【案例】把城管列入公安队伍值得尝试

 

【社会热点】

【事件介绍】

北京人大代表建议城管并入公安 建“城管警察”

9月26日上午，市人大常委会审议《北京市人民政府关于行政执法工作情况的报告》（以下简称《报告》），有常委会委员、人大代表建议，将全市7万多执法力量以及20多万辅助执法人员重新整合划分执法权，试点综合执法方式，并建议将城管队伍并入公安序列建立“城管警察”。

全市执法人员20万“临时工”

《报告》显示，截至今年6月底，全市各类行政执法主体2152个，全市持证的执法人员78947人，其中国家部委、市政府和市属委办局垂直管理的有57621人，占总数的73％；16个区县政府以及所属委办局持证执法人员21326人，占总数的27％。此外，全市各类执法机构采取购买服务方式聘用协管、辅警、保安等执法辅助人员20多万人。

“这么多执法人员，但执法形势越来越严重，去年是9万多件，人均4件多，案件比例还在不断上升。”江泽平委员对《报告》中体现出的数据和现实差距表示担忧。

执法权分散影响执法效能

副市长戴均良在代表市政府作《报告》的时候没有避讳行政执法中存在的问题。其中，不作为、乱作为、多头执法等一些突出问题，对行政执法的效果有直接的影响。

在谈到执法体制和机制问题时，戴均良坦言，虽然现在基本实现有法可依，但立法中行政权力配置缝隙问题存在，由此带来部门间职权碎片化。“65.8％的执法主体和73％的执法人员由国家部委和市级部门垂直隶属，基层看似人多，却难以整合。”他说，这也造成了基层执法事多人少疲于应付，各部门间多头执法，影响了行政执法的整体效能。

代表建议把城管列入公安队伍

“下力不少，成效不大，两头不满意。”列席此次会议的市人大代表段淑珍认为，应该推进执法权力重心下移。她建议，把城管列入公安队伍，让城市既有交通警察，又有治安警察，还有城市管理警察，这样更有利于推动行政执法工作的开展。

市人大常委会委员、北京市律师协会会长张学兵立刻对段淑珍的发言表示赞同，他表示，城管的职责可以考虑转移到公安队伍上，将城管过渡为“城管警察”。目前，城管队伍大量聘请协管，这导致了很多问题的出现，也严重损害政府的公信力。对这些人员，“该扩充编制的扩充编制，该清退的清退”。

 

焦点 1

如何改变城管“多头执法”？

多头执法、分散执法、碎片式执法，执法权的分散造成了一项工作多个部门在管理和执法，各有执法权。人大常委会委员宋慰祖表示，执法权边界不清，相互交叉，带来的就是很多执法工作的相互推诿，执法不到位。

宋慰祖认为城市执法队伍人员不少，却分散在多个执法部门里面。他建议在全市建立统一规范化的执法队伍，来完成行政执法。比如像国外建立行政执法的警察制度，实现政府行政执法工作的完善和加强。

人大代表张学兵表示，需要改变北京2152个执法主体的现状，把一部分面对企业、面对市民的职责转移到公安队伍身上，起码从城管队伍的改革方向上应该逐渐把它过渡为“城管警察”，把大部分的职能综合到这个队伍上。

焦点 2

怎样破解执法碎片化困局？

人大常委会委员蔡勉介绍，城市管理执法任务重，现阶段，共有12个方面371项执法权，分别包括在不同的法规中，目前还没有城市管理方面的综合性法律法规。执法依据呈现碎片化、不系统、不统一的特点。

城市管理既存在执法空白又存在立法交叉、重复，城市管理边界不清晰。希望能够积极推进城市管理综合性法律法规的建立，明确执法边界和职责。

追访

治理非法一日游至少6部门

“旅游、交通、工商、公安、城管、物价”治理非法一日游，至少会涉及以上这些部门。记者了解到，这种执法权有限，执法人员不足，执法部门分散的情况，在行政执法中常见。

一位旅游执法人员介绍，“多头执法”在对一日游的查处中很常见，但也是无奈之举。“我们依据的是《旅游法》查的是带证件的正规导游旅行社。”对于在非法一日游中出现的其他涉及侵害游客利益的行为，则需要对应的执法部门依据对应的法规处理。他指出，最明显的是对无证黑导游的处理，他们一般会移送公安部门，对于非法运营的旅游车辆，则交由交通委交通执法总队处理。此外，散发非法一日游小广告的日常执法管理则由城管负责。

去年7月媒体曝出黑导游威胁游客一事，事件发生后，北京市旅游委执法总队追查乘客乘坐的车辆，需要向北京警方发函协查车辆牌照，对车辆的处理则由交通执法总队执行。

一位旅游委官员对此表示，各部门之间多年来已形成了合作机制，运作起来很顺畅，但在实际工作中，仍有执法主体不清的问题。每年的旅游旺季来临前，旅游委也会召集相关部门和区县部署整治非法一日游的工作。

盘点

行政执法存6大问题

在北京市十四届人大常委会第十三次会议上，市人大法制委员会副主任委员李小娟作了《对市人民政府关于北京市行政执法工作情况报告的意见和建议》，指出了行政执法过程中的种种问题并分析了原因。

行政执法不作为

行政执法不作为是群众反映最强烈的问题之一。2013年，全市各级行政执法部门共实施行政处罚1388万起，其中97.98%为公安部门一家实施，其他执法部门案件量仅占到2.02%，个别执法部门甚至全年没有实施行政处罚。

执法缺乏常态化

执法部门未能做到经常性管理，运动式执法、突击式执法仍是部分执法部门常用的执法方式。一些执法人员平时执法不主动，对普遍性违法问题不监督纠正、不提醒指导，等到集中整治、检查时才去执法。

执法部门互相推诿

执法部门存在“铁路警察，各管一段”的思想，对于群众举报的热点、难点问题，互相踢皮球，推卸责任，导致群众反映的一些问题长期得不到回应和解决。

执法权力寻租

部分执法人员把执法当作权力，为个人谋取利益。有的滥用自由裁量权，执人情法；有的以处罚为要挟，索取好处；有的为违法者通风报信，甚至伙同违法者经营，获取利益。执法缺乏公平性，不是把执法融入服务之中，而是为罚而罚，选择性执法情况比较严重。

执法力度不足

执法处置走过场，执法主要靠罚款，治理不彻底，效率低，面对无照游商、黑摩的、非法小广告等违法行为，缺乏根治的办法。

侵犯当事人权益

同事不同罚。对组织和个人的执法力度不同，有些执法者对个人不作为，对单位乱作为。执法辅助人员多，执法不文明、不规范现象时有发生。

 

该不该设立专职的“城管警察”

如果城管队伍并入公安系列，建立“城管警察”，实际上是增加一个新的警种。那就不是简单的“并入”，首先应按照公务员、人民警察招录的要求完成录用工作；已经属于公务员身份的城管人员，可以调入。

“城管警察”这个建议值得考虑。其一，城管执法工作中涉及大量的强制执行，包括对被执法者人身权利的一些限制行为。而现在的矛盾问题则是，一方面，没有一定的强制性措施，城管执法很难实现；另一方面，城管执法者不具备太多的强制权力。而赋予非司法部门的人身强制权力，存在法理逻辑上的障碍。即便是暂扣或没收物品上的强制，实施过程中难度也相当大，这也是引发“城管暴力”的主要原因。城管实施强制之所以极易引发暴力冲突，而警方实施强制极少出现这样的情况，主要原因是社会上对警察权力的认可，也因此，警察对违法行为实施强制的威慑力也就不是城管所能比及的。

其二，“城管”自诞生以来，因为立法与国家统一政策上存在空白，这个职业一直处于“身份不明”的尴尬境地。而事实上，城管的职能与权限也是不好定义和定位的，赋予其职能太多、权力太大，法理上不好解释；反之，则影响其执法的能力。造成这种尴尬问题的原因，其实是对“城市管理”本身的概念缺乏科学界定。比如占道经营的问题，究竟属于市容秩序管理，还是社会治安的范畴？事实上，它处于两个概念的边缘。这个问题，不但在许多国家和地区多属于警察的管理范畴，很多外媒也把“中国城管”理解为“一种警察力量”。

“将城管队伍并入公安系列”这个建议，我认为应修正为：将城管执法职能移交公安部门。前提是国家出台相关法律，将管理、处罚、取缔占道经营等执法内容，或列入治安管理处罚法，或专门设立城市管理的法律法规，将城市管理中可以作为治安或准治安管理的事项，划归公安部门管理。如果职能界定清晰，法律规定明确，执法中的争议有法可依，解决了执法尴尬的问题，那么文明执法与合法强制并行的情况下，过去诸多的暴力冲突等矛盾问题，也就有了出口。再者，按照人民警察的标准管理城管执法者，队伍风貌、人员素质、作风方面要求得更加严格、规范，应该可以避免一些问题。

既是职能移交，城管执法交由派出所，相应增加警力即可，未必需要在公安部门设立专职的“城管警察”。

城管并入公安未必是馊主意

建议将城管队伍并入公安序列，建立“城管警察”，这并不是一个新提议，前几年就有不少人大代表建议过。只不过这一建议不但没有得到社会的一致认可，相反被很多人认为是馊主意，认为可能会让公安民警走上城管的后路，毁掉社会形象。不过，从目前城管困境和城市管理工作的实际情况来看，笔者以为，城管并入公安，建立“城管警察”，未必就是一个无厘头的馊主意，而是有一定道理的建议。

当下城管社会形象差，“土匪”、“强盗”成为城管的代名词，城市管理工作难开展，确实与城管自身队伍良莠不齐，整体素质不高，暴力执法现象依然很严重有很大关系。但是，归根结底，造成这种状况的主要原因是，城管执法本身的合法性存在质疑，以及城管自身的法律弱势地位，让很多人违反城市管理规定的民众敢于无视城管的文明执法模式，敢于与城管对抗。将城管纳入公安序列，建立“城管警察”，一方面，解决了城管执法的合法性问题，让城管及其工作真正有了法定的户口，用城管的话说就是找到了娘家人。另一方面，警察的权威性显然要强于城管，组建“城管警察”，就增强了城管执法的强制力，特别是反抗城管执法就直接上升为在任何一个国家都不算轻罪的袭警行为，能在一定程度上减少小商贩的暴力抗法行为，从而强化城市管理工作效果，优化城市生活、工作环境。

 

不过，组建“城管警察”并不是解决城管执法合法性和权威性的唯一办法，而且在实际操作中，建立“城管警察”之后，的确有可能将城管与小贩之间的矛盾演化为警察与小贩之间的矛盾，失去了城管这个缓冲地带。笔者以为，在城管转型方面，不妨学习德国城管经验。在德国，警察和城管都承担着城市管理职能，所不同的是，两者之间有着明确分工。一般说来，对于违反城市管理规定的行为，城管进行柔性执法，当城管柔性执法无果时，就转由更强有力的警察介入进行执法，实行强制执法。

因此，笔者建议，我们国家应向德国城管模式学习，应该削弱城管在城市管理上的执行力和强制力，增强公安机关在城市管理上的职能和执行力，从而形成城管与公安相互分工、配合的城市管理机制，既减轻城管与小贩的矛盾，又不让公安与小贩成为第一线冲突的双方。

“城管警察”还是“警察城管”

城管自始至终缺乏身份认同，不是由城管变成警察，而是在人民群众中的信誉度较低之身份认同。如果要将所有执法部门或者政府部门来一次民意测验的话，城管到底能达到何种档次尚有待验证。然而，就其在媒体以及公众心目中的形象信誉而言，绝不可能得到高分数。

由城管历史来看，该执法单位是由城市市场管理的繁荣而衍生的，其产生的历史相当短。换言之，世间本无城管，只是管市场管市容管交通的多了，才有了城管。而以前的市场市容市场周边之交通又由谁来管？答案是该由谁来管就由谁来管，城管充其量只是工商、税务、交警等涉及市场管理部门的帮手而已。那么，其存在的法理依据又有多少呢？城管产生之前，市场本无事，城管产生之后，市场咋就这么多事了呢？

城管队伍并入公安序列建立“城管警察”，其身份是“城管警察”呢还是“警察城管”？也就是说，是城管扩充编制形成一个独立的新名称新形式的机构呢，还是公安部门之下的另一新警种？如果是前者，城管根本不需要换一身警服而仍然行城管之职权，如果是后者，城管能否来一次华丽转身，变身为人民城管爱人民或者商贩城管爱商贩的新警察呢？

让城市既有交通警察，又有治安警察，还有城市管理警察，这样更有利于推动行政执法工作的开展。如此思路，未必不是一种权力“增肥”。编制越多，权势越大，而经费则也越多。而在过往的治安历史上，并不是单纯靠扩充编制来完成繁重治安任务的。小所大公安，一个警察管若干摊工作的现象至今仍然存在，那么，要那么多新机构新编制下的多余警察干什么？每扩充一个编制等于增加一分纳税人负担，如此“增肥”，到底对国计民生的哪一方有好处？

由城管的历史来论，城管的所有职能职责完全可以再转移回到公安、工商、税务等管理部门上，而城管则完全可以“功成身退”于新的历史形势之下。

 

【启示与思考】

优美的市容市貌，繁荣有序的市场秩序，需要良好的市民素质，也需要严格的管理。经常听说城管执法难、难执法，有时甚至出现暴力抗法的现象。特别是对违法建筑的整治，城管更是显得力不从心。因此，将城管纳入公安序列，建立“城管警察”队伍，加大执法力度，提高执法水平和效率，值得一试。

城市管理，是个不被人尊重、吃亏不讨好的行当，管理好了，理所应当，无人喝彩；管理差了，招来众人棒喝唾骂；与摊贩据理力争，发生了冲突，无论是对是错，迎来的都是口诛笔伐的声讨。然而，既然城管生存下来对城市发展、社会和谐具有积极意义，既然城市秩序需要城管去规范，那么，我们全社会就必须给予其足够的尊重和关爱，创新和建强这支城市不可或缺的执法队伍。

为何城管执法人员在对占道经营、流动摊贩、私搭乱建、乱贴广告等行为进行处罚时，会出现暴力抗法现象？其中一个重要原因，是许多市民不认可城管执法人员的执法资格和执法能力，而他们对警察执法却深信不疑。因此，应该尽早建立城管警察队伍，增强城市管理的执法力度。事实上，世界上很多国家和地区都建立了“城市管理警察”制度，像俄罗斯和我国香港地区，就是由城管警察来具体实施城管执法工作，深受群众欢迎。这是一种新的城市管理形式，是深化城管部门和公安部门沟通、融合的大势所趋。

从国内外的实践经验来看，建立城管警察，应抽调特警、刑侦、治安、交警等各警种的年轻精干民警，充实到城管警察队伍，使得队伍拥有较强的战斗力和较高的整体素质；同时，要从建立和完善有关法律、制度着手，给城管警察队伍定义一个范畴，给执法行为设定一个边界，避免滥用职权、越位执法等不良现象的发生。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/1009/783261.shtml