社区管理扁平化和居民自治工作的调查报告

当前，我国正处于体制转轨和社会转型的重要时期，随着更多的“单位人”变为“社会人”和“农村人”变为“城市人”，城市呈现出人员流动社会化、利益矛盾诉求多元化趋势。如何加强城市社会建设和管理，日益成为各级党委、政府面临的一个紧迫而重大的课题。伊春市立足建立“减少管理层级、扩大社会民主、整合社区资源，变管理对象为管理主体，变部门权力为居民权力”的体制、机制和方法，推行以社区管理扁平化和居民事务自治为主要内容的社区管理体制改革，实现了政府资源与人民群众需求的有效对接，政府行政管理与居民群众自治的良性互动，受到各界的认同和居民群众的广泛赞誉。他们从体制和机制上改革探索新形势下做好群众工作、密切党群干群关系的做法也给各地提供了很多借鉴和启迪。

多年形成的城市管理层级多、办事程序繁琐等体制机制弊端造成政府职能不清，行政服务效率低，群众办事成本高。伊春市从社区管理扁平化改革入手，实行区政府对社区垂直管理，提高了行政服务效能。

（一）减少管理层级，构建社区管理新格局。我国市（地）级城市辖区的管理大都采取区、街道办事处、社区三级管理模式，计划经济时期曾经发挥过重要作用，但体制转轨中表现出管理层级多、成本高、指向性不强。街道办事处作为区级政府的派出机构，充当了区政府和社区之间“二传手”的角色，存在着职能定位不明确、机构臃肿、办事效率低等问题。伊春市积极革除积弊，利用今年全市社区换届的有利契机，在全市15个辖区（局）全面开展了社区管理体制改革，变三级管理为二级管理，将市辖区内30个街道办事处全部予以撤销。依据现有城区自然地缘关系、社会资源配置，按照便于实施微观管理和公共服务的原则，以每个社区2000-3000户为标准，将原有的155个社区整合为102个。全市普遍建立起社区党组织领导下的以社区居委会为核心、社区服务中心为平台、社区网格为基础的“一委、一中心、多格”的社区管理服务格局。撤销街道办事处这一夹心层后，社区由区政府直接领导，政府工作直接延伸到社区，社区由小变大，减少了管理层级，节约了行政成本，提高了行政效率，实现了社区公共资源的垂直整合和网格内公共事务的微观整合。社区居民普遍反映，改革前办事要按照社区工作人员、社区主任、办事处工作人员、办事处主管副主任、办事处主任、政府职能部门的顺序挨个走程序，很简单的一件事没有十天半月办不下来，现在找到网格长或者到社区服务中心，什么事很快就办结了，少跑不少冤枉路，少花不少乘车钱。

（二）理顺工作关系，明确职能划分。在推进社区综合体制改革过程中，市委明确了政府职能部门和社区自治组织的关系，对政府职能范围内事项进行界定行政权力边界，要求政府职能部门不得将行政性任务随意向社区“摊派”，斩断部门利益链条，防止行政管理部门与民争利、与基层争利，为社区公共利益的扩大营造体制空间。理顺政府职能，做到职能定位准确。将原先街道办事处所承担的经济发展、计划生育、保障就业等本应由政府职能部门承担的行政管理职能全部交还给政府；将城市低保、大病救助、廉租房等公共管理服务的审核审批权限下放，充分发挥政府延伸至社区的公共管理与服务及维护稳定的职能。调研座谈时，五营区育林社区党支部书记柴方胜深有感触地说：“过去街道办事处主要精力用于抓经济和上传下达，社区也是穷于应付上边的各种评比检查，忘了主业是服务百姓。原来我在办事处当领导时什么都管，什么也管不好，就是个救火队长，现在不用分心，每天想的就是怎样为社区居民搞服务，终于可以静下心来干点实事了。”

（三）坚持试点先行和人事相宜，确保改革平稳推进。任何一项改革要改好都需要胆子要大，步子要稳。伊春市充分论证了实施社区管理扁平化的可行性，进行了风险评估，并利用一年的时间，在美溪区开展了社区管理体制改革试点工作，取得了成功经验，市委、市政府又从体制、机制、模式等方面进行了系统的理论充实，使社区综合体制改革全面推开有章可循、有据可依、立见成效。社区改革必然涉及岗位的调整和人员的流动，为了避免发生大的震荡波动，伊春市坚持人事相宜，并按照“老人老办法，新人新办法”的原则，科学调整、合理分流有关人员。一方面，对调整分流的人员保留身份不变、职级不变、待遇不变，减少摩擦和矛盾；另一方面，把原街道办事处、社区人员分流与政府部门改革结合起来，通过公共招考、民主推荐、组织考察以及与相关人员“双向选择”等手段，把有关人员合理配置到新社区或政府部门。为使会做群众工作的干部安心基层工作，实行了当选社区党组织书记和主任的人员享受科级待遇，调动了优秀人员到一线工作的积极性，使社区领导力量得到加强。美溪区胜利社区主任王井艳说：“我们过去经常夹在政府和群众之间是两头不落好，现在市里和区里都十分重视社区工作，工作起来腰杆硬；群众满意并支持社区工作，工作起来顺心。” 

过去各种权力资源配置在各级政府部门，社区缺少有效服务资源，资源错配现象严重。伊春市强化社区服务功能，推动各种资源向基层社区和居民群众倾斜，变部门权力为居民权力，实现政府资源与居民群众需求有效对接。

（一）办事资源向社区集中。过去人、财、物大都被截留在街道办事处以上，社区没有财力、没有资源、没有手段，很多工作难以开展。伴随城市社会管理重心下移，伊春市按照“权随责走，人随事转”的原则，加大对社区的投入力度，做大做实社区，使社区实现了真正的“三有”，资源配置由弱变强。有人办事。及时调整充实了群众认可、工作能力突出的社区干部，实行定岗定责。美溪区原先每个社区仅有4名工作人员，撤销办事处充实社区后，每个社区工作人员和其他居委会成员平均达到11人，保证了“社区有人干事”。有钱办事。过去社区没有单独经费来源，“买把笤帚都要向街道办事处报告申领”，如今每年为社区核定经费8万元，保证了社区“有钱办事”。有场所议事。采取新建、改造等方式，完善社区服务中心建设，并在社区服务中心设立了一站式服务大厅，购买了相应的设备、设施，使社区实现了“有场所议事”。

（二）服务资源向基层下沉。通过科学划分职能、整合服务设施、分流工作人员，将政府公共服务延伸到社区。全市各社区社会管理服务大厅都设有社会救助、劳动保障、人口计生、法律援助、综合服务等窗口，社区居民在家门口就可以直接办理民政、社保、计划生育、综合治理等事务。改革前社区居民文化活动场所非常小，改革后通过整合原街道办事处、社区硬件设施，将各类办公资源统一管理，各社区都普遍建立了爱心超市、音乐舞蹈室、书画阅览室、游艺活动室、日间照料室等服务设施，各类协会和志愿者服务队也逐步建立，实现了资源下沉，人力物力在社区聚焦。

（三）诉求渠道向居民群众畅通。畅通群众诉求表达渠道，是立党为公、执政为民的要求，也是加强和创新社会管理的重要方法。伊春市积极探索新路子，进一步完善群众诉求表达和办理机制，使群众理有处讲、冤有处申、事有处办。以政府购买服务的方式，各区建立了百姓百事咨询中心，分设涉法涉诉、民事纠纷、权益保护、综合服务窗口，聘请司法、医疗、社保、建筑、公安等熟悉政策法规、热心公益事业的部门退休领导和业务骨干为群众解答疑惑。对家庭矛盾、邻里纠纷、集体事务、土地征用、城市拆迁、企业改制、医疗事故等能够当场解答的，就当场给予解答；需要调解的，咨询中心及时派人进行调解；需要政府有关部门解决的，由咨询中心负责反馈到涉事部门，并协调解决；有可能引发群体访及极端个人访的，作为预警信息及时向有关部门报告，发挥了处理群众矛盾的“缓冲剂”和“稳压阀”作用。为使居民群众反映的诉求及时受理解决，全面推行了社区事务两级周例会制度。一级例会是各社区每周一上午召开例会，社区居民代表汇报网格内居民反映的热点、难点问题，讨论解决办法；另一级例会是区委、区政府每周一下午由区委副书记和常务区长主持召开社区事务例会，各社区提交在社区例会时难以解决的事项，由区委、区政府协调相关单位限期解决并及时公示，避免涉民事项因推诿扯皮产生矛盾积压。百姓百事咨询中心和社区事务两级周例会制度在帮助解决居民群众表达诉求、促入党和政府取信于民等方面发挥了重要作用，及时有效消除了很多重大上访事件隐患。去年以来，在涉民事务方面，美溪区未发生一例到市上省进京上访案件，全市1-10月份去省进京上访案件同比也有大幅下降，不但节约了大量的劝访人力、财力、物力，还使各级领导能够集中精力想大事、谋发展。

居民群众既是城市管理对象，更是社会管理主体，过去城市管理将居民群众作为管理对象的办法很多，而居民群众作为管理主体的实现形式很少。伊春市注重激发群众参于意识，扩大基层民主，发挥居民自治作用，变管理对象为管理主体。

（一）建立居民代表会议制度，社区重大事项由居民代表做主。以扩大和落实居民事务自治为目标，伊春市普遍建立实行了社区居民代表会议制度，解决了现行社区居民会议难以日常议事的不足，完善和补充了社区群众自治组织功能。社区居民代表作为居民代表会议的主体在社区产生，以100-200户为单位划定社区居民小组（网格），以居民小组（网格）为一个选区选举出1名居民代表，当选的居民代表同时兼任居民小组长、平安网格长，履行“三位一体”工作职责。居民代表具有提议权、监督权、表决权、反映意见和建议权等权利，履行联系居民、按时参加会议、遵守和宣传国家法律法规及政策、带头执行居民代表会议做出的决定及决议、协助社区居民委员会工作等义务。社区居民代表会议的职权是，审议决定最低生活保障、低收入救助、临时救助、医疗救助、廉租房分配等涉及群众福利事务，审议决定社区建设的重大项目、民生事务及其他重大事务，对社区居委会和社区工作者的工作情况进行评议等。从居民代表会议的建立运行情况看，居民代表能够代表和反映群众意愿和呼声，有效避免了政府资源分配过程中不够公开公正问题，切实实现了涉民事务由行政包办向居民自决转型。

（二）实施居民事务议事规则，让涉民事务在阳光下有序运行。从健全完善自治机制入手，伊春市积极推进社区居民自治的民主化、规范化和程序化建设。建立完善了社区居民代表议事规则，明确规定了居民代表会议的召集人、召开时间、组成人员和法定参会人数，议事原则、议事范围、议事程序、议题确定和议题公布时间，议题表决方式和决议承办人、执行结果的监督与反馈等相关事宜，使居民代表有章可循、规范议事。全面实施了居民代表会议票决制，凡是涉及百姓切身利益的事务，经本人申请、5户居民签字同意，由居委会成员、包街民警及50%以上居民代表共同入户调查，符合条件的提交社区代表会议表决公示，区政府相关部门根据决议结果按规定办理，对相关部门未通过审批的申请对象，由相关部门主要负责人在下一次居民代表会议上给予说明。建立实行了涉民事务三级公示制度，居民代表会议决定的涉民事务都在区级媒体、社区居委会、社区网格三个层面进行公示，广泛接受群众的监督。办理低保、社会救助、廉租房分配等社会福利是居民群众最关心最直接最现实的利益问题，本是政府为困难群众“雪中送炭”的好事，但过去政府部门因人手不够调查入户不细、个别部门和社区工作人员权力寻租等种种原因，导致很多漏保、错保、骗保、人情保现象发生，百姓怨言很多，使党和国家下力气解决社会福利的大量资金变成了“冤枉钱”，政府的公信力也严重受到影响，甚至有的百姓因此骂党、骂政府。谁家过得怎么样，身边居民群众心里都有本帐。谁家够不够救助条件，居民代表最有发言权。伊春市将低保、社会救助、廉租房分配等涉民重大事项交由社区居民代表按照议事规则议决，真正困难的居民能够得到及时救助，遭到否决的对象也心服口服，使社会公平正义得到体现，党和政府的温暖阳光真正照在困难群众的心坎上。美溪区胜利社区两劳解释人员武传柱独身一人，没有生活来源，还身患结核病，社区主动帮他申办了低保。他拿到低保金后感动地说：“以前我寻思办不上低保，也实在拿不起托人办低保的钱，可现在不一样了，社区工作人员主动到家里统计了解情况、帮助申请，很快就领到了低保金，感谢党、感谢政府、感谢社区、感谢居民代表。”

（三）强化居民选举权和监督权，让居民群众自主选择社区“当家人”。只有让居民群众对社区工作人员有选择权，社区才能真正对居民群众负责。在社区换届中，伊春市采取多种措施，广泛发动，激发社区居民参与社区选举的积极性和居民自治意识。从候选人的产生、选民资格的确认、选票的发放、投票、计票到最后产生新的社区居民委会会主任、副主任整个过程都在公开、透明的状态下进行，让群众选自己信得过的人“当家”。由于选举方式民主、程序规范，体现居民意志，广大居民群众的参与热情空前高潮，在社区选举中，参选率普遍在80%以上，高者达到98%。为强化对社区工作人员的监督，全市实行社区工作绩效评议制度。每年召开的居民代表大会，其中一项重要议题就是对社区“两委”工作和社区工作人员个人表现由居民代表评议、打分，对社区工作人员表现不佳者进行罢免。政府职能部门驻社区人员也必须服从社区居民代表会议的各项决议，由居民代表和群众定期对其进行评议，对评议不合格者随时调整工作岗位。民主选举和监督制度的实施，直接提高了社区工作人员的责任心和紧迫感，他们都十分珍惜来之不易的岗位，把群众需求作为工作目标，把群众意见作为改进方向，创新工作方法，提高办事效率，增近与群众感情，以优质高效的服务赢得居民群众的拥护。美溪区东林社区居民刘显阳说：“过去以为选居民代表、选社区主任没啥用，现在看真管用，什么事情向他们反映后马上就办了。”

评价改革成功与否，要看人民答应不答应、满意不满意、高兴不高兴。伊春市推行社区管理扁平化和居民自治工作，顺民意、解民忧、惠民生。这项改革的实质是创新新时期群众工作的方式方法，探寻的是密切党群干群关系的重要治本之策，建立的是以人民为中心的工作导向。这一大胆探索和成功实践，极大激发了居民群众当家作主的热情，充分彰显了“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”这一党的群众路线的伟大力量，给我们带来深刻启示。

启示之一：伊春市推进社区管理扁平化和社区居民自治的大胆实践，大大促进了政府职能加快转变，也为我们找到了巩固城市基层政权的好办法。政府职能不清与城市基层政权薄弱并存现象在城市中比较普遍，政府什么都想管又管不好，基层政权薄弱也满足不了服务群众的需要，严重影响着城市经济社会发展和党群干群关系。伊春市敢于向旧有的利益格局开刀，果断撤销街道办事处，将行政重心下移到社区，建立起结构合理，职能明确，功能完善，上下通畅、运行高效的社区组织体系。减少政府管理层级，倒逼政府转变职能，整合了公共资源，巩固了基层政权，提高了行政办事效率，有效解决了人浮于事、脱离群众、重管理轻服务等诸多问题，拉近了党和政府同人民群众的距离。伊春市改革前后呈现出的新变化充分地证明，只有加快行政管理体制改革，建立起与人们群众密切联系的巩固基层政权，下力推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，才能把经济社会建设好、民生改善好、百姓服务好。

启示之二：伊春市推进社区管理扁平化和社区居民自治的创新举措，充分调动居民群众参与热情，为我们找到了扩大基层民主的好思路。近年来，党和国家的惠民政策越来越多，在贯彻落实过程中，一些部门一些人不同程度出现公共资源和权力设租、寻租现象，使好经念歪、好事办坏，引发新的社会矛盾，极大损害了党和国家在人民群众中的形象，人们群众对此反响强烈、意见很大。伊春市找到了解决这个矛盾的突破口，那就是简政放权、还权于民、变部门权力为居民权力。建立居民代表会议制度，让居民群众自主决定涉民事务，不仅调动了社区居民民主决策、民主管理、民主监督的积极性，还使惠民政策落实更加公平、公正、公开，受到广大居民群众的普遍支持和热烈欢迎。毛主席在延安回答黄炎培先生如何跳出历史周期律时曾经说过，“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期律。这条路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”现实看，广泛地动员和组织人民监督权力、依法管理国家事务和社会事务，确实是推动政府及其工作人员务实为民清廉的好途径。伊春市改革前后呈现出的新变化充分地证明，只有切实扩大基层民主，让居民群众拥有更多的知情权、参与权、表达权、监督权，把公共权力置于人民群众监督之下，使之始终在阳光下运行，才能确保改革发展成果更多更好地惠及居民群众，从而激发出居民群众创造幸福美好生活的巨大潜能，为经济发展和社会进步提供正能量。

启示之三：伊春市推进社区管理扁平化和社区居民自治的有益探索，切实扎牢社会管理创新工作网底，为我们找到了维护社会稳定的好途径。做好社会稳定工作，关键是要情况掌握在基层、问题解决在基层、矛盾化解在基层、工作推动在基层、感情融洽在基层。伊春市顺应经济社会发展新格局和社会管理创新新要求，通过改革，把社会管理服务的基本职能下放到社区，把社会管理服务的主要力量下沉到社区，建立起以社区居委会为核心、社区服务中心为平台、社区网格为基础的新型社会管理格局，激发社会组织活力，使社会管理的基层基础更加坚实，实现了政府行政管理和基层群众自治的有效衔接和良性互动，有力维护了社会和谐稳定。伊春市改革前后呈现出的新变化充分地证明，只有把人民群众组织发动起来，使其由社会管理对象变为社会管理主体，扎牢社会管理创新的工作网底，才能行之有效化解矛盾、维护稳定，不断提升社会管理的科学化水平。众所周知，善于做群众工作，“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”，这是“枫桥经验”在农村的成功实践。今天，伊春市实行社区管理扁平化和社区居民自治，积极探索做好城市居民群众工作方法，创造了“小事有人帮不出社区，大事有人管不出区”的典型范例，找到了一条畅通诉求、化解矛盾、维护城市社会稳定的新路子，这是“枫桥经验”在城市的生动再现，同样具有旺盛的生命力。

责任编辑：刘婧

文章来源：http://www.71.cn/2014/1006/781996.shtml