现代法治的核心即“良法善治”

 

周叶中，我国知名宪法学者，武汉大学研究生院院长。2002年曾走进中南海，就贯彻实施宪法和全面建设小康社会等问题为当时的中央领导授课。

从2010年开始，周叶中通过各种途径、方式，呼吁中央全会专题研究依法治国的问题。当得知十八届四中全会的主题确定为“依法治国”时，周叶中备感欣慰。

近日，周叶中接受《第一财经日报》专访，与记者围绕研究依法治国的意义、关键议题等话题展开对话。

在周叶中看来，法治是国家治理现代化的基本标志，现代法治的核心即在于良法善治。正是现代法治为国家治理注入良法的基本价值，提供善治的治理体系。而宪法是国家的根本大法，是人权的根本保障书，是依法制权之法，是公民的生活规范，依法治国无疑首先是依宪治国，宪政建设是检验社会主义法治国家建设的基本标尺。

　依法治国的现实意义

第一财经日报：今年10月将在北京召开党的十八届四中全会。主要议程是，中共中央政治局向中央委员会报告工作，研究全面推进依法治国重大问题。请问，在十八届三中全会部署了全面深化改革后，在四中全会研究依法治国的问题有何意义？

周叶中：毫无疑问，意义重大。对此，可以从四大方面进行分析。

第一，这是我们的改革进入深水区、攻坚期，为确保全面深化改革顺利推进的必然要求。从十一届三中全会开始的中国改革开放，在相当长的时期里，都是一种普惠式的改革，就是大家都可以从这个改革里面获得利益。但经过30多年的发展后，情况却发生了重大改变。打个比方，如果说刚开始改革的时候，大家都差不多，都是打赤脚，因而一说改革大家都非常拥护，都愿意聚集在改革这面旗帜下，所以改革推进起来，除了思想方面的阻力以外，并没有来自利益集团等其他方面的阻碍。然而，随着我们改革的深入，特别是改革30多年以后，整个利益结构发生了巨大变化——有人依然打赤脚，但是有人开始穿草鞋，有人开始穿国产皮鞋，有人则穿进口皮鞋——在这种情况下推进改革，它所面临的问题就很不一样了。

由于改革就是要对既有的利益结构进行调整，就是要打破既有的利益结构，但正如李克强总理所说的，触动利益比触动灵魂更难，因此我们现在的改革的确是深水区和攻坚期。

那么，怎样才能保障这样一种改革顺利推进呢？仅仅靠领导人个人的意志，肯定不可能走远；靠党的政策，虽然也能，但它不具有国家意志性，没有国家机器的力量做保障、做后盾，因而也不可能从根本上提供保障。因此只有借助法治的力量。因为法律是大家最基本的共识，法律有国家强制力做后盾，以它为保障来破除既得利益集团的阻碍，就能使全面深化改革顺利推进。

同时，我认为，十八届三中全会部署的全面深化改革任务要想顺利完成，必须抓住两个关键环节：一是必须有一个坚强的政治组织，由它来统领改革，从而总揽全局，协调各方，这个政治组织就是中国共产党；二是必须走法治的道路，通过法律规范和协调改革过程中不同领域、不同方面之间的矛盾和关系，使改革形成一个健康的秩序。

而且，具体到改革的主要方面，这一点表现得更加明确。从经济方面来说，市场经济本质上就是法治经济，尽管我们已初步建立起社会主义市场经济体制，但实事求是地说，我们的市场经济还不是法治基础上的市场经济。我们长期推行的是计划经济，其弊端仍然在产生影响。特别是近年来国有企业通过对资源和资金的垄断，使公平竞争的环境日益恶化，经济活力越来越不足，再加上中国人搞企业都喜欢找靠山，而不是找规则，按规则办，去遵循规则的权威，因而现阶段我国经济发展面临严峻挑战，只有加强法治建设，努力营造经济发展优良的法治环境，才能使经济改革顺利推进。

 

从政治方面来说，民主政治的发展没有法治做保障是不可能真正实现的。同时，中国政治存在的最大问题就是权力不受制约。由于权力天生具有扩张性的特点，如果这个特点与人的弱点相结合，这个权力肯定会走向腐败。当前反腐力度空前，但这种运动式的反腐必须向制度式的反腐转型，那么这个制度靠什么来构建？只能是靠法律。

从社会层面来讲，过去很多人都把社会组织当作一种不安定因素，总想着管、卡、压。但如果我们有法律，社会组织在法的轨道上开展活动，就能发挥其正能量，社会组织就能承接政府职能转移出来的一些事务。同时，我们过去这些年的维稳工作，经常是不讲规则，不分是非，大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决。特别是把群体性事件跟领导干部的一票否决相结合，使很多地方领导往往只求把事情按下即可，而不是通过法治化的方式来正确处理群体性事件，以及老百姓正当的合理诉求。没有法治思维、法治方式的维稳，必然使维稳走入怪圈，越维稳越不稳。此外，现阶段矛盾多发的根源并不是大家吃不饱饭，主要原因还是社会不公。而只有在法治的轨道上，才能切实维护社会的公平正义。

第二，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届三中全会将全面深化改革的总目标明确为，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化本质上是国家治理法治化。法治是现代国家治国理政的基本方式，是国家治理现代化的基本标志，国家治理法治化是国家治理现代化的核心环节。因为现代法治的核心即在于良法善治。正是现代法治为国家治理注入良法的基本价值，提供善治的治理体系。我们说必须提高治理能力，其关键就是要提高运用法治思维和法治方式的能力。

第三，这是新时期中国改革模式需要进行重大转变的必然要求。今年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次全体会议上指出，今后凡属重大改革都要于法有据。这一说法现在还没有引起大家的广泛关注。因为中国人的习惯思维是改革就是变法，就可以突破法律。我们原来的改革模式是什么呢？先行先试。要搞改革了，先找一个地方试点，试点以后再总结，然后把这个试点经验加以扩展，然后再总结再扩展，再上升为政策，在一些地方再推行，然后再上升为法律，这是我们过去三十多年来的改革模式。但我们现在提出来，重大改革必须于法有据，必须确保在法治的轨道上推进改革。换句话说，如果没有法律的依据，特别是重大改革，就不能做。

第四，这也是中国政治发展的必然要求。从中国的政治形态来讲，如果说毛主席、邓小平，他们是强人政治的时代，从政治形态上就是强人政治，那么，经过30多年改革以后，强人政治现在还具不具备社会基础呢？我的判断是不具备了。因为个人崇拜或者说通过领导人个人魅力治国，现在恐怕大家的认同度已经很低了。当然，从我国现阶段面临的挑战来看，我们需要强势政治，但这种强势不是强人，不是某一个人，而是一个领导集团、领导集体。也就是说，尽管一方面我们要有权威，因为只有中央有权威，权力相对集中，才能够冲破阻力，但另一方面，又不能使这种权威演变成个人的集权。为了避免这种强势政治演变为强人政治，唯一的方式就是走法治的道路，通过法治来规范我们的领导人、领导机关。

　依法治国的关键议题　　

日报：四中全会讨论依法治国重大问题，您认为应该涉及到哪些关键议题的讨论？

周叶中：关键议题应该不少，但主要可能是以下几个：

第一个是关于全面推进依法治国极端重要性的认识。十八大提出，法治是治国理政的基本方式。这句话在我们党过去的历史上从来没说过，这是第一回。也就是说，治国理政有很多方式，但是在所有这些方式里面，法治是最基本的，因此如果不依法治国，那么共产党的执政地位、国家的长治久安，我们的改革开放事业，我们所有的一切都会毁于一旦。

第二个是全面推进依法治国的指导思想、主要目标和主要任务。指导思想就是马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，但是除了这些以外，最重要的是坚持走中国特色社会主义法治道路。所谓目标、任务，主要是维护宪法和法律的权威，实现国家各项工作法治化，建设中国特色社会主义法治国家。

 

第三个是全面推进依法治国的顶层设计，即坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这是从中国现阶段全面推进依法治国，必须着重抓住的六个重点环节提出来的。

第四个是全面推进依法治国的基本内容。一是提高全面贯彻实施宪法的水平。十八届三中全会《决定》指出，宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。

我认为，当前以及今后相当长的时期里，依法治国基本内容中的重点和难点主要是两个：一是依法执政的全面落实；二是法治文化的切实构建。尤其是依法执政，什么叫依法执政，依法执政的理论根基、基本原则、基本要素等基本理论问题，现在理论界都觉得很敏感，都没有很好地去思考和研究。理论界都把它回避掉了，实践就当然更加如此了。

　违宪审查如何落地　　

日报：2002年12月26日，您为新一届政治局第一次集体学习讲授宪法，题目是“认真贯彻实施宪法和全面建设小康社会”。当时怎么样联系到了您呢？您都做过哪些准备，这次讲座的核心观点是什么、讲稿是否经过司法部等其他部门修改？

周叶中：2002年12月4日是现行宪法公布施行20周年，中央举行了纪念大会，胡锦涛总书记发表了重要讲话。这个讲话发表后，在海内外产生了非常大的反响。因为以前虽然也搞过法制讲座，也提到法治，但并没有把宪法放到一个特别重要的位置。因此胡总书记的讲话反响强烈。所以中央就想趁热打铁，组织中央政治局集体学习宪法，同时也建立起中央政治局的集体学习制度。随后就请中央有关部门推荐讲课的专家。12月11日，司法部给我打电话，说要我去北京承接一个课题。我是上午9点钟接到电话，随即赶往北京，下午到司法部会议室，部领导召见了我和其他几个单位的专家，有社科院的，有政法大学的。

部领导在听取了大家关于我国现行宪法实施的现状和建议后提出，请专家们围绕这一课题进行研究。我回到学校后即组织课题组进行讨论，用了不到一个星期的时间，就准备好了研究报告。到了北京以后，部领导才明确地说是政治局学习讲座，也才相对明确地说由我和中国人民大学许崇德教授来讲。

随后，我们即开始修改讲义。我们在修改的过程中，司法部的同志和其他课题组的专家也参与了，我们也充分吸取了其他课题组的研究成果。在修改了很多遍，改得大家感觉比较成熟的时候，就进行试讲。一共进行了两次试讲，每次试讲都有不少部长、部级干部来听，提意见。最后根据大家的意见修改完善，形成最终的讲稿。

这次讲课的核心观点是依法治国是全面建设小康社会的必然选择，而其关键则是依宪治国，因此加强和保障宪法实施是重中之重。当时还没有特别明确地提出，依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政，这些话是到2004年才由胡锦涛总书记提出来的。但通过这次讲课，宪法在依法治国中应该具有的重要地位，大家都比较充分地认识到了。

 

日报：您是宪法学者，对于学者们长期呼吁但迟迟未落地的“违宪审查制度”，您有何构想和建议？在制度层面上，如何能加强宪法的权威？　

周叶中：在中国，“违宪审查制度”并不是完全没有。问题在于不完善，成效不大。从世界范围看，违宪审查有三种模式，一种是以立法机关为主体进行的审查；第二种是以专门机关为主体进行的审查，比如说德国的宪法法院、法国的宪法委员会，就是专门机关；第三种就是由司法机关进行的违宪审查，像美国，法院在审理案件的时候，对有关法律是不是违宪进行审查，就是这种类型。那么，我们国家是什么呢？我国采取的是由人大为主体，亦即是由立法机关进行违宪审查的模式。根据宪法和组织法的规定，全国人大及其常委会监督宪法实施，它有权撤销跟宪法相抵触的地方性法规、行政法规；地方各级人大要保障宪法和法律在本行政区域内的贯彻落实。这就是中国的违宪审查制度。

但是，由于我们的人大每年只开一次会，常委会每两个月才开一次会，每次开会的时间都不长，议题又特别多，所以宪法和法律规定的违宪审查职权，落实得不理想。另外，违宪审查的对象和范围也受到限制。因为人大及其常委会主要针对法律、法规、规范性文件等抽象行为进行审查，而对于具体行为的违宪审查则没有能够纳入到它审查的对象中来，比方说某个省的省长、国务院的某个领导有违宪行为，应该怎么审查就不清楚。而如果违宪审查不到位，那么宪法实施、宪法权威，毫无疑问就会落空。

关于怎样加强宪法权威的问题，我的构想主要包括以下几个方面：第一个方面，在机构设置上，应该在全国人大和省级人大设立宪法委员会，这个宪法委员会可以审查法律法规、规范性文件、规章等是否合宪。在最高人民法院和高级人民法院设立宪法审判庭，一旦有公民的宪法权利受到侵害，可以起诉；国家机关权力界限出现争议，或者国家机关滥用职权，也可以通过宪法审判庭予以裁决。

第二在制度层面上，应该充分发挥宪法解释制度的作用。按照宪法的规定，全国人大常委会有权解释宪法，但迄今为止，全国人大常委会的宪法解释权运用得太少了，而宪法确确实实只有在解释的过程中才能够与时俱进地跟各种社会现实保持一致。此外，创建宪法诉讼制度和违宪责任制度，在保障宪法实施，树立宪法权威中也意义重大。

第三个方面就是加强宪法教育，要将宪法教育纳入国民教育的全过程。各级党校、行政学院要把宪法教育作为重要内容。美国中学生的必读书目首先就是美国宪法，而我们大学生的必读书目中却没有宪法。我多年来一直坚持的观点是，公民必须有宪法观念，领导干部必须有宪法思维。

责任编辑：李妮玮

文章来源：http://www.71.cn/2014/0922/781914.shtml