【案例】全面建立临时救助制度彰显民生关怀

 

【基层执政】

【事件介绍】

国务院决定全面建立临时救助制度

9月17日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定全面建立临时救助制度、为困难群众兜底线救急难。

上述会议决定，按照《社会救助暂行办法》，全面建立临时救助制度，对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致生活陷入困境，其他社会救助暂时无法覆盖或救助之后基本生活仍有严重困难的家庭或个人，给予应急、过渡性救助，做到兜底线、救急难，填补社会救助体系“缺项”。

目前中国有1.2亿贫困人口，其中有4000多万人并未纳入低保。有学者认为，在目前低保资格限制过严、低保人数少的情况下，必须要有比较系统、大量的投入来做社会救助。

“临时救助不失为当下一种比较好的措施。”北京师范大学教授王振耀说。

上述会议强调，要坚持应救尽救，加大资金投入，将政府救助、社会帮扶和家庭自救有机结合，确保有困难的群众求助有门、受助及时，让人民群众心中有底、敢于创业，缓解后顾之忧。

全面建立临时救助制度

上述会议指出，建立该制度，对于对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致生活陷入困境，其他社会救助暂时无法覆盖或救助之后基本生活仍有严重困难的家庭或个人，给予应急、过渡性救助，做到兜底线、救急难，填补社会救助体系“缺项”。

中国社科院社会政策研究中心专家唐钧指出，临时救助制度就是想弥补社会救助方面的缺漏，但是临时救助是“托底线、救急难”，这也是中央高层今年以来一直强调的。

而由于需救助的情况差别较大，临时救助的标准如何确定、资金如何监管将是临时救助制度实施需要克服的问题。唐钧认为，这需要加强社会监督，通过信息公开让公众知道用了多少钱，用在了哪里。

此前民政部副部长窦玉沛曾指出，临时救助一般分2种情况，意识支出型贫困，指因为家庭有重病人、孩子上学支出的数额较大等情况而陷入贫困；另一种则是急难性贫困，指因为火灾、交通等意外事故导致家庭出现的暂时性、阶段性的贫困。

窦玉沛表示，由于临时救助是临时性的、一次性的救助，救助标准要与当地经济发展水平相适应，努力解决其基本生活困难。

 

社会参与需解决体制障碍

根据国务院常务会议，临时救助将实行地方责任制，救助资金列入地方预算，中央给予适当补助。

王振耀认为，中国的救助体系和最低生活保障制度都是由地方政府负责，资金列入地方预算的体系。“但在过去实际救助中，中央财政占比是大头。所以，在临时救助问题上，中央的投入应该也不会少。”

而在地方责任主要指两方面，一方面地方政府要负责核实，另一方面是拿出一部分财政预算资金。

中央投入也可能会向中西部地区倾斜。有学者指出，目前中西部地区一些地方的救助资金大约70%来自中央的转移支付。

除了财政支出外，社会力量也将参与临时救助中。国务院常务会议强调，引导大中型企业、慈善组织等设立公益基金，发挥好社会服务机构、志愿者的积极作用。社会力量参与救助的，按规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。

王振耀认为，下一步需要解决慈善免税在体制上的障碍问题。他表示，目前社会力量参与慈善的免税资格需要审批，并且并不能持续，需要年年办理，“手续办得非常慢，客观上等于没有免税”。

唐钧认为，在加大社会救助体系建设出台配套措施，进一步明确免税的详细规定，将会让社会资本参与社会救助后的免税比较好操作。

全面建立临时救助还得“看菜吃饭”

全面建立临时救助制度，实行地方政府负责制，救助资金列入地方预算、中央财政给予适当补助，同时引导企业和社会机构参与其中……可以看出，此次全面建立临时救助制度的规划较为完善，是对社会保障制度的一个很好补充，也将是弱势群体的福音。但基于临时救助的零星散落存在，以及推进中存在的繁芜复杂情况，我认为还得要“看菜吃饭”。

汶川地震、芦山地震等自然灾害发生之后，一些地方其实已零星地建立起了一些临时救助措施，只是较为初级、不够完善。所以，在全面建立临时救助制度的大背景下，这些地区就该“看菜吃饭”，一切从实际出发：已建立了的是继续保留，还是分拆后加以完善？原本运行得很好的，是继续保持原有资金供应体系，还是按新规定来？这些都需要权衡利弊，既全面把握，也具体问题具体分析。

全面建立临时救助制度实行地方政府负责制，中央财政只是予以适当补贴，对于财政大省、大县来说，可能不存在问题，但对于一些财政上捉襟见肘或负债的地方政府来说，似乎就有问题了：钱是一定的，是先保证A，还是先保证B？这似乎都该有一个轻重缓急的排序。政府是为人民服务的，其各项职能的开展与实施，往往都与钱打着交道，所以，在财政划拨上就要“看菜吃饭”，根据具体情况办事，坚持实事求是的原则。

而在具体的推行过程中也是如此，也要“看菜吃饭”。全面建立临时救助制度，是一项牵涉较广的事，涉及到预算、申请、分配、发放，个个流程和环节都涉及到钱。比如在申请问题上，既要坚持原则，有时也需“特事特办”，对于那些因突发性困难导致人们生活不能保证的情况，就应走绿色通道，剔除平时的复杂报销过程，以最快的速度救济、救急。

全面建立临时救助制度是政府不断完善自身职能为人民服务的体现，这无疑是好的，但好事要办好，要科学统筹、全面规划，既认识到这一制度建立将带来的巨大利好，在实际工作中，也要分清轻重缓急，视具体情况而定、而办。

 

全面建立临时救助还应更进一步

帮助群众应对突发性、紧迫性、临时性生活困难，事关公平正义，是政府以人为本、保障基本民生的重要职责。全面建立临时救助制度，就是实现这种利益诉求的制度保障，体现了政府的责任与担当。虽然随着常态的救助体系的完善，救济制度的覆盖面不断扩大，有效性也在不断增强。但必须看到，弱势应对风险的能力在下降，比如因为地质灾害导致的生活性困难，还比如部分患者因为身份不明、无力承担医疗费的特殊群体，还有那些游离在基本保障之外的人，享受同样的政策待遇并获得帮助。

由此不难看出，临时救助属于底线中的底线，理应不走形变样和“跑冒滴漏”，体现和筑牢制度底线，以让其更好的发挥作用。更重要的是，临时救助作为社会救助的一部分，具有更广泛的意义，填补了国家救助体系的空白。5月1日起实施的《社会救助暂行办法》对国家建立紧急救助提了明确的要求。而近年来，一些地方因为频频出现自然灾难和其他事故，已经建立了较为完善的临时救助制度，比如汶川地震之后，芦山等地震的发生之后，各地在启动临时救助方面更加自如，其运作体系也相当成熟。在这种情况下建立全面临时救助体系，是国家责任的最大体现，也是民生工程的成色彰显，

可以说，临时救助属于一项重大的民生工程，解决了救助救济“最后一公里”的短板。不过，从救助政策的实施过程来看，坚持底线原则用好资金，才能让其更好的惠及民生。一是地方财政要对此项工作给予全力的保障，并充分发挥社会其他力量的参与，多方筹集资金把应急基金做大；二是要加强对应急基金的管理，特别是要做好审核把关的工作，由有关部门代表、人大代表、政协委员、公益人员、媒体人士等参加的基金监督委员会，以独立第三方人的方式进行具体管理，并接受社会公众的监督。三是要强化对救急救治机构行为的约束，对于符合救助而不救助的行为要严格处理，防止在执行中的权利损害。四是要做好信息的公开和过程的透明，创造条件接受社会的监督；五是要强化部门的联动与协作，强化沟通共同推动工作的开展。

现实中，要防止临时救助资金被挪用和虚耗，使其发挥“刀刃作用”，就必须严格把关防止权利营私和腐败现象，用刚性的制度去筑牢底线，让民生工程更有质量成色。可以肯定的是，其他救助领域出现的各种乱象，在临时救助之中同样可能发生，作为一项新的制度尝试，还面临着诸多的程序性挑战，比如对救助对象身份认定等，就存在一定的难度，也容易规避监管。故而应当在充分吸取教训，借鉴有效的经验的基础上，一开始就做好制度篱笆，避免同样的问题发生，让临时救助制度平稳起步和健康运行。

临时救助制度需长效机制助力

基于眼下中国有1.2亿贫困人口，其中有4000多万人并未纳入低保的背景，国家层面全面架构临时救助制度，不仅能填补社会救助体系的“缺项”，起到兜底线、救急难的“疗效”，更为重要的是，能释放公共政策对处于贫困阶层的善意。

值得关注的是，此次国务院出台的临时救助制度安排，有两个闪光亮点。一者，将实行地方责任制，救助资金列入地方预算，中央给予适当补助；二者，除了财政支持外，社会力量也将参与临时救助中。尽管这项公共政策的实施，有助于发挥临时救助制度的功效，但笔者觉得，临时救助制度要想变成常态化的救助，须长效机制助力。

国外经验来看，无论是欧美发达国家，还是南非等发展中国家，都非常重视社会救助的法制化建设，大多设有专门的《社会救助法》。尽管我国已颁布实施了《社会救助暂行办法》，可是，暂行办法或相关公共政策再多，都无法代替一个立体的、完善的法律体系。《社会救助法》也曾数度被列入立法规划，甚至还于2008年8月向社会公开征求意见，至今仍不见任何动静。因此，笔者建议，国家立法机关，应抓紧做好《社会救助法》立法工作，让社会救助尽早纳入法律化轨道。

对有劳动能力的贫困者，不能光“输血”，还要给他们“造血”功能，由“失业福利”转向“工作福利”。激励社会救助对象，积极外出工作，政府通过工作机会与基本技能训练方案，提供教育、训练和就业服务岗位，全面这部分弱势群体的再就业技能与融入社会的能力。　　

此外，长效机制的架构，还要扫清临时救助制度性障碍。此次国务院公共政策郑重提出，要引导大中型企业、慈善组织等设立公益基金，社会力量参与救助的，按规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。可是，目前社会力量参与慈善的免税资格需要审批，并且不能持续，需要年年办理，这就要求税务部门与民政部门要简权放政策，减少审批程序，设立绿色通道。唯有这样的救助制度，才能整体提高社会效率和增进公共福祉，临时救助制度才能得到常态化发展。

 

“临时救助”重在补短板

全面建立临时救助制度，体现了政府的责任与担当。《社会救助暂行办法》明确，社会救助要建立“最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助”等8项制度。目前，最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助制度，经过多年的实践探索，无论从救助对象确认、经办程序，还是监督手段、资金监管，都相对趋于成熟。但这些常规的救助之外，还有一部分特殊困难群体得不到及时救助。比如，因地质灾害导致的生活困难家庭，因身份不明、无力承担医疗费的特殊患者，基本保障尚未完全落位。因此才派生出临时救助制度。

同其他救助制度一样，临时救助制度建立初期，需将主要精力放在补好短板，一开始就抓好各项制度衔接，让所有部门协调一致，才能使临时救助“常态化”而不是“临时应付”。

临时救助短板在哪呢？目前看至少有三方面：一是进一步明晰制度细则，防止制度松散粗略影响实际操作。《社会救助暂行办法》第四十七条规定的给予临时救助的相关条件，总体上是一种笼统的说法。具体到每个部门、每个层面如何操作，比如对象如何确认、程序如何规范，如何确定救助标准、保障救助资金、做好联动等，都需要各个职能部门出台实施细则。而目前，恰恰因为没有细则，才使临时救助用其他救助资金“应付”。

二是提升“统”的能力，加强部门联动。临时救助的特点是“救急难”，其救助对象不光是民政工作对象，也包括社会其他人群。因此，制度设计由民政部门牵头，其他部门配合。但实际工作中，容易出现配合部门把工作全部推给民政部门，民政部门又不能跨部门行使职权的现象，一定程度影响了临时救助。比如，身份不明、无力承担医疗费的特殊患者，最急的是救命，民政部门应当给予临时救助。但民政部门又显然不具备直接救命这个条件。这就需要强化“统”的能力，以“救急难”为核心，集中精力、人力、物力、财力建立绿色通道，以最快速度救急救命。

三是进一步规范管理。过去，临时救助资金缺“专项”，只能从其他救助资金中划转，这种做法在财务制度上并不规范，往往导致救助部门进退两难。临时救助必须筹措好救助资金，才能保障救助兜底。因此，此次国务院常务会议明确，临时救助实行“地方政府负责制”，救助资金列入地方预算，中央财政给予适当补助。同时，引导社会力量和公益基金发挥积极作用，此举有望改变过去临时救助基金“东挪西凑”的尴尬状况。当然，资金有了着落，加强监管的要求就随之而来。要完善临时救助审批、救助资金发放、救助效能检查等各项制度措施，切实做到各环节公开透明，阳光操作。

全面建立临时救助制度是政府以人为本、保障基本民生的重要职责，事关公平正义。当下重点应是围绕重点、补齐短板，使这项惠民政策有效落实，让特殊困难群众享受到政策的阳光普照。

“临时救助制度”彰显政府责任

目前我国虽有各种各样的社会保障制度，但在现实中，仍有一些家庭或个人因遭遇突发事件、意外伤害或重大疾病而陷入困境。这一方面因为，并非每一种保障制度都覆盖到每一个家庭；另一方面因为，这些制度的保障力度不够，有些遭遇重大变故的家庭或个人，即使获得了相应制度的保障，仍然无法走出困境。

这样的例子可谓不胜枚举，无论是从新闻报道中还是在网络上，人们随时可以看到各种各样的求助信息。困难群体向社会公众伸出求援之手，往往是情急之下的无奈选择，当然无可厚非；众多爱心人士向他们伸出援助之手，捐钱捐物，自然值得称赞。但很显然，这种救助方式有着无法克服的缺陷——救助信息能否引起广泛关注具有很大的偶然性，人们能够提供多大的帮助也很不确定。

更重要的是，越来越多的人感到不解甚至不满：救助困难群体首先是政府的责任，凭什么动辄呼吁民众捐款，政府却做起了“甩手掌柜”？社会保障制度的本质是国民收入的再分配，民众平时向政府缴纳税费，目的之一就是用来构筑社会保障体系、救助困难群体。换言之，社会公众已经通过缴税的方式向困难群体提供帮助，政府作为“中介”或“桥梁”，有责任、有义务搞好二次分配，用纳税人的钱及时救助困难群体，而不能当“甩手掌柜”。

基于以上分析可以看出，其一，政府建立临时救助制度，给陷入困境的家庭和个人提供兜底性救助，这是国情所迫、现实所需，刻不容缓。它相当于给尚不完善的社会保障体系打了一个补丁，进一步织密了社会保障网。其二，临时救助制度的建立，彰显了政府责任，可以说是一种责任的归位，体现了“取之于民、用之于民”的执政理念。它改变了过去临时救助主要依靠社会、零敲碎打、挂一漏万的局面，有望让每个陷入困境的家庭和个人都沐浴在温暖的阳光下。

值得注意的是，临时救助制度之“临时”，是指给突然陷入困境的家庭或个人临时性、救急性帮助，就这个制度本身而言，绝不是一个临时性制度，而是一个要全面建立、持之以恒的常态化制度。这就需要各地各级政府下决心建立长效机制，多渠道筹措资金，管好、用好救助资金，同时提高工作的积极性，及时主动地给困难群体提供救助，让“善政”发挥更大的作用——这不仅是促进社会公平和“让人民群体分享改革成果”的需要，而且是促进社会和谐、维护社会稳定的需要。

 

【启示与思考】

    “天有不测风云、人有旦夕祸福”。人生在世，遭遇意外紧急情况，在所难免。在国家层面全面建立临时救助制度，是雪中送炭的善政，体现了我国社会救助制度的逐步完善，更体现了社会救助理念的与时俱进。这样的政策得以很好落实，就可以帮助那些身处困境的家庭或个人，重新鼓起生活的勇气，尽快走出痛苦的泥淖，创造幸福的生活。

要将这一善政真正落到实处，首先要建立人性化的救助通道。临时救助，就是要救急救难。群众遭灾有难，往往是一些突发事件引起的，临时救助如果不能及时介入，就会失去最佳的救助时机。灾情之下，救急救难是群众最现实的利益。为此，有关部门应该打破常规、简化程序，让制度执行迅捷、高效，为受灾群众得到救助开辟绿色通道，把救助及时送到一线，送到受灾群众手中，帮助他们第一时间渡过难关。

善为促进善政。期待这一临时救助制度能善做善成、越做越好，把政府、社会的温暖阳光送到更多人心上。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/0928/782648.shtml