【案例】“天下第一司”沦为腐败重灾区之反思

 

【反腐倡廉】

【事件介绍】

国家发改委价格司5名官员被查成反腐中心

继国家能源局之后，被外界称为“天下第一司”的国家发改委价格司成为了反腐风暴的中心。

9月22日，国家发改委价格司原副巡视员郭剑英被带走调查。9月28日，价格司又有3名官员被带走，包括刚刚接替曹长庆担任司长的刘振秋，以及周望军和李才华两名副司长。更早之前的8月24日，司长曹长庆被带走调查。

至此，“天下第一司”已经有5名官员被查，偌大的价格司只剩下一名巡视员和一名副巡视员两名司局级领导。

有业内人士对记者感慨：制度使然。价格司权力过大，项目价格审批存在巨大的寻租空间，多名被查官员极有可能牵扯其中。

制度使然？

价格司是我国价格主管部门，长期以来对价格实行政府定价。

油、气、煤、电领域一直以来是政府按照成本加成的办法确定价格，缺乏真正的市场化管理手段。成品油旧的价格机制就因此饱受批评。

刘振秋在2013年的一个座谈会上曾表示，价格司其实一直不想靠僵化的方式管理价格，能源价格管理也始终朝着市场为主形成价格的方向改革。

2012年电煤并轨后，煤炭价格已实现了市场化。

2013年“两会”时，推出的成品油定价新机制缩短了调价周期，调整了挂靠的油种，已经非常接近市场定价。

而天然气价格以市场净回值法为主的新政策，正在全国推行，虽然还存在挂靠石油价格等细节问题，但总体也已经初步市场化。

电价则比较复杂，2002年启动的电力体制改革，始终没有完全实现。价格司对主要的电源实行标杆电价政策，火电、风电、水电都有标杆电价。但本报记者了解到的情况显示，标杆电价之下，上网电价还是千差万别，一机一价的情况依然存在。

一位能源官员对记者称，即使在标杆电价下，还是可以批出不同的上网电价，这中间有运作空间。批的电价高，企业收回成本快，因此有足够的动力去勾结官员。

在能源局官员事发后，一位价格司人士曾对本报记者说，能源局官员事情出在审批权上，他认为价格司在改革的路上已经走得比较远了。

权力无孔不入？

价格司是国家发改委最重要的职能部门之一，下设11个处，负责对包括电价、水价等在内的多种垄断商品和公共服务的价格进行审核和监管，组织拟订重要价格收费政策。

价格司职责官方表述是：监测、预测居民消费价格，重要商品的零售价格，主要生产、生活资料价格的变动趋势。

而通俗地说，只要涉及政府定价的环节都在该司的职责范围内。

以能源项目为例，对大型能源项目实行审批、核准制。依据政府投资目录，涉及的行业项目都要经过政府核准和审批，能源局负责立项，涉及价格的都要经过价格司会签。

地方则是物价局，但能源领域诸多项目是央企执行投资，都要由价格司负责。上述能源官员曾对记者说，电站项目上网电价审批都要跑价格司，很多能源发展项目因为价格政策迟迟不出台而影响进度，价格确定对企业更为关键。

 

审批惹的祸？

审批和核准在外界看来，神秘莫测。实际上，也确实是神秘莫测。只要价格不是完全市场化形成，或者政府的价格管理方式对市场考虑不够，都存在差价，差价部分就会滋生寻租。

一名电力企业人士对记者称，即使在新的投资目录出台，审批、核准权下放和取消后，还是要到主管部门去批项目，在标杆电价内，也有因机组的环保效果和性能差别造成的不同价格，不同价格意味着不同的回报率。

一些大型能源央企都有人员常驻在发改委，以随时提交项目和投资所需要的材料，做好衔接。当然，很多腐败发生在个人之间，靠个人关系维系，外界很难窥见详细过程。

目前外界猜测，价格司涉事官员是卷入医药领域的腐败。是否卷入了能源项目，公开资料尚无涉及。

而记者了解到的情况显示，能源局卷入腐败的官员也不全是审批本身的腐败。不过上述能源官员对记者称，因为标杆价格、项目成本核定都由价格司负责，造成能源项目的审核在不同部门之间一直有争夺，但最重要的显然是价格。

海上风电价格就是一例，能源局的规划中提出的发展目标很大，但海上风电标杆电价一直到最近才出，出台之前，规划目标其实没什么用，开发商都盯着价格计算收益率。

刘振秋曾对记者称，从主管部门角度，也在推动改革，不然以数量有限的官员去监管各个环节的成本非常困难，最后只会造成无法监管。

“天下第一司”的腐败危害

继反腐风暴横扫山西之后，位于北京西城区月坛南街38号的国家发改委大院，正迎来风雨之秋。自去年5月至今，共有19名现任或曾任发改委系统的官员落马，以数量的“优势”成为国务院25个组成部门中最多的部门。

在这个处于舆论漩涡之中的大院里，被称为“天下第一司”的国家发改委价格司，更是超越山西省委办公大楼，成为最密集的贪官落马地。在过去的一个月内，发改委有5名正副司长先后被带走调查，其中价格司就有4名。9月28日一天之内，价格司更是有3名官员同时宣布被查，其中还包括了一位刚刚执掌价格司不久的新司长。

作为国务院最有权力的部委中最有权力的部门，价格司负责对包括电价、水价等在内的多种垄断商品和公共服务的价格进行审核和监管，组织拟订重要价格收费政策，制定或调整由中央政府管理的商品和服务价格及收费标准等，过去也对油价和药品医疗服务等进行管制。我们的衣食住行、照明吃药，价格是高是低、支出是多是少，全凭价格司做主。“你是一张无边无际的网，轻易就把我围在网中央”，有人用张学友的这句歌词来形容这个“天下第一司”的权力之大。

故而这些在民众眼中不过是“苍蝇”的落马官员们，却因为权力造就的巨大寻租空间，给社会带来了“老虎”的腐败效应。而他们的集体落马，再一次印证了油水多的地方最容易滑倒，权力太集中腐败也就越严重。

但如果将价格司的腐败停留在权力过分集中的浅层反思，那么显然就低估了“天下第一司”的这个称号价值。比如因腐败被调查的价格司原司长曹长庆，在执掌价格司7年的时间里，直接参与并部分主导了近年来房价调控、油价调整、药价调整、阶梯电价等多项重大改革。但身为价格司司长，在价格改革启动或商品价格出现大幅波动时，曹长庆经常出面解读价格上涨，尽管这样的解读常遭遇各界质疑，但始终改变不了商品价格上涨的趋势。

而从所主导的一些价格调整中抽象出来看，从来不懒政的价格司，对于那些影响大、市场大、有明确利益企业主体的领域，发改委调价是非常热心的，汽油柴油等油品每年都要调价多次，而多次为上涨。但在医药服务领域，价格司主导下廉价药品纷纷退市、新药定价节节攀高，结果是临床上药品迭代加速、药价越来越贵，民众医药负担也越来越大。

这是一种与市场经济要求相反的逆淘汰规则。就拿药品来说，谁的药品价格高，谁给医院和医生的回扣就高，谁给各级官员的贿赂就高，谁的药品就拥有广泛市场，同时还能兼并那些因价格低而破产的药厂。

进而由此可以延展到，百姓收入跑不赢不断上涨的物价，个中的缘由和罪责，价格司究竟需要承担怎样的责任？

有人说，对于权力过大由此产生腐败的发改委，通过取消和下放行政审批事项来终结李克强总理所说的“制度性弊端”。但发改委下属的价格司腐败，显然需要更强硬和更完善的多项机制来规避。否则，像7月发改委200多名司处级干部参观监狱来警示腐败，不过是一些官员提前熟悉环境罢了。

 

价格司里“前腐后继”并非偶然

   据报道，曾被谐称为“天下第一司”的国家发改委价格司，近来已成为最密集的贪官落马地。继发改委价格司原司长曹长庆、副巡视员郭剑英被查之后，9月27日晚，发改委价格司又有三名司级官员被带走，包括接替曹长庆担任司长不久的刘振秋，及两位副司长周望军和李才华。

“群蛀”寄生在价格审批腐败肌体上

集中式的价格审批权，沿袭了计划经济式的积弊，屏蔽了本来可以由市场产生的价格竞争给消费者带来的福利，也给某些官员利益染指的机会。

价格司成为官员落马的“重灾区”，让人唏嘘，却并非偶然。尽管说，涉事官员落马的具体事由尚未公布，但一个可以认定的路径是，他们的涉腐多处在以价格审批为圆心的权力半径内。

应看到，这些落马的5名正副司长，多数都分管过医药价格管理。以已经退休的原价格司司长曹长庆和握有医药价格管理权的副巡视员郭剑英来说，尽管在他们任职期间，价格司曾对药品价格多次下达降价令，但药价依旧是民众承受高昂医改成本的关键因素，依旧是医疗改革进展不尽如人意的掣肘。究其问题，按照以前的规定，国内新药上市，都要经过价格司的审批，而与之对应的，就是手握审批大权的价格司官员成为药企的座上宾，审批权也演变成待价而沽的商品。

不能说，上述落马官员都倒在企业的“打点”下，但可以肯定，审批权失序是腐败衍生的一大土壤。实际上，不仅是药价，与民生密切相关的城市供电、供水的价格管理，也不能让民众满意。这些领域的产品供应，大都是由以央企为主导的国有企业完成，它们与发改委价格司身处一个“体制圈”，要求价格司对这些带有垄断性质的产品进行管控，无异于缘木求鱼。也正因如此，这几年，供水、供电的价格也在不断上涨，除去通胀因素的牵引作用以外，某些官员利用价格审批权对垄断企业的偏袒，也是不可忽视的一个因素。

价格审批的初衷，是希望通过这一关卡来管住价格。但这种集中式的价格审批，从根子上说是计划经济体制遗留下来的产物，它屏蔽了本来可以由市场产生的价格竞争给消费者带来的福利，也给某些官员利益染指的机会。一旦手握重权的政府官员与企业“勾搭成奸”，通过审批权的出卖来实现利益变现，价格审批权自然也就成为腐败寄生的载体。

可以预期，发改委价格司出现的这些“群蛀”，必然会受到依法严惩。但“前腐后继”，说到底是“病在骨髓”的一种发作。而要对症下药，就必须让市场的归市场，对药品这样具有一定特殊性的商品，通过与医改结合，以市场竞争方式来确定价格；对像供电、供水之类垄断资源的产品价格，审批机关也须有充分的独立性，接受全方位的监督。

价格司职能需要转换和重构

随着价格由市场决定进程的加快，价格司的价格审批职能不断弱化，甚至走向消失，但它对价格走势的判断和影响因素的分析却日益重要。

十八大以来，发改委系统中“栽下马”的官员数量（19人）在国务院25个组成部门中居于首位，而价格司又在发改委中居首。一两个人出了问题，有可能是个人品质问题，但价格司如此高密度的官员落马频率，恐怕就是体制机制上的问题了。

说审批有些笼统，具体就价格司职能看，它主要负责对包括电价、水价、药价等在内的多种垄断商品的价格进行审核和监督。许多商品，只要牵涉到价格方面，都要找价格司发“放行证”。有不少专家指出过，价格司“冷”的也管，“热”的也管；“长”的也管，“短”的也管。而要构筑防腐网，说到底，就在于填补“管”得太多中的寻租黑洞。

怎么填补？很多人会说，放权。的确，短期内可以采取放权的方法，通过负面清单，把集中在价格司的权力下放。发改委原副主任刘铁男在法庭上反思认为，在市场经济条件下，审批权当大量下放到市场，从源头上解决政府不该管的一些事，防止以权谋私。尤其是重要的资源要素价格改革上，必须以放权直接弱化发改委价格司的权力。

但要从根源上解决价格司审批腐败的问题，除了权力下放外，核心还在于调整权力结构，在于发改委包括价格司职能的重构。在简政放权改革后，确有必要保留的审批权限，应分由各部委承担，发改委则应承担起重要的经济战略职能。拿价格司来说，随着价格由市场决定进程的加快，价格司的价格审批职能不断弱化，甚至走向消失，但它对价格走势的判断和影响因素的分析却日益重要。这直接关系到宏观经济政策的决策。

也就是说，价格司“防腐”的关键在于，通过价格改革及价格管理职能的调整，彻底改变权力运行过于集中的格局，逐渐变管理为“服务”，着眼于为经济社会发展创造良好环境。这比起单纯的放权，要更为重要。

当然，职能调整势必意味着“放血后的换血”，这就更需要“壮士断腕”的改革推进。而今，多名价格司官员落马，已揭示出积弊重重，它指涉的去弊方式，关键就在于这种权限职能转换。只有这样，价格司才不会处在“娘也亲舅更爱”的权力漩涡中心，才能更好地发挥功效。

 

【启示与思考】

一个不大的司级部门，竟然连续有5名官员被查，只剩下一名巡视员和一名副巡视员两名司局级领导。另据有媒体统计，自去年五月以来，全国范围内已有19名现任或曾任发改委系统的官员落马。一个系统如此众多的官员落马，令人唏嘘不已，值得深思。

绝对的权力难免导致腐败，早已是一条定律。国家发改委以及价格司成为官员落马“重灾区”，一个重要原因是掌控着市场的审批权与定价权。比如价格司，按照我国现行的价格管理体制，它负责全国的电价、气价、油价和一些重要收费标准的制定。倘若某项价格多给一分钱，其增加的数额能够以数亿元计，权力不可谓不大。而价格司里人少事多，这就为权力造就了巨大的寻租空间，给一些想谋取不正当利益的企业或者公司钻了空子，让价格司的官员抵抗不了金钱、美女等诱惑，彻底堕落，滑向腐败的深渊。

发改委官员的集体落马，也再一次地印证了“权力太集中腐败也就越严重”这句话，要想彻底清除“发改委之殃”，一方面，通过取消和下放行政审批事项来终结发改委的“制度性弊端”。发改委之所以有这么多的腐败，就是因为它掌握了过多的权力，而权力就是滋生腐败的温床。而取消和下放行政审批事项就是来分化发改委的权力，让市场的审批权和定价权不再装在发改委一个篮子里。当然，发改委的放权不代表也放弃监管，简政放权的特点是注重放管结合，在放权的同时，也让各级部门时刻处在发改委的有效监管中，从而加强改革的落实。

另一方面，通过更加强硬和更加完善的机制来规避发改委的严重腐败，最有力的手段还是“将权力装进制度的笼子里”。发改委之所以有这么严重的腐败，有这么多的官员落马，其根本原因还是缺少对权力的有效监管。我们必须设计更强硬和更完善的反腐监督机制来从根本上杜绝腐败产生的可能，正如李克强总理在答记者问中指出，要建立和完善不能贪、不敢贪的反腐机制，让腐败行为、腐败分子依法受到严惩，绝不手软。我们期待发改委以更高的标准、更严的准则、更强的力度完善相应的反腐监督机制，真正的贯彻落实中央精神，以崭新的面貌重塑发改委的公信力。

“发改委之殃”已经有如此多的高官落马，已经造成了严重的社会影响，因此，我们必须坚决坚定地清除“发改委之殃”，让发改委重新营造风清气正的廉洁氛围。“前事不忘，后事之师”，“发改委之殃”的教训也需要其他党员干部牢记，时刻警醒自己做一名合格的人民公仆。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/1016/784296.shtml