发成本。

二是体外循环。尽管国家三令五申要求土地出让金实行“收支两条线”管理，审计署2010年的审计公告却显示，11个市的674.8亿元土地出让收入，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。中南财经政法大学教授乔新生说，很多土地招拍挂后，出让收入却被瞒天过海，在过渡账户内长期“体外循环”，甚至成为地方政府或部门机构的“小金库”。

三是侵占挪用。有的地方土地出让金账户长期脱离监管，直接成为少数主要领导的“私房钱”，随意侵占挪用。

四是减免寻租。一些土地招拍挂出让后，开发商只缴纳保证金就开始用地，余款长期拖欠不缴，或能减免。

 

分析

“摸家底”为财税改革做铺垫

土地出让金收支“顽疾”为何屡禁不止？湖北财政系统内一位负责人说，因土地出让金属于地方政府基金预算管理，其收支预算编制无需通过人大审批，报同级财政部门批准即可执行，“土地收入开支多处于封闭运行状态，违规操作的弹性空间很大。”

土地出让乱象丛生，背后折射出地方财权与事权不匹配。中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华等专家介绍，自分税制改革以来，地方税收收入有限，土地收益往往被用于地方财政“补窟窿”。“这次土地出让金审计将对地方财政‘摸清家底’，为下一步财税改革做好铺垫。”

一些业内人士认为，土地出让金不能成为监督外资金。各地应将土地出让金收支管理情况作为重大事项定期向人大报告，增加公众信息公开透明度，接受公众信息公开申请，减少土地出让金的收支随意性，压缩权力寻租空间。

土地出让金莫成政府“自留地”

其实，早在审计署2008年和2010年的两次专项审计中，人们就看到了土地出让金收支管理中的乱象丛生，由于一直“封闭运行”，违规现象时有发生。有统计指出，在过去的13年间，土地出让年收入增长超30倍，总额累计近20万亿元，可其去向却云里雾里，成了一笔“糊涂账”。如今，全国首次针对土地出让金展开大范围审计无疑让很多官员夜不成寐。

众所周知，土地出让金应该用在什么地方，国家早有明文规定，但是，由于缺乏了有效的监督，再加之个别地方抱着“上有政策下有对策”的歪念头，打起了歪主意，在个别地方，出让金俨然成了任由政府宰割的“自留地”，监管问责的无力，导致土地出让金变成监督外资金，早已对此觊觎已久的官员们便开始了疯狂地侵占、挪用，腐败“蛀虫”既侵蚀着巨额资金，更是给了公信力狠狠一刀。

不仅如此，我们也注意到，部分地区土地出让金占据地方财政“半壁江山”，有些省份土地出让收入总额甚至超过税收收入，要知道，土地、房价、地方政府三者之间总是有着千丝万缕的联系，很多地方囿于“快卖地、多卖地、卖好地”的财政怪圈，大肆“透支”土地收益，短期让财政答卷上面的数据一个比一个漂亮，可从长远看，卖地热情高涨，必然导致强拆不断、房价攀升，最终还是让百姓吃了“苦果子”。

此次在各地铺开的土地出让金审计，被寄予“摸清家底”的众望，因此，在审计时，不仅要完善土地出让金相关监管问责机制，把土地出让金置于阳光之下，更要清除“蛀虫”，对一些非法侵占、挪用土地出让金的不法分子予以严惩。尤为关键的是，如何让地方政府摆脱土地财政的怪圈？如何构筑起适合当地实际的经济发展框架？如何建立行之有效的政绩考核体系？这些问题也考验着决策者们的智慧和胆识。

面对20万亿“土地糊涂账”请别“难得糊涂”

面对20万亿“土地糊涂账”，似乎成了一个难题。如果真的想算清楚这笔“糊涂账”的话，其实也不难，关键是你找什么人去算账，是找糊涂人去算账，还是请明白人去算账？但愿这次大算账的时候，少些“难得糊涂”的聪明人。

按照高层的部署，我们将掀起一次土地出让金的大审计活动。在笔者看来，活动结果的走向究竟如何，这和我们的审计队伍是有关系的。在这个过程中，对于审计队伍的选择需要多做些事情。

其一，需要对参与审计人员进行审计。审计队伍和其他队伍都是一样的，在这个群体里，既有大公无私的人，也有私心很重的人。能不能审出问题，关键看我们的审计人员是哪一种人。不是没有问题，而是愿不愿意发现问题。这需要对参与此次大审计的审计人员来一次审计。让那些自作聪明的人不敢在审计工作中“难得糊涂”。

 

其二，需要让当地审计部门全面回避。对于当地的审计部门来说，这里的工作人员有着自己的优势，因为他们对当地的情况是最为了解的。但是，他们也有着不好的一面。他们就在当地工作，在各个方面都会受制于人。有的是害怕得罪人，有的是不愿得罪人。最为关键的是，这些人的审计会受到当地政府的管制和约束。

其三，需要对问题审计人员进行追责。这种类型的审计，原来我们也搞过很多次，但是收到的效果并不是最为理想的。这是因为在审计的过程中，有些审计人员出现了“吃人嘴软”的现象。鉴于我们多次出现了审计人员帮助打掩护的事情，在这次全国性的大审计之前，就需要特别强调一下纪律。要制定一个追责办法，也要实施“审计终身负责制”。

其四，需要让审计人员脱离客人身份。上级来人的时候，地方政府都是会招待的，这些工作人员吃在基层、喝在基层，难免称兄道弟，也难免产生感情。我们需要让参与奔赴基层审计“土地糊涂账”的上级审计人员，在衣食住行上进行独立。不能说是背着干粮袋，最起码不能让地方政府承担费用。

土地出让乱象丛生，背后折射出地方财权与事权不匹配的现象。要理清这些“糊涂账”，需要我们的所有参与审计的人员都不敢揣着明白装糊涂，都不敢去演绎一出“难得糊涂”的大戏。

土地出让金成谜，强拆却有“谜底”了

现实中，对某些问题的质疑就像猜谜，而真正的猜谜，往往会给出一点提示，比如是食品还是日用品，就能让谜底的范围缩小。笔者对屡禁不绝的强拆也一直在“猜谜”——如此穷凶极恶的暴力强拆，相关政府部门图个啥？如果为了政绩，但弄出人命就不影响政绩么？如果为了权力寻租，但以此获得的“土地财政”毕竟不能中饱私囊。而现在，终于看到了有关这个谜团的“提示”——“13年来全国土地出让金近20万亿，侵占挪用成糊涂账”。

倒不是没有想到过这个“谜底”。但是，根据对某些政府行为的认知底线，还真不敢把地方政府出让土地与败家子卖家当相提并论。因为，土地是国有的，无论卖土地的钱入国库还是地方财政，总不会进入“经办人”的口袋吧？因此，这个最接近“谜底”的答案，总是无法确立，一直还在猜测如此不计后果的强拆，相关部门的动力究竟是什么？

记者采访发现，分散在国土、土地储备、财政等部门的土地出让金收支管理，除接受一些审计外，大多“封闭运行”，导致违规不断、腐败滋生。巨额的土地出让金，竟然“具体收了多少，怎么用的，只有部门一把手和具体经办人说得清楚。”然而，判断土地出让金是否合理使用，并非无规可依。国务院办公厅2006年出台相关规定，明确土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设等方面。

但事实上，由于土地出让金属于地方政府基金预算管理，其收支预算编制无需通过人大审批，报同级财政部门批准即可执行。很多土地招拍挂后，出让收入被瞒天过海，在过渡账户内长期“体外循环”，甚至成为地方政府或部门机构的“小金库”；有的地方土地出让金账户长期脱离监管，直接成为少数主要领导的“私房钱”，随意侵占挪用。虽然其中因自分税制改革以来，地方税收收入有限，土地收益往往被用于地方财政“补窟窿”。但是，处于封闭运行状态下的土地收入开支，违规操作的弹性空间很大，必然会导致权力自肥、滋生腐败。

而这条利益链，就始于土地出让，而土地的来源就包括了拆迁。在这份巨大的利益面前，寻找足够的土地资源以及排除一切对此的障碍，就是保障这条利益链高速运行的关键。这就可以用来解开为何违法强拆屡禁不绝，甚至出现了拆了都找不到主的荒唐事件的“谜底”。在这种迫不及待甚至穷凶极恶的野蛮强拆事件中，都是受巨大的经济利益的驱使。而因此获得的土地出让金能被随意侵占挪用，就决定了获得这笔资金时的不择手段。因此，在土地出让金这个“谜团”里，包含着强拆的“谜底”。此所谓：用之无度，取之不义。

 

土地出让金不是一桶万金油

土地出让金收支管理不规范，源自土地出让金管理制度的缺失，地方政府有机会随意安排土地出让金的收支。2006年国务院办公厅下发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，至今仍是对土地出让金管理的“最高文件”。然而，留给地方政府过大的操作空间，导致相关规定执行效果并不尽如人意。如2011年中央一号文件要求，地方应从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，但是各地是否真的落实，成了一笔算不清楚的糊涂账。就算在名义上安排相应款项投入特定领域，但是通过做高征地成本、脱离预算管理，出让金在基数上就打了折扣。

尽管国务院下发的通知规定过土地出让金的使用范围，但是各项支出的比例处于失控状态。这导致了地方政府可以“发挥想象”，让这笔钱朝对自己有利的方向使用，乃至“一把手”趁监管不严，利用手中职权侵占挪用土地出让金。他们单单看到土地征用富了财政的好处，却有意无意忽视了失地农民未来的生计。城市的发展伴随着乡村的衰落，片面的城市发展造就了一批失落的农民，这实在令人扼腕叹息。

将土地出让金视为地方财政的主要来源，不啻为一种寅吃卯粮的做法。要知道，出让金出卖的是未来几十年的土地使用权，按照现在各地城市化的速度，这种“借地生财”的局面迟早无法持续。前任地方主官借土地出让金大搞建设乃至疯狂敛财，后任只能喝西北风的状况，并不是一种危言耸听。

让地方政府正视土地出让问题，首先要让他们觉得这笔钱不是予求予取的。农民集体在农地征用时的谈判地位，应当受到法规政策的全方位保障。虽然政府征用的农地所有权性质属于集体土地，但是农民的所有权是被虚置的。要解决这种名义上“集体所有”实际上“人人没有”的问题，就得保障农民对集体土地的实际掌控。对农村土地进行股份制改造，是一种可借鉴的思路，也已经获得了国土部的认可。成立独立于村委会的土地股东大会，运用现代股权逻辑确定土地是否出租、转让，将在根本上限制土地的随意征用。

在这笔庞大的财政盘子面前，再也不能放任其支出使用方向过于混乱了。仅仅依靠审计查出出让金使用问题，难免会有落网之鱼。当下可以做到的，就是让出让金按比例分配使用落到实处，保证惠及民生的项目到位。要达到这一目的，必须实现出让金的收支全部列入财政预算。如果名义上是财政的钱，实际上不按财政的逻辑使用，尤其不经过人大审批，让人大代表看不到，当然就会成为一笔糊涂账。

在很多地方政府的思维里，土地出让金是税收以外的一桶万金油。主事者好像能够尊重税收的神圣性，却感觉与土地相关的利益就可以肆意亵渎了。只要相关规定不健全，随意使用出让金的口子存在，权力的脑袋就会使劲往桶口挤。唯有健全相关规定，才能将土地出让金乱象彻底终结。

【启示与思考】

听惯各地“地王”迭出的新闻，更见惯各种血泪拆迁的乱象，汇集起来的，是过去13年间20万亿元这样一个土地出让金总额。这13年中，2007年之前，土地出让金全归地方财政自由支配，那时全国每年真实的土地出让金到底有多少？这不仅财政部说不清楚，甚至连国土资源部也说不清楚——国土部门截留了一部分，腐败消费花销了一部分，盲目扩大城市规模和搞政绩工程、形象工程又浪费了一部分，招商引资“减免”了一部分——土地出让金的大蛋糕，基本就是这样被“吃”掉的。

除此之外，“审计风暴”更该早向这个领域刮起，越是一本糊涂账的阴暗角落，越是需要“审计风暴”及相应的“问责风暴”。国家审计署此番针对土地出让金的大范围审计，是继社保审计、地方债务审计之后的第三次大规模全国性审计，这样的专项审计应该成为审计监督的常态。

土地出让金不能总是糊涂账。审计本身应从土地出让金制度深入到土地制度和分税制层面，成为深化改革的台阶。而审计目标是既对地方事权予以更刚性的规范，同时又赋予地方更多的财权。如此，才能使土地出让金乱象得到根本治理。

作为预算公开的一部分，土地出让金的收入和支出，更该接受公众监督。20万亿土地出让金不仅要审计，更要晾晒。卖每一块地，收了多少出让金，又支出了多少补偿金，剩下的钱如何支出，都应该清清楚楚地公开——唯有让土地出让金全程公开晾晒，方能防老虎、驱苍蝇。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0911/780866.shtml