【案例】预算法修订推进国家治理体系现代化

 

【法治经纬】

【事件介绍】

预算法修订四审 地方举债仅用于公益支出

“开前门，堵后门”已成为地方债管控的共识。日前，实施已20年的预算法首次大修已经正式进入全国人大常委会四审阶段。引人关注的是，据新华社以及多位业内人士表述，这部被称为“经济宪法”的法律很可能最终通过表决。

按照流程，会议的最后一天也就是8月31日进行最终表决，而地方债部分如何表述成为核心议题。记者在预算法草案四审稿全文中发现，关于地方债部分着墨较重，且修改幅度大。四审稿中提到，地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。这也是三审“开闸”后，对地方债首度提出的具体要求。

在监管方面，四审稿还增加一项，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

详述地方自主发债

按照现行预算法第二十八条，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

但这已经不符合我国实际，或者说地方政府早已暗度陈仓，且地方负债已经成为公开的事实。审计署数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，而今年需要偿还的债务占债务总余额的21.89%，这意味着，2014年地方政府需偿还债务或高达近2.4万亿元。

预算法已经过十几年修改，其中，地方政府举债权限是关注焦点。预算法修正案第三次审议时，已拟允许适度放开地方政府举债权限。此次草案四审稿修改为：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”

并且，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

中国政法大学财税法研究中心主任施政文告诉记者，“除本法另有规定”这几个字的表述非常关键，这既符合现实情况，也打通了地方自主发债和赤字之间的矛盾。

与此同时，草案四审稿在保留三审稿中“国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理”这句话的基础上，还在其后增加“并对地方政府债务实施监督管理。”

财税专家李文海告诉记者，经过试点范围和内容的不断扩大，以及预算法前三稿内容作法理铺垫，草案四审稿已经在法理上肯定了地方自主发债的权利，并且详细规定了其发债范围和监督方式。

这也符合业界的一致呼吁，有官方财税领域智囊表示，地方债风险不在于需要偿还的数字有多少，而在于摸不清地方究竟举了多少债，这就无法对症下药。

 

“前门”敞开力度仍谨慎

按照草案四审稿内容，(地方)举债规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常委会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。

由此可见，地方政府自主发债仍然受到诸多限制条件制约。施政文解读说，中国并非联邦制国家，地方不可能赋有完全的举债权，因为在中国现行财政体系下，地方有一部分政府职能需要中央财政解决，中央也对地方财政承担一定担保责任。“在这种条件下，不可能形成由地方政府自主发债，而风险承担仍要依赖中央的体制。”施政文说道。

按照全国人大常委会有关人士就此项内容的介绍：(草案)明确了发债主体是 “经国务院批准的省、自治区、直辖市”，31个省份不是哪个都能发，哪个能发需要国务院批准。

施政文认为，地方自主发债“开前门”力度仍然十分谨慎，甚至有些过于谨慎。按照目前，地方自主发债仍只限于省级，数额仍要经过国务院批准，管控上仍然更偏行政管控。

在他看来，地方自主发债最终应该达到市场化、透明化和法制化的最终目的，市级政府也应该被纳入发债主体范畴，并且发债额度在大的框架下，由市场去决定它的利率，发行额度等。

在草案四审稿中额外增加的一个内容为地方债“资金用途只能用于公益性资本支出”。全国人大常委会人士解释说，因为资本支出是同经常性支出相对的，能够形成资产的那些支出，不能用于当年度消耗掉。

施政文说，如果四审稿真获得通过的话，很多内容仍然需要相关执行条例进行细化，比如界定公益性资本支出的问题。按道理，公益性资本支出是指必要且企业不愿意做的内容，但现实往往会有出入。“举例来说，有些地方政府想上垃圾焚烧项目，他们认为这属于公益性资本支出，但事实上，很多民企想做却被排除在外，所以界定范围和界定主体需要进一步再细化。”

对地方自主发债的严格规制还体现在偿还与监管上，草案四审稿中提到“除了法律规定外，地方各级政府不得以任何方式举借任何债务。”记者发现，这比三审稿增加“以任何方式”5个字，足见要求更加严格和精细，意在堵住地方举债的偏门、后门。

“我们想达到一个目标，就是对地方政府债务一方面开前门，同时堵住后门，从严从紧管理，今后地方政府的债务都在人大规定的大盘子里。”上述全国人大常委会人士表示。

预算法修改应立足强化人大监督权

可以肯定，此次方案一定会获得通过。因为，按照十八届三中全会决定精神，财税体制改革方案已于今年获中央通过，如果预算法修正案再不能顺利通过，将对财税体制改革方案的实施产生不利影响。

事实也是如此，作为经济领域的宪法，如果预算法一直处于不合时令的状态，存在很多漏洞与缺陷，要想让财税体制改革取得成功，是不大可能的。因为，从目前财税管理方面出现的问题来看，很多也都与预算法的漏洞与缺陷有关，与预算法的执行不到位有关。

那么，怎样才能使预算法与财税体制改革相协调呢？预算法如何才能确保财税管理工作更加规范、更加科学、更加有序呢？而财税改革又如何才能确保预算法的执行不受到更多人为因素的干扰和破坏，不至于使某些方面处于搁置和闲置状态呢？如何才能不成为财税工作的摆设呢？显然，更好地发挥人大的监督职能，使预算法的执行能够置于人大的严密监督之中，是十分重要而关键的方面。

 

众所周知，人大是国家的立法机关，也是最高权力机关，而预算法作为经济领域的宪法，其在经济活动中的地位，应当是至高无上的，是任何组织、任何个人都不能随意违反的。否则，就要受到法律的严厉制裁。但是，从实际情况来看，预算法的执行，基本是在行政权力的范畴内进行的，是受到行政权力的各方干预的。从预算编制到预算执行再到预算调整以及最后的决算，无一不是行政权力作用的结果。相反，人大监督则始终处于一种被动应付、被动接受的状态，不管是否合法，也不管是否合理，人大都必须通过，甚至还要加上许多赞美的语言，把不合理、不合法的行为修饰起来、装扮起来。

也正因为如此，财政资金管理就成为了政府及其职能部门的自主行为，财政资金则成为了政府及其职能部门的部门财产，甚至是少数人的私有财产。预算编制不科学、预算执行不到位、预算调整不规范等方面的问题，也就随处可见。不然，审计部门每年对财政的审计，就不可能审出那么多的问题，也不可能年年审、年年问题不断、年年整改不到位。

而所有这些问题的发生，都与人大的监督失控有关，与人大没有能够真正发挥监督作用有关，与人大的监督权不能得有效行使有关，与人大受制于政府有关。要知道，在发达国家，议会对财政预算的审议，不仅时间长，而且极其细致。也就是说，财政的每一笔资金、每一笔开支、每一个用途，议员们都要认真地审、认真地问题、认真地追问用途和效果。只要有一点模棱两可的，就有可能无法通过。相反，我国在对财政预算进行审查时，却仅仅只有几天时间，或者仅仅依靠财政经济委员会的几个人在扒扒数字、问一问用途就算通过了。

而进入执行阶段以后，人大就更是被“超脱”了，完全成了政府及其职能的事，有没有用到规定用途了，有没有效果，有没有浪费等，也完全凭政府及其职能部门说。财政资金不及时拨付到位，人大不知道，有没有出现超支现象，人大也不知情。直到年底决算了，人大了屠与公众一样，知道要突击花钱了，知道超支了。但是，却没有任何制约的办法与手段。特别是超支现象，人大愿意通过也好，不愿意通过也罢，都必须通过。因为，政府太强势了。

因此，面对这样的问题，如果丰预算法修订过程中，不能强化人大的监督职能，不能赋予人大更多的预算监督权，那么，预算法的修订，就很难取得效果，也很难达到目的。

据悉，提交四审的预算法草案，在如何约束和规范政府权力方面，仍然比较薄弱，授予政府的权力仍然太大。特别是预算调整方面，更多的还是将权力授予给了政府，显然，这是不太合理的，也是不利于人大发挥监督作用的。从总体上讲，预算的调整权应当放在人大，特别在预算安排普遍宽松、普遍缺乏有效证据和依据的情况下，更应当将权力收紧、收归人大所有。在此基础上，让政府在人大通过的财力范围内安排支出项目，而不是行政首长一句话、一支笔就能将预算之外的资金用出去。否则，要对政府进行质询，要对责任人予以严肃处理。

更重要的，一旦人大的监督职能发挥了，监督范围扩大了，监督的效率提高了，政府职能部门抢权、分权的现象也可以得到有效遏制。围绕财政预算争权、夺权的现象也会越来越少。搞不好，还会因为争权抢权引火烧身。

总之，财政资金是公共资源，是纳税人的钱，任何部门或个人无权随意支配。而要达到这样一种目标，唯有人大监督跟进，才能实现。否则，难度很大。预算法修改，必须强化人大的监督权，必须立足于强化人大的监督职能。

预算法 十年一剑应能制胜

现行《预算法》制定于1994年，1995年1月1日起施行。其中，对于预算中的“短收”，也就是实际收入比预算收入少，有严格、明确的规定，但缺乏对预算超收的限制性规定。

打个比方，一个家庭在管账方面，计算收入的时候仅仅把家庭成员的“基本工资”给算了进去，至于奖金、提成、加班费等等，都不纳入管理。这样一来，一个家庭成员每月交上去补贴家用的钱可能只有实际收入的一半甚至三分之一，至于其他的部分都成了“私房钱”，想怎么花就怎么花。

在现行预算制度下，各地政府部门的“私房钱”究竟有多少？早在2011年就有报道说“近10年政府超收收入近5万亿”；上个月《第一财经日报》则报道说：“去年地方政府卖地收入3.9万亿，超预算50%，创新高。”

 

因为预算体制的不健全，使得大笔超收收入往往游离于预算之外，所以其支出也就具有较大程度的自由裁量权，这就为地方政府追求大幅超收带来了动力。追求超收、大额的超收资金花起来很自由，如此一来人大每一年度对预算进行严格审批的意义，也就大大地打了一个折扣。

正因如此，从2004年开始，预算法的修正就已经纳入人大立法规划，《预算法》三审稿中更是专门提出：“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”

各级政府不从事工农业生产，其全部收入都是直接或者间接来自于公众，即便是土地出让金，最终也会转嫁给每一个购房者。所以，把各级政府的全部收入和支出都纳入预算，才是对公共财政、公共资金负责、对纳税人负责。

从2004年至今，已经过去了10年，修正预算法的“马拉松”终于要“触线”，这令人充满期待。今年6月30日，中央政治局通过了深化财税体制改革的总体方案，而首次针对全国土地财政的大审计也于近日开始，这些举措都说明，把各级政府全部收入与支出都纳入预决算的体制，已经迎来了水到渠成的最好时机。

预算法修正案之所以历经10年“马拉松”，原因自然在于利益的博弈、阻力的巨大。试想，谁会自觉自愿地把触手可得的钱全都交上去，每次花销的时候再绞尽脑汁地写报告打申请，接受全方位的监督？

所以，预算法修正案的立法工作，以及将来新预算法的落地工作，都需要有克服阻力的决心、勇气和坚持。至于各地政府部门，也应该明白：完善预算制度，先从经济上“把权力关进制度的笼子”，是难以阻挡的趋势与潮流。

此外，有专家指出，除了全部收入与支出，“资产和负债”的管理也应该纳入法制的轨道。的确，预算管理体系越完整，也就意味着“制度笼子”的“栏杆”越细密。

以“预算法治”推动现代治理

作为安排国家财政收支的法律，预算法常常被称为“亚宪法”“经济宪法”。此次预算法的修订引发社会高度关注，究其原因，作为经法定程序审核批准的国家年度财政收支计划，预算关系到几乎每一个社会成员的切身利益，体现着公民与国家最基本的经济关系。预算法修订涉及的预算编制、预算监督、财政管理体制等多个领域的改革，已经不是一个单纯的法律条文修改的问题，而是关系到政府权力运行与政府自身改革、中央和地方财权与支出责任匹配等深层次的重大课题。

自2003年被列入第十届全国人大常委会立法规划以来，加快对预算法的修订呼声日益强烈，主要集中在以下环节：

预算的完整和统一性。现行预算法规定“预算外资金管理办法由国务院另行规定”，默认了预算外资金存在的合法性。“小金库”久治不愈，不仅弱化了预算与预算法的权威性和法律约束力，还提供了腐败的温床。而全口径预算的呼声正是对此的改革回应。

预算支出的监督机制。预算包含了收支两个层面，对收入的限制，更多地表现在“税收法定”的践行；而对支出的限制既包括事前的审批，也包括事后的监督。无论是人大的审批还是监督，在实施中都存在着制度保障的疏漏。而预算公开、预算监督与法律责任的不明确一直是预算实施中的弊端。

预算过程中的公民权利。预算的透明性与公开性问题要高度重视。公民对预算的参与，既包括对决策的参与，也包括监督环节的参与。2006年湖南农民蒋石林起诉财政局，要求法院认定财政局超出年度财政预算购买轿车的行为违法，并将违法购置的轿车收归国库。此案虽裁定驳回，但合法行使权利的行为及其展现出的精神仍具有里程碑意义。

 

党的十八届三中全会决定指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。在全面深化改革的今天，财政既体现着纳税人与国家的关系，也体现着立法与行政机关的关系，同时还涉及中央与地方的关系。财政的基石——预算，不仅关系着政府和老百姓的钱袋子，也关系着公民民主权利的实现，关系着公共财产权的实现。可以说，现代预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要制度组成。

在这样的背景下，预算法的修订有着重大的使命与责任。在纳税人与国家的关系上，必须将政府的一切收支纳入公开、透明、可监督的预算体系中，强化公共财政，“让权力在阳光下运行”。在立法与行政机关的关系上，必须强化立法机关对预算的批准、制衡、审议、监督和问责的权力。在中央与地方的关系上，则需厘清权责关系，推进政府间财政关系的法治化，夯实国家治理良性运作的经济基础。

“钱袋子权力是一切权力中最重要的权力”。预算法治化，是全面落实依法治国的突破口，也是推进国家治理体系现代化的主阵地。而对“钱袋子”的叩问与关注，也必将推动人们进一步培养法治意识、树立法治信仰。

预算公开入法关键要让人看懂

将预算公开的内容和范围明确写入法律，可以称得上是预算法20年来首次大修最大的亮点之一。自从2008年5月《政府信息公开条例》实施以来，公众对于各地、各部门预算公开的呼声一浪高过一浪，但得到的结果始终不尽如人意。尤其是备受关注的“三公”经费，存在问题尤多。中国人民大学某一年的一项调研显示，不明不白的“其他支出”在不发达地区基层政府非常明显，最高占本级支出的42%。

对于政府部门来说，预算和决算都是客观存在的，在面临向社会公开时并不存在太多技术上的困难。在执行过程中主要阻力来自于各地各部门内部尤其是行政首长的意愿。遮遮掩掩也好，欲盖弥彰也罢，总归是担心人们从中看出更多的问题。以至于有业内专家得出这样的结论，“很多基层政府不愿意公开预决算的主要原因，可能还是担心受到公众的质疑。”

带着这样一种自欺欺人、掩耳盗铃的心态去行事，预算公开的结果可想而知。预算公开一旦正式写入法律，便具有刚性的约束力，不论某些人主观愿望如何，都必须公之于众。但还有一个问题人们需要考虑到，公开后的预算就一定能看得懂吗?

对于这样的问题也许有人会不以为然，未免也太低估公众的智商了，但诸位也不应小觑某些地方和部门随机应变伸缩自如、上有政策下有对策的能力。笔者几年前曾经接触一位海归经济学分析师，自《政府信息公开条例》实施后的一段时间，他一直在做一件和自己本职工作无关的事情:向多个政府部门申请公开部门年度财政预算报告。这位自称看了十几年各种各样的财务报告、能看懂世界上所有财务报告的人，在拿到某沿海发达城市政府财政预算报告后却称“看不懂”。仅仅是一个“其他支出”就已经令人一头雾水，如果再加点专业术语、新颖概念多方修饰，试问一般人到那个时候真的能看懂吗?

就拿“三公”经费来说，某些时候在预算当中要想找到“三公”经费是比较复杂的问题。预算管理设计的方式和公众对政府开支所希望获悉的信息，或许无法准确对应。有时会出现这样的情况，个别地方或部门可能会说预算当中没有“三公”经费这一科目，这种说法是不科学的。然而，实际上在预算当中可以找到公众关注的“三公”经费内容，只不过预算管理中的科目与公众普遍理解的“三公”经费有一定差距，需要再找一些细目进行核算才能够得到相关数据。出现这样理解上的偏差，究竟是有意为之还是确系专业范畴内的问题，就请自行揣摩吧。

预算公开入法要确保让人看懂，否则就会失去意义。在纳入政府采购、举债等方面的内容之后，所公开的信息势必会更加专业、复杂。在人们看不懂有疑问时，还需要设立其他的申诉渠道，比如提请司法审查。总而言之，决不能让已经写入法律的预算公开还继续参杂着文字技巧、数字游戏，损害法治的威信。

 

【启示与思考】

自诞生起就有重大缺陷的预算法，在修改中遇到的突出问题是意见“分歧”。其中，来自专家学者和社会的意见和建议很多，但相比之下，某些既得利益群体的态度和声音明显更为强势，影响很大。争议与冲突的实质，基本上绕不开权力、权利和利益的博弈，提出的问题都很尖锐，涉及那些在历来改革中都无法回避的核心议题。

预算法修法的不易，某种程度上体现的就是整个改革历程的艰辛。10年间的意见碰撞，数度陷入停滞不前的僵局，到目前终于得以出台的预算法修正案草案四审稿，或许还不是改革最终要取得的成果，但无疑已经实现了打开局面的可观突破。应该看到的是，全面深化改革所面临的难度与阻力，在过去的基础上只会越来越大，但越是接近峰值，就意味着离目标越近，这个艰难的过程正到了最关键的时刻，需要更大的勇气与决心，容不得任何犹疑与后退。

财政预算是一个国家的账本，收入与支出连着千家万户。正因此，作为规范政府收支行为的法律，预算法修改的一举一动备受关注。要化解公众的担心，消除现行预算法在运行中长期存在的弊病，就需在修改中回应社会关切，让各级财政预算今后在新法的约束下，增强刚性约束，确保财政资金收入支出做到公开、透明、规范，成为明白账、规矩账、实在账。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0912/781015.shtml