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赵弘:推进北京“城市病”治理与京津冀协同发展

2014年10月19日 22:23

 

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赵弘 北京市社会科学院副院长

(未经许可,不得复制、印刷、出版,违者负知识产权法律责任)

今天的内容包括三个方面:第一方面,“城市病”及北京“城市病”的主要表现;第二方面,“城市病”的主要原因;第三个方面,抓住关键,多管齐下,推进“城市病”治理以及京津冀协同发展。

一、“城市病”及北京“城市病”的主要表现

习总书记到北京来,在肯定北京工作的同时也指出,北京的发展面临令人揪心的很多问题,人口过多、交通拥堵、房价高涨,也包括十分严重的生态问题,比如蓝天难见、繁星无影、河流断流、地底水超采、地面沉降等等。他说,从一定意义上说,北京已经患上了相当程度的“城市病”,必须下决心动手治理,不把难题都留给后人。这体现出总书记敢于担当、敢于碰硬的一种精神和他个人的一种风格。

(一)什么是“城市病”

1.“城市病”的定义

从总书记嘴里边把“城市病”讲出来,在我们党的文件当中正式把“城市病”写进去,这是第一次。但是“城市病”这个词对于我们搞经济学的并不陌生,特别是研究区域经济、城市经济的人都很熟悉这个概念。

“城市病”的概念,实际上是指工业化、城市化过程中,人口及其相关要素向大城市过度集聚而引起的一系列社会管理和公共服务问题,把它们所带来的人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等一系列的问题综合在一起,就叫“城市病”。它是一个复合型的概念。

最早的“城市病”产生于英国。英国作为第一次工业革命的发源地,在大量地生产财富的同时,由于人口的过度集聚带来了整个的环境污染和交通拥堵以及贫民窟等一系列的问题。

2.“城市病”的三个原因

“城市病”一般有三个原因。

第一个原因,规模过大。“城市病”往往也叫做“大城市病”,当然小城市现在也出现了一些问题。但是总的来讲,城市越大、发生“城市病”概率越高。因为城市大了以后,城市交通、公共服务的配套可能都跟不上,管理可能也跟不上,这样“城市病”就容易爆发。

第二个原因,空间结构失衡。因为城市就是人口资源在空间上的集中、集聚。如果这个集聚分布比较均衡,能够比较充分地利用整个城市的空间资源,那么就不容易爆发“城市病”。反之,如果在空间上过度集中,集中在某些局部区域,就造成了这些区域的承载力降低,那么“城市病”就提前爆发。北京的“城市病”实际上在某种程度上这个原因占了很大的比重。

第三个原因,体制政策不合理。尤其像我们国家,“城市病”的背后隐藏着的实际上是长期不合理的农村政策。改革开放之前,我们经济学上经常讲“剪刀差”这个词。农民低价出卖自己的农产品、粮食,高价去购买农药、化肥以及生活品,构成了一个双重的价值流失。所以,我们的工业化实际上是以牺牲农民的利益为代价。改革开放以后,我们推进城市化过程当中,原有的制度并没有改革得很合理,又出现了新的不公平、新二元结构等等,农业、农村、农民这种问题一直没有解决。我们的教育、医疗、社会保障分割的制度瓶颈,造成了我们农民多年不能够自由地流动,但在原有的土地上又无法获得物质和精神的满足,因此我们搞市场经济,放开市场。特别在住房市场放开以后,大量农民逃离农村到城市里面来淘金、来发展。我们看到“城市病”的背后原因确实很复杂,既有我们城市管理的问题、城市规划的问题,也包括我们农村的问题。

3.“城市病”的三个特点

“城市病”有三个特点。第一个,复杂性。刚才我从三个角度去分析原因,实际上原因是交织在一起的、叠加在一起的,集中表现就是人口资源环境、交通居住等出现了矛盾、不平衡。第二是并发性。我们的“城市病”同时并发的是“农村病”。这几年改革开放以后,大量的农民从农村流到城市里面来,但是农村科学技术、农业科技没有人才,优质的劳动力都没有了,好多农业设施、水利设施年久失修,道路恶化,还有很多的留守儿童、留守老人,农村刑事案件也频频爆发。所以我们的“城市病”和“农村病”并存,甚至我们的半城市化——“城中村”里的农民并没有真正融入城市,往往成为城市里面脏乱差最集中的区域。第三个是阶段性。“城市病”不是一开始就有,也不可能或者说经过治理以后也不大可能永远持久下去,我们还是有这个信心的。随着郊区化、随着逆城市化、随着我们的治理,“城市病”会慢慢减弱,可能会慢慢地消失、解决。现在西方的一些发达的城市都已经显示它们治理的效果。

 

4.“城市病”的分类

从世界范围看,“城市病”有两大类。第一类是早期的“城市病”,这主要是指当年的工业化和伴随着的城市化造成了大量的人口向集中集聚,而当时处于工业化的高速发展期加上当时的技术水平有限,因此环境的问题非常突出。主要的矛盾就是人的发展和环境的矛盾。举几个个例子。

当年的伦敦,大概1938年伦敦的人口增加了650万,造成了严重的交通拥堵、环境污染和住房短缺。伦敦的气候条件也是比较特殊,在海边,气压也比较低,湿气也比较大。所以每年伦敦大雾天气持续多次,每年雾日长达三个月,发生过四次大规模的“毒雾”事件。特别是1952年,“毒雾”持续五天,导致4千多人死亡。这在人类历史上都是有记载,而且很罕见。后来伦敦经过治理,40多万居民从市区搬出去,大量的工业迁出市区。到60年代以后,伦敦雾才慢慢消失。所以今天看到伦敦是非常优美的城市,泰晤士河两边原来搬出去的工厂变成了花园。

再比如美国的纽约。当年工业化时期,世界各地1130万人涌到纽约去淘金,当时的工业化造成的问题也很严重。1910年,纽约市仅有5%的人能活到60岁,1/5的婴幼儿活不到51岁,贫富差距加大,医疗资源短缺,犯罪率居高不下,社会问题也很突出。后来,治理“城市病”,纽约加强公共交通,特别是地铁的建设,今天纽约的地铁是24小时不间断运营的。经过调整产业结构,减少化石能源的使用,增加绿化面积。纽约成了一个优美、非常人性化的、自然环境非常好的现代化、国际化大都市。

第三个例子是洛杉矶。洛杉矶也被称为“雾都”。1940年—1946年洛杉矶每天从天而降的灰尘多达400吨。1958年连续三天的雾霾,一位女士一边擦拭不断流泪的眼睛,一边准备呼吸从城外采集来的新鲜空气。可以看出,当时的严重程度。洛杉矶经过治理,调整工业结构,今天的洛杉矶成为一个创意之都,我们看到美国的大片、好莱坞、迪斯尼实际上都在洛杉矶市。

这是我们说的第一类,早期的“城市病”主要是发展和环境的矛盾突出。

第二类“城市病”是没有处理好经济发展和社会发展之间的矛盾,而引发的一系列的社会问题。这在经济学上用一个词来概括叫做“中等收入陷阱”。这个概念简要地理解,就是一个发展中的国家在发展初期,拥有各种要素的低成本的优势,往往承接发达国家的产业转移,进行低端的生产,获取了很好的发展动力。但随着它的发展达到中等收入水平的时候,比如过了五六千美金,这个时候出现了新的问题。这个问题在于:一方面,随着它的发展,各种要素成本的优势渐渐丧失,原来产业的利润空间越来越小,很多产业被迫转移到成本更低的地方,所以经济的来源,特别是经济的净收入的来源越来越小。但是另一方面,多年发展起来的整个社会形成了一个庞大的公共服务和福利支出,包括人们的各种保障、整个社会的需求,所以政府担负的支出居高不下。这种情况就出现了矛盾。这时候,很多穷人没有就业岗位,可能就偷盗、抢劫;另一方面,环境不能持续得到改善,富人也有意见,这出现了“城市病”。这种“城市病”,南美一些国家非常明显。

墨西哥的首都——墨西哥城集中了全国一半的工业、一半的商业、一半的服务业和金融机构,但同时并存着五百多个贫民窟,贫困人口400多万占总人口的1/5,所以交通拥堵、空气污染、垃圾围城、高犯罪率。再比如说巴西,巴西的足球世界闻名,但是看看巴西,它也是面临“中等收入陷阱”。250多座贫民窟,生活着200多万穷人,占总人口的22%,犯罪率很高。2010年,里约热内卢有5千人在暴力冲突中丧生,所以现在我们看到巴西如此。阿根廷也是如此。

陷入“中等收入陷阱”的国家比例还很高。据我们研究,能够真正地冲出“中等收入陷阱”的国家,在全世界看只占12.9%,多数国家都会掉入这个陷阱,不在于你是资本主义国家还是社会主义国家,因为阿根廷、秘鲁、巴西都是资本主义国家。

(二)北京“城市病”的主要表现

北京的“城市病”主要表现在下面几个方面。

第一个表现,人口过快增长。

北京市从解放初期的500多万人口增加到1000万人口,从1953年到1986年,大概持续了33年时间,这是第一个500万。第二个500万,从1986年到2005年,又增加了一个500万,用了19年时间。第三个500万,从2005年到2011年,用了6年时间,可以看出北京的人口增长呈加速态势,提前十多年突破了2004版规划希望达到的调控目标1800万,现在已经突破两千万。这十几年前,北京的户籍一直也没有大规模放松过,但户籍手段能够控制的人口占总人口增量的不到1/4,只占到23.9%。不要户口,就要到北京来发展的常住外来人口占总人口增长的76.1%,所以,常住外来人口的规模、体量实际上决定了整个北京市的总人口的变化。

近十年的新增人口当中,并不是很均衡地布局在北京市行政范围内,朝阳区占了20.5%、昌平区占了17.7%,海淀区占了15.5%,丰台区占了11.3%,大兴区占了11.1%,通州区占7.4%,这六个区占了全市新增人口的83.5%。但是同样在北京市行政范围内,门头沟区占0.2%。门头沟区98.5%是山区,吸纳不了更多的人口,这是有情可原的。剩下的区中,延庆只吸纳了新增人口的0.4%,平谷0.7%,密云0.9%,三个区加在一起不到2%。

第二个表现,交通严重拥堵。车辆的增加速度尤其快。东京从200万辆汽车增加到400万辆用了22年时间,北京只用了6年时间。所以我们的规划根本就没有规划,小区没有规划停车位,也没有规划地下停车场。现在我们的小区内外、马路两边几乎全是车辆。按照一个车辆要有1.3个停车位的比例算,全市至少短缺400万停车位,所以占用马路,这又限制了我们出行的能力、通行的速度。车辆多倒还不一定是最主要的矛盾。东京的汽车是800万辆,北京的汽车是500多万辆,可是,我们出行的频率要高得多,一年行驶的历程大概是东京的两倍多,是伦敦的1.5倍,所以北京成为最拥堵的城市。

第三个表现,公共服务与资源供应紧张。

公共服务。各个区都在加快建设小学、幼儿园,学位都在增加,但是增加的速度赶不上城镇外来人口对教育需求的增长。2000年,我们随迁子女只有8.5万人,2012年全市随迁子女就达到49万人,所以我们入园难、入学难的矛盾不但没有缓解,而且还有加剧的趋势的。在医疗资源方面,不仅北京市人口增长过快对医疗资源的需求增加,同时还面临着和全国各地来京就诊的这种医患矛盾。北京的医疗资源水平高,全国各地疑难杂病都到北京来看,北京的三甲医院中外地患者的就诊率平均在43.1%,协和、301等知名的三甲医院的外地患者比例还要更高,所以北京的老百姓看病难、挂号难等问题很突出。

资源供应。水资源短缺。北京的水资源本来就是缺水的城市,北京的人均水资源占有量只有世界平均水平的1/40,只有全国平均水平的1/10。但我们的水管为什么没停水啊?有两个原因:第一,河北、山西保北京,他们也缺水,但优先供应北京;第二,超采地下水。每年超采地下水5亿到6亿立方米,地下水的水位埋深每年下降一米,现在埋深平均为25米。一些生态学者担心,再继续这么下沉下去,很多大的树木根系都吸收不到水分了,这是生态性的破坏,那是很危险的。

第四个表现,生态环境恶化。这个不用多讲,PM2.5超标1.5倍;二氧化氮、可吸入颗粒物都超过了一倍多;全市94条河流,有2/3不达标;每天产生1.78万吨的垃圾,而我们只有一万多吨的处理能力,剩下的只能填埋。

 

二、北京“城市病”的主要原因

(一)城市功能过多、空间布局不合理

从全世界来看,首都有两大类。第一类是单一功能的首都,比如美国的华盛顿、加拿大的渥太华、澳大利亚的堪培拉。这些国家都是联邦制国家,国家建得晚,城市建得早。在建国初期,各个城市都希望把首都设在自己的城市。比如澳大利亚,悉尼和墨尔本两个城市争得很激烈,投票的结果也是基本相等,怎么办?就重新规划一个区域作为首都,比如堪培拉,这个地方两千多平方公里,50%以上是公园,总人口只有36万,由于它是后规划的,它的功能就是单一的首都功能。

第二类是北京、日本的东京、英国的伦敦和法国的巴黎等,是在一个有历史悠久的城市基础上,建国初期赋予一个新的功能——首都功能,因此,城市的功能就是政治、文化、国际交往、经济、居住、科技、教育等,功能非常得多。有学者说,北京相当于美国好几个城市的综合:经济很发达,这么多总部、这么多金融机构相当于纽约;承担政治功能,又相当于华盛顿;这么多高校教育资源,相当于波士顿;有文化、创意,这么多新闻出版机构,相当于洛杉矶;还有中关村高科技产业区,相当于旧金山。北京相当于把美国几个城市的优势几乎浓缩于一身。这些功能如果说一开始就这么设计,把城市设计得体量也大一点、空间也拉得开,可能也不会出现问题。但是城市是一个由小变大的过程,这个过程会有什么样的问题,问题会严重到什么程度?我们实际上缺乏前瞻性的研究。

因为我们这个首都比较特殊。第一,北京是个大国首都。很多学者到现在为止还在争论,说你看东京集中了日本百分之四十多的人口和经济体量,首尔集中了韩国百分之三四十。那么按照这个思路,北京还不够大,再集中几千万人都是应该的。这种说法就没有理解我们是一个大国首都,不可能13亿人口按照同样的比例都集中到北京来。这在我们的认识上、理论上就存在着争议。第二,我们是长期存在二元结构的大国首都。别的国家二元结构没那么明显,特别在西方这些国家,有的人不一定特别喜欢到大城市来。第三,我们是市场经济背景下的首都。计划经济的时候,我们通过户口、通过各种行政手段把人禁锢在土地上。今天搞市场经济了,大势所趋,必然是一个自由、平等、管制越来越少的趋势。这种情况下,人口会怎么样?我们没有充分认识。第四,我们的功能有这么多。总之这样一个首都,它有什么样的规律,有什么样的特点,会出现什么样的问题,我们怎么应对?我认为在理论研究上不够,更没有内化到我们城市规划上,城市规划的前瞻性、引导性可能也不充分。这样,我们的单中心格局始终没有打破,都集中在原来是二环以内,后来是三环以内,再后来拓展到四环以内,所以,现在我们的功能过多地集中在四环以内。

早期在1993版的北京市规划就看到这个问题,也借鉴了国外的经验。我认为这版规划做得还是很有前瞻性的,当时提出来建设14个卫星城、10个边缘集团。当时边缘集团的设计也很科学。边缘集团就是绿色隔离,把整个城市在四五环以内用绿色隔离起来,这样防止城市“摊大饼”,然后在远的地方设计若干个卫星城,在绿色地方有若干个边缘集团,给它一定的发展空间。

为什么失败了?最近,我们在研究过程中发现,一个卫星城的成功有三个要素。

第一个要素是距离。卫星城不能离主城太近,不能在主城内部。太近,它就是主城的一部分,它的公共服务就很难自我成体系,必然是利用城市里面的公共服务,那么它就变成一个“卧城”——就是简单的睡觉的地方,这就很难成功。但也不能太远,搞得很远,100多公里以外,没有任何吸引力,也不可能成功。根据国外的经验,大概在30到70公里的空间范围内是卫星城所在的区域。

第二个要素是通道。卫星城和主城之间一定不能通过公路来联系。公路无论修多宽、修几层都很难满足数以几万人的就业者从卫星城快速地(在半小时之内)能够到达主城就业的要求。它一定是通过大容量、便捷的、高效的市郊铁路一站到达,从起点站到终点站20分钟就到了。15年以前,我到加拿大的多伦多去考察。我当时看到很奇怪的一种现象,上班的时间八点钟左右,很多火车到了火车站,那个车站好像是专门为郊区的火车做准备的。很多火车进去,很多人从车站里面出来,有成千上万的人感觉。我说怎么那么多密密麻麻的人?导游说,他们都在郊区住着,都在卫星城住着,然后到这儿来上班。但是很快他们就不见了,他们很快进入地铁,很快进入多伦多的CBD的写字楼。那么下班时,他们就从地铁直接进入火车站,从火车站就回去,前后加在一起一小时。所以,城市设计通道是非常关键的。

 

第三个要素是规模。按照这个思路设计城市的话,主城的规模就要严格控制,通过绿化把它隔离起来,不能让它无限制地蔓延,因为蔓延太大了,功能就失去了。那么卫星城的规模也要控制,也不能太大。

今天我们反过来看,比如说天津和北京之间,距离上合适,通道上也可以,我们现在有市郊铁路,但两个城市不能以卫星城的功能来联系了。因为从居住地到天津站,一小时出去了,天津站到北京南站半小时,南站再到工作地又是一小时,加起来是两个半小时到三小时,就失去了卫星城的功能。

从这个意义上讲我们说,北京可能过去建了很多东西。有的是太近,变成卧城,更重要的是因为没有通道,不是通过市郊铁路联系的,而是用公路联系,必然使潮汐式交通造成堵车。还有一些地方,距离上是合适的,但没有通道,包括今天燕郊。燕郊和北京之间也是七八十公里,如果有一条市郊铁路一站到达的话,可能就没有那么多人一大早就去排队,在路上折腾好几个小时才能到北京来。所以,这三个要素必须同时考虑,而且缺一不可,缺一个都不会以卫星城这种模式和城市之间形成关系。

在1993版规划中,卫星城建了14个,可能是成功率不高,但到2004版,我们又有新的思路,这个思路总方向是对的,即:两轴两带多中心,目标还是要打破单中心向多中心来发展。但是我认为,这个时候也还没有抓住它的关键。因为它的关键矛盾是单中心怎么变成多中心?这条路子在哪里?我们只是提了个口号,或者提了个方向。两轴两带多中心的实际效果却是很难实现。因为城市是有规律的,集聚是一个很重要的特点,要使之分散的话,一定要给它一个的位势,这个位势要有足够的吸引力和足够的完善的服务,才能起到疏解的作用。

在这一点上,我们反过来看别人的一些经验。比如说东京的做法,东京早期中心区出现了“城市病”:房价高涨、拥堵,城市骨架拉不开。那么东京在它的西侧建立了三个城市副中心,叫“副都心”:池袋、新宿和涩谷。从1958年开始实施副都心战略,24年以后,这三个副都心建起来了,整个城市的骨架也拉开了,但又出现了新一轮的拥堵。日本第二轮又搞了三个——上野、浅草副都心,锦糸町、龟户副都心和大崎副都心,再后来又建设了临海副中心。这样,东京经过三个阶段实施副都心战略,持续四五十年下来,搞了一主七副。

根据我们的统计,东京的GDP是北京的十倍。它为什么就能够这么好的破解了“城市病”?我认为分阶段实施副都心战略是很重要的一条经验。

第一,它的概念和我们就不一样,我们叫新城。新城和老城是一个时间序列,没有体现出层级关系。主中心、副中心的概念很能说明政府下一个发展的重心在哪里,这个意图很明确。

第二,数量。它一次只搞三个。北京搞11个新城都要发展,区别不开来,我的结论就是多中心等于没中心,十几年下来,还是单中心。其实我们做任何事情,一定要有重点。“撒胡椒面”这种平行用力的最后结果就是,大家都发展了,实际上都没有发展,对大“城市病”的解决没有起到应有的作用。

20多年我们试图解决“城市病”、解决单中心,始终成效不是很大,因此我们这个城市一方面摊大,我们的绿化隔离都被侵蚀掉了,城市不断向四环、五环来摊,这是一个矛盾。另一方面是局部在摊厚。这是一个体制问题,各区都是分税制,在体制上不解决财政来源问题,各区必然就是要自己发展,通过旧城改造,提高容积率,聚集更多的人口。近十年来,北京新增人口的63.5%、经济的70%都集中在中心城,而且中心城不断地供地,38.6%的土地都是来自于中心城的供应,所以单中心的问题,越聚越重。

单中心还有一个问题,就是居住和产业不平衡。这个原因就在于,居住的规律和产业集聚的规律是不一样的。居住的规律很简单:第一,和经济收入有关系;第二,和内外有没有供应有关系;第三,和中间空间能不能忍受交通出行的时间。中心城没有房子供应,那么郊区五环以外、六环以外,甚至新城都有那么多商品房出来了,好了,我买不起这边的房子,那我只能买便宜一点的,我就愿意忍受这一个多小时的交通,那好了,人口就很快集到五环以外了。但是产业,特别是一些高端产业却很难同步出去,因为产业的移动集聚规律很复杂,比如说,第一,人员会不会流失?第二,区域的品牌价值也非常重要。第三个,服务配套、业务配套、生活服务配套的完善程度也非常重要。产业的移动集聚规律比人口的移动集聚规律要复杂得多。这十几年下来,昌平区建设生命科学园、中关村昌平园等,千方百计地搞产业、搞发展,但吸纳的新增就业人口才5.2万人,而吸纳的居住人口有88.8万人,两个相差17倍。通州差9倍。这就出现了严重的就业人口和居住人口不平衡。不但如此,这个平衡本身并不能说88.8万减5.2万,这就是不平衡的数,也不是这个概念。所以,这么多年有一个概念被误用了,叫做职住平衡。

职住平衡这个概念,我认为是一个伪命题。在计划经济时代,我们可以做到职住平衡。今天我们面对两个化。第一,住房市场化。在哪里买房子,根本就是一个非常随意性的选择。第二,就业市场化。这种情况下,只有很少的人能够在居住的地方附近找到就业岗位。反之,也只有很少的人能够在就业附近找到居住的地方。因此职住不平衡反而成为一个常态。这么多年,一些开发商用“职住平衡”造概念。一个地方搞产业,就一定要职住平衡,要搞很多居住。实际上它是一种资金平衡。从这个意义上讲,朝阳区这十几年新增的就业人口和新增的居住人口基本上平衡。但我们不能说朝阳区新增的就业人口就是在朝阳区居住,也不能说朝阳区吸纳的居住人口就在朝阳区就业。职住不平衡是第一个不平衡。第二个不平衡是居住功能和公共服务不平衡。这个很好理解。原来城市小的时候,教育、医疗都在人口集中的地方,二三环以内布局没有问题,但是现在城市快速地扩张、人口快速地往外集聚,那儿虽然也配套了教育,但教育质量的提高是经过几十年、上百年培育。住在外边,还要把孩子送到市里面来上学,每天接送,使得整个社会出行的概率要高了很多。居住、产业、公共服务相互之间的不匹配,给整个城市带来了很大的交通问题。这是我们从第一个角度分析我们的功能和空间布局以及城市演变的规律,说明为什么我们这么努力也实现不了我们好些区域的职住平衡的问题。

(二)经济发展方式滞后,引致人口过快过多增长

北京吸纳人口增长的因素很多。

第一,城镇化,这是基本动力。我们的城镇化是一个加速的、被压缩了时间的城镇化。有人做过一个统计研究,城镇化从30%提高到60%,英国用了180年的时间,美国用了90年时间,日本用了60年时间,中国用了30年时间。30年时间走过了别人60年、90年、一百多年的时间,问题肯定也呈几何指数来增长。这个矛盾不但是北京有,全国一样。

第二,独特的首都资源优势。行政资源,中央这么多部委都在北京,我们的经济从计划经济走向市场经济,计划手段,特别是行政力量在资源配置当中的作用很强劲。行政的权力在资源配置中的作用不减弱,改革不到位,这也是附加了北京独特的吸引人的一种力量。同时,北京的教育、文化、科技非常发达,这既是历史发展的结果,也是计划经济带来的。今天看起来,教育文化科技越发达,往北京集聚的动力越足。

第三,经济发展水平。因为经济发展水平越高,生活品质越高,就需要更多的服务来保障。而服务就需要人,所以北京有30万的家政、20万的保安。

第四,房地产全面开放。这些年北京人口增长最快的时期,恰好是商品房发展最快的时期,几乎是同步的。这两年大家说北京人口增长的速度减缓了,我认为主要功劳在于限购,限购了。

在这些因素的背后,经济因素是很重要的因素。大家可以想一想,如果我们北京市实行首都财政,各区都不主动地去发展经济,我们不建那么多写字楼,不搞那么多园区、功能区,人们很难找到那么多就业岗位,同时我们如果严格控制一下低端的工程注册,如果我们两端一管,有多少人能够坐吃山空,不赚钱,光在这里吃?这个经济问题是我们多年没有解开的一个死结。

北京市要发展,要发展就要要财力,北京首都的发展内涵之一就是经济发展,特别是处理好经济的关系。我认为是互为依存、互为促进、不可偏颇的关系。在现行的财税体制下,没有一定的功能、没有财力支撑,两千多万、三千万人口的城市根本没办法运营,更谈不上做好为中央的服务。这个矛盾由来已久,持续了几十年时间。

我们知道,北京解放以前是一个纯消费城市,解放以后,基于当时的国情认识,认为没有工业就难以有强大的国防,没有国防就难以保卫新生的政权,所以当时全国都在搞工业化,北京也和全国一样大力发展工业,很多大的工业项目都落在了北京。但是,这种发展偏离了北京一个基本的定位,就是首都。北京的工业曾经高达接近70%,重工业占工业的比重高达64%,仅次于辽宁,全国第二。所以,国务院三次批复北京,不能再发展污染扰民的重化工业。但是发展什么?北京经过了十几年的探索,大家争论,因为当时真是找不到出路,因为当时的基本认识就是发展经济就是发展工业,服务业根本没有提到应有的高度上,所以不让发展工业就是不让发展经济,可是又没有财力。

争论了多年,直到1997年北京市八次党代会上,贾庆林同志提了四个字:首都经济,才明晰了这个大的思路,就是要发展符合首都功能定位、充分利用首都资源优势的经济。当时提出两句话,本质是知识经济,核心是高新技术产业和现代服务业。随着“十一五”、“十二五”的不断深化,认为首都经济第一是服务经济,要做好四个服务,在这里面寻求产业发展。第二是总部经济。在国内率先提出,也得到市委市政府的采纳,很早就写入了《政府工作报告》。搞工业也好、搞制造业也好,不能圈地搞生产,只能做研发、设计、营销的总部环节,而生产放在其他地方,这样形成企业总部和生产的空间分离。我把这种模式概括为总部经济。第三是知识经济。高科技、文化创意都属于知识经济范畴。第四是绿色经济。应该说这样的方向是对的,但是由于整个财税体制没有改,考核机制没有改,管理监督约束体制没有保障,因此,即便方向对了,但是真正落实到区县和乡镇的时候,很难保证这样一个大思路能够真正落实。比如,有些区县在规模与质量、速度与效益、经济效益和生态社会效益面前,往往难以选择。

 

这么多年转变发展方式,和我们首都地位相匹配的产业经济并没有真正建立起来。体现这么几个方面。

第一,低端过多。比如,近十年新增了400多万就业人口,外来人口就业率更高,超过本地人高达80%,但是他们在哪里就业呢?批发零售、制造业、住宿餐饮和建筑业,这四个行业就占了2/3。特别是批发零售,全市从事批发零售的人员接近125万,占全市总就业人口的11.6%,这个数字是很惊人的。一个城市不能没有批发零售,但这个应该定位在为整个城市的居民的生活需求上,不应该成为面向东北、西北、华北,几乎大半个中国的这么一个集贸中心、批发中心。

第二,高端不足。比如说总部经济,这是最应该发展的,最体现高精尖的,最能够体现一个城市的影响力、控制力和辐射力的。我们虽然有所发展,应该说还算不错。现在有1533家企业总部在北京,实现的GDP占全市的48.4%,收入占59.9%,税收占55.7%。但是我们要和世界比,我们差距在哪里?第一,你的总部是什么?央企总部,我们大概48家企业总部进入世界五百强的,几乎清一色的央企,只有两家不是:一个联想,一个民生银行。央企总部以垄断为主要利润来源,垄断高价、垄断利润、垄断资源,与跟真正意义上跨国公司的总部是有区别的。第二,跨国指数低。所谓跨国指数,就是企业在海外的投资、海外就业人员、海外的收入占公司总的就业人员和收入的比重。跨国指数越高表明该企业在海外的影响越大。北京的跨国公司跨国指数只有12.6%,在全国是有影响,但在世界上影响力很小。而国际上的跨国公司的跨国指数都在60%以上。第三,数量远远不足。我跟大家做个比喻,因为全球有八万多家跨国公司,主宰着整个全球经济的百分之七八十的份额,创新的90%。如果把这些跨国公司比成一个金字塔的话,在塔尖上有我们,现在还不少,特别是世界500强,在世界上所有的城市里面,我们是第一,超过了东京。但是跨国公司这个大的金字塔、这个大体系里面,我们份额太少。这个数字是前几年的数据,大家做一个参考而已,比如制造业,北京能够得上跨国公司的有26家,东京是326家;金融业北京46家,东京是181家;软件业我们够得上跨国公司的只有一家,东京是36家;我们最有优势的高科技跨国公司11家,东京是81家。跨国公司的地区总部在世界各地选最好的城市设立,我们和东京差不多,530多家,但纽约是1339家。

第三,创新力不强。北京人才优势,最应该搞创新。拿出我们两家创新力最好的企业比一比,一个联想,一个百度。联想兼并了IBM,在世界上应该很有影响,但是核心技术不多,就是生产,即使生产,规模也不是很大,体量规模不到惠普的1/4。百度的竞争对手是谷歌,在中文引擎市场上,百度占绝对控制地位,份额高达80%,但是平均到全球看,不到4%,而谷歌在全球的市场份额是85%。这也看出我们的差距了。所以我们确实缺乏一批对行业有影响力,在世界有影响力的品牌、领军企业。一个因特尔主宰全球80%的芯片市场,思科主宰了全球65%的路由器和交换器市场,我们北京能拿出几个在世界上能够叫得响的企业?这是我们值得思考的问题。

第四,集约化水平不高。北京能源资源这么紧张,万人GDP能耗是东京的10.75倍,水耗是东京的9倍。

这个原因还在于我们的体制。十几年以前,我到乡镇里面去,每一个乡都有那么两三块产业用地,这两三块产业用地还不在一起,要把一个乡的地搞在一起,规划部门就很难做到。那么,一个乡的产业用地搁在一起也不多,能不能几个乡搁在一起?难度巨大,乡与乡之间利益上很难合作。碎片化的产业用地,大的项目盛不下,小的项目看不上,叫做“凤凰落不下,麻雀不愿意要”。所以,很多产业用地并没有高效地利用起来,被迫选了一些低端产业发展。同时,发展模式也比较落后,基本上把一块地弄出来,“七通一平”、“九通一平”搞完,化整为零,分头出让,各自招商。开发商、企业有的是真建设;有的是假建设,多圈少建,圈而不建、跑马圈地;有的效益好的时候再发展,效益不好就扔在那儿了。所以,这种粗放型的发展方式使得我们整个这个效率是比较低的。

这里边实际上折射出我们整个国家城镇化的一系列深层矛盾,就是我们的城镇化是缺乏系统的理论研究和完整的顶层设计而推进的一个城镇化。这个城镇化带来的问题很多。比如说,老的二元结构没解决,新的二元结构又出现了。户口、教育各方面矛盾越来越多,特别是一些农民工进到城市里面来,眼看着城市文明,却被制度挡在外边,无法享受;但另一条腿在农村里面又拔不出来,因为你不可能把你的宅基地、承包地卖掉,然后拿一笔钱到这里来买房子,那儿还有老人、有孩子、有农地,所以说这些农民工成为“空中飞人”,两条腿都不着地。他们为我们的城镇化做出很大的贡献,同时也是最大的牺牲者。

在城镇化过程当中,最核心的一个问题我们没有很好地解决,就是城镇化的支撑动力在哪里?真正的城镇化应该是依托在实体经济充分发展基础上的城镇化。百姓有就业,无论是搞工业、搞产业还是搞服务业,真正有就业;企业有利润;政府有税收,从企业的发展当中获取税收,而不是卖地。现在,我们全国的城镇化是一个模式,就是靠出卖土地来获取发展城镇化的动力。全国土地出让金占地方财政收入的比重一年比一年提高。到2010年,国家已经限购,在这一年全国卖地收入占整个地方财政收入的76.6%。所以这种城镇化带来的后果是非常严重的,这是以房地产的开发为推动的城镇化。

为了咱们理解方便,我要五方博弈:中央政府、地方政府、开发商、银行和老百姓。但是这五方博弈,这么十几年下来,实际上是四方受益,一方受损。核心就在于没有对房地产、对住房进行一个基本的定位。这个定位通过理论研究应该不难搞清楚,住房到底是商品还是准商品?我们必须有一个清晰的认识。因为商品有一个最基本的属性,就是只要有需求就会有供给。因为只有这个属性,才能满足供求双方的价格均衡。但是我认为,在中国我们的住房不具备这个特点。

中国的住房需求至少有三种。第一种,刚性需求。这么多人到城市里面来,城市里面的人又要生孩子、分家,刚性需求很大。第二,改善需求。小房子换大房子,这是人之常情。这两个需求对于13亿人本来就很大,我们国家又是一个耕地很少的国家,能满足这两个需求就很不容易了。但是,一旦房价涨起来以后,就引发了人们在银行存款的担忧,对它的收益预期担忧的时候,就会把在银行的收入拿出来去买房子,就会引发第三个需求——投资和投机需求。这个需求一旦加入,非常强烈,但供给能不能同步跟进?从中央政府来看,一个基本的逻辑分析架构就是房子连着土地、土地连着粮食、粮食连着国家安全。作为一个大国,肯定要考虑这么一个基本的底线。因此,我们看到,中央政府的基本出发点就是限制大量的土地进入房地产。第一,减少土地供给;第二,增加供给成本,通过招拍挂,通过增加税收、出让金等各种手段,试图遏制房地产商拿地的积极性,减少土地被占有。但是,面对巨大的需求,房地产商多高的价格都敢拿,拿完以后很快、很轻而易举地就转嫁给消费者。同时我们看到,地方政府和中央政府并不完全一致的思维,地方政府基于分灶吃饭、基于城镇化的压力、基于政绩考核等,只有千方百计地要把地转出去,才能有所发展。银行更是赚得又安全又保险。五方博弈,四方都赚钱了,但老百姓一夜之间变成非常担忧,都处在一种担忧焦虑当中。文件下发得越频繁,控制得不是土地供给,恰恰是需求的增加。这种博弈后果非常严重。有人就讲,羊毛出在羊身上,四方赚的钱都来自于老百姓的损失,这种结果能长久吗?能持久吗?持久不了。

后果不仅如此,我认为成为中国一个心结。第一,侵蚀了实体经济。这么多年谁在搞创新。中央的单位都在圈地,大量地派驻房地产公司圈地搞房地产,主业不搞搞副业。民营企业稍微有品牌的都搞房地产,没有品牌的也搞。我到永康去调研,永康的书记说:在我们永康的企业家,家家户户养三只动物。第一,养一头牛。那是我们的实业起家,勤勤恳恳、辛辛苦苦,现在不赚钱,就像牛一样吃草,很辛苦。第二,养一头猪。就是房地产,猪吃了饲料,躺在那儿,就可以长膘,就像买了房子,不管买多少都能够增值,这是一头猪。第三,养一头老虎。就在资本市场上高利贷,说赚就赚一大把,就像老虎“百兽之王”。他说,三只动物长膘的速度不一样,企业家们很明白怎么干,纷纷用牛饲料喂猪,从银行贷款出来,说是生产线改造、实体经济。钱一旦拿到,想方设法,整个资本没有进入实体经济,在虚拟经济上滚动膨胀。所以,国家调控以后,这些资本没地方去了,纷纷进入农产品、收藏品、贵金属,什么“蒜你狠”、“豆你玩”,都是资本在寻求短期获益。9月2号,中国企业家协会发布,中国500强企业里面排在前面的17家银行的利润之和超过了剩下的483家企业的利润之和,这是一个什么样的财富分配?银行坐享其成。大家看看,他们的资产占到了500强里面的60.8%,利润占51%,所以把整个资金体系、财富分配体系设计成这个样子,我们的实体经济怎么发展?所以都变成给银行打工了。所以这是很严重的一个问题。第二,滋长了政府财政扩张的欲望。有一个概念叫“土地财政依赖度”,就是以新的土地出让来还旧债。超过50%的有六个:浙江、天津、福建、海南、重庆和北京。土地是稀缺资源,当我们土地没什么可卖的时候,经济怎么持续?这是很大的一个难题。第三,形成庞大的债务链。地方政府和开发商债务现在非常大。很多地方政府债务背得很大,但这也在和银行关联。银行有来自于居民储蓄,所以这个风险是传递了整个社会的。所以,中央政府现在很难为的一点在哪里呢?一是不希望房子继续涨得那么快。因为再涨得快,老百姓真的是很有意见了。二是也确实害怕房子跌得太猛。因为房价跌得太猛,一些开发商就会撑不住,开发商一旦资金链断裂,整个银行的风险就会显露成社会风险。第四,使我们很多产业过早地排挤出去。因为本来能赚钱的,结果房价这么高,人人都要住房子,所以工资低了都不行,为了吸引人才,必须高工资,最后很多产业利润没有了,被迫挤出去了。第五,形成庞大的一个食利者阶层。所以我觉得这个设计是缺乏一个房地产的政策模型,从理论研究角度来讲,应该早一点把它研究清楚了,真正地通过政策设计来控制这么一个后果。

一个什么模型呢?我自己谈出来跟大家共享我的一些想法。有一天,我坐飞机到首都机场坐摆渡车.我上去以后,坐了个座位,我觉得位置不太好,换一个座位,但我一站起来,就有人坐了那个座位.这时我就想起来我们的房地产政策,如果你早就这么设计,就像我们的公共汽车一样,一辆接一辆的过来.好了,你上去占座去,占好座位,但是你觉得这个座位不好,你可以换.但是你换完以后,这个座位一定腾出来是给别人坐的.换句话说,在中国这种国情下,土地这么少,人口又这么多,住房定位应该基本的是保证居住功能,保证每一个家庭有一个满意的居住,然后孩子结婚需要房子,再给一套,总之满足居住功能,不能满足投资和投机功能,否则的话,这个社会资本这么庞大,都把它变成资本的附着物,那么我们的就会大量的浪费。国家发改委有一个研究中心透露了一个数据,中国现在建的新城新区、新住宅楼能够承纳34亿人居住。大量的土地已经被变成房子了,也变成了GDP、也变成了房子,但是大量的“鬼城”、空城在那儿放着。很多小区入住率都很低,黑灯瞎火的,这都是资本,我们的房子变成资本的附着物。真正的出路在于金融创新,就是我们的虚拟经济的资本一定要通过金融创新,进入到实体经济的财富创造上,让这两个轮子能够均衡地运转,中间联系是有通道的。但是我们的金融创新远远滞后,美国是金融创新过度,我们是严重不足。而且我们所谓的金融创新并没有变成真正的投入到产业里面来,搞理财、搞影子银行都是短期获利,钱还在虚拟经济中循环,并没有进入实体经济循环。这种情况下,我们的财富没有增加。美国有很多产业基金,有钱的人把钱投到虚拟经济上,但通过产业基金,交给专业的公司进行产业投资或者产业运营,变成财富以后,一部分回馈给投资者。这样形成了虚拟经济促进实体经济发展,实体经济支撑虚拟经济的存在。我们现在不但是割裂的,而且是倒虹吸现象,把实体经济的资本都吸出来,进入虚拟经济。我们的实业,贷款难、融资难、成本高,这些问题并没有解决。

总之,无论是和全国一样的情况也好,还是各种经济的因素也好,北京在不断地增加人口,无论是建了空间载体、招商引资把人引进来,还是人家来了以后鼓励人家创业、在北京发展也好,总之我们是人越来越多。但是,这是一个恶性循环。因为北京如果新增一百万人,按照北京目前交通、绿化、居住等来平均算,大概需要一百平方公里的空间。这一百平方公里,如果在四环左右的话,大概土地的整理成本大概5千亿到6千亿元,这相当于北京两年的财政收入。地上还有这么多建筑物,需要两千多平米的建筑、12万套的保障房,每天的出行人员会达到110万,每年1.2亿立方米的水、电力24亿千瓦、10亿立方米的天然气、20万吨的成品油,每一天生产1200吨垃圾,这些人带来的孩子上学需要新增33所中学、42所小学。所以,我说我们的城镇化缺乏顶层设计。城镇化谁来买单?这个问题本来就没说清楚,实际上我们都在买单,我们的政府债务是越滚越大,这是很严重的一个问题。

(三)轨道交通建设滞后,对整个城市空间优化和承载力提升的作用不充分

特大型城市应该什么样的交通体系?这是我们觉得应该思考的一个问题。东京为什么GDP是北京的十倍?车辆是800万辆,比北京还多200多万辆,为什么东京的交通没北京这么拥堵?我认为刚才谈了第一条,多中心形成了,这是第一个经验。第二条经验,我认为就是它的地铁体系。它的地铁新干线、轻轨加在一起有两千三四百公里。为了加快一条地铁线上的运行速度,它把地铁修到了地下三四层。所以,它的新干线把郊区的卫星城都联系起来。庞大的地铁体系承载了整个公共交通的80%以上。北京的地铁实际上承载的出行交通只有16.8%,倒二八结构。所以我们现在有车就开,因为交通体系太不完整。

这里面也有我们对于这个城市的独特性、轨道交通的独特性没有认识。因为我们过去一般发展是公共交通,比如公共汽车。但是大家看到,高峰期三环四环公共汽车一辆接一辆,完成不了这么大空间尺度、这么多人在这么短时间内的空间移动。唯一的出路就是高速化、大容量、网络化的地铁轨道系统.这个系统建起来以后,才能有它的承载力。

研究这几个大城市以后发现,它们在15公里以内是以地铁为主,因为站站要停,太远了就不行了;15—30公里是以快速铁路为主,已经是快速的、大站的来停;30—70公里,就是刚才说的微型城,它是以市郊铁路为主。北京的地铁很长,在全世界现在排在第一,但是我们没有什么可自豪的。因为在国外市郊铁路和地铁是混合编组、零距离换乘、快速地连接。伦敦有三千多公里的市郊铁路,纽约有三千多公里,东京有两千多公里,巴黎1800多公里。这样的话,中心城地铁很密,又和市郊铁路联系起来。中心城不大,但承载力很强,郊区带动力很强,因为通过市郊铁路把卫星城带起来了。北京中心城承载力不行,外边又带不起来,我们的问题就出在了这。

 

(四)区域比较不协调,加剧“城市病”

对比长三角和北京所处的京津冀,长三角的城市数量比我们多一倍还多,发展阶段呈梯度合理的落差,他们能够相互衔接和产业转移。但我们呢?北京处于后工业社会,天津处于工业化后期,唐山处于工业化中期,剩下的邢台、衡水、保定都在工业化初期,以农业为主。所以,我们很多产业在周边很难找到转移空间。所以,这种落后带来很多的问题。

再看自然条件。我们周边,西部和北部,山区连绵不断。这山区往往是贫困县,有22个国家级贫困县在我们周边,230多万贫困人口。周边越落后,越往北京跑,所以北京的外来人口当中河北占第一位,有156万。

同时,落后还表现在产业上。因为他们不能发展高端产业,只能发展低端的,所以钢铁、煤炭、建材、化工占主导。因此,这个地区煤炭消耗量最大的,这个地区一年消耗3.5亿吨煤炭中,北京消耗7%,河北消耗80%。一个河北省钢铁产量占全国的1/4。我们京津冀一体化难度很大,但是环境污染一体化来得很容易。

(五)体制机制掣肘既是造成“城市病”的重要原因,也是“城市病”治理的难点所在

我们前面也谈到这个观点,因为财税体制全国统一,都是分税制。北京作为一个行政区,必须有财力,有财力就要发展经济,发展经济就会带来人口,人口来了就会有城市建设、资源消耗、生态环境这些问题,为了解决这些问题、为了维持城市运行,那么就需要更多的财力,那么更多的财力就会带来更多的经济扩张和更多的人口,这是一个怪圈。这个怪圈,我觉得不但在北京市层面上,这个体制惯性已经延伸到了乡镇和区县。

刚才谈到发展的动力带来的问题,但是看到这个问题以后,我们怎么办?难度又很大,对上调不了,对下调不动。财税体制不改、考核机制不改,我们说“屁股决定脑袋”,我们的区县、我们的乡镇都要发展,这种情况下,从宏观看很有道理,到微观上人家各自考虑自己的。但是反过来,各自都有道理的事情在宏观上看未必合理。在全市看,这都是问题,各自的发展没有形成合力。

三、推进“城市病”治理以及京津冀协同发展的抓手与路径

问题分析透彻以后,怎么来解决?北京市委市政府直面“城市病”,要下决定治理。我觉得这个治理难度是很大的。

第一,从管理转到治理,这是一个难度非常大的事情。计划经济时代,我们更多的是管理,管理比较容易,一个是管,一个是卡,这都有效。比如我们的户口,一卡你没户口就不行。比如房子,没有其他房子,你想来也没有地方住。现在,我们面临的大背景是市场经济。市场经济规律、城市演变规律,我们必须去思考这两个规律。在这个大背景下,我们还面临着另外一个问题——法治化,我们很多手段过去管用的,现在不能用了。从理念上要从管、卡到引导共治来转变。

第二,从主体角度来讲,从政府一元要向政府、企业、非政府组织、社会公众多元来转。从内容上,大概过去主要是经济、社会这两方面,现在考虑更多的是政治、环境、文化多元;从结构上,要从垂直、单线要向扁平化、网络化;从流程上看,要从过去的结果管理,变成要从城市规划、理念、实施的全过程管理。

这里面重点要思考市场经济这一个规律。过去我们计划经济时代,很多事情好办,比如三线工程,全国有1100多个工矿企业、科研机构、大专院校,从东南沿海到中西部,从省会到县城,那个时候,比较容易实现。每一个人档案、户口、粮票、布票、学校、医院、住房,都由企业包揽。那么企业一声令下,那其他人都跟着走,搬几次家都得跟着,因为整个社会没有提供其他的生存条件。但今天不一样了,今天我们决策的主体发生了变化。我自己体会,在市场经济条件下,我们的主体是三个层次:政府、企业和个人,而且重心在下移。因为个人愿意不愿意,决定了企业敢不敢这么做,最后决定了政府能不能实现你的目标,这里面我觉得需要总结两个:一个经验、一个教训。比如说,朝阳区八九十年代“退二进三”的时候,很多企业搬迁,基于计划经济的思路,全部往外搬。当时没有总部经济在思路和概念,人们思维的角度没有把企业内部的两块功能看作两个模块来思考,把它看作是一个整体,要搬就全部搬走。但是,搬的结果并不成功,有的搬到高碑店、有的搬到唐山。因为不搬在北京要调整,成本越来越高;但是搬到那边去,要买地、买设备、建厂房。可是,搬的过程就是人才重新选择工作的过程,就是人才流失的过程,最后搬过去以后,一蹶不振。所以,不搬死在朝阳,搬了死在外地,我们北京市几百家全国都很有名的工业企业,基本上以这种失败而告终。比较成功的就是首钢。早期的首钢是以首都经济的思路搞“非钢”,叫首钢不像钢,就不搞钢了,搞早餐、搞家具、搞远洋运输、搞机器人、搞芯片等等,搞了一大堆非钢的,搞了十年,我认为并不很成功。有一年我到首钢去调研,一个副总跟我说,在首钢搞高科技难度很大,高科技要快速决策,但是首钢快不了,因为首钢充满钢铁文化,人人开口必讲钢铁。但是你在首钢要决策一件事情,你要跟每个主管的处长们要讲明白这个技术国内如何、国际如何、投入多少、产出多少,就像在讲科普一样。他才能认识到、才能接受。这就好像在讲类人猿怎么变成猴、猴怎么变成人,讲完以后,我人变成猴了。2002年,市委市政府提出“振兴现代制造业”。因为在这之前六年,我就思考这件事,最后把总部经济这个思路琢磨出来了,概念出来了。首钢中心组学习,我讲了总部经济,讲完以后,朱继民同志说,总部经济对他的启发很大,对首钢的影响应该很大。后来,2004年开始搬迁的时候,就是以总部经济模式来搬迁。这样的话,就把首钢上百年的品牌留下来了,它的研发能力、它的销售渠道就留在了北京,把一个现代化的工厂搁在了曹妃甸。前一段,我到曹妃甸去看,它现在已经完全达产970万吨。而且按照这个思路,首钢还在扩张,到全国去兼并或者投资,目前首钢的产量是3千万吨,而它在北京最高产量是800万吨。这800万吨在北京石景山全部停产,但是它产量进入3千万吨了,而且进入世界500强。所以首钢搬迁,路子对了、方法对了,就成功了。为什么前面那么多企业都失败了?就是因为方法不对。忘记了我们是市场经济条件,不是计划经济时代。

所以,今天我们看到“城市病”治理也好、京津冀发展也好,我们一定要充分认识我们今天的决策主体是多元化的,而且是重心下移了,我们企业的人才愿不愿,决定了我们企业敢不敢,最后才能决定我们政府能不能。这已经是倒过来了,不是原来是自上而下,现在是自下而上的一种过程。

从这个意义上讲,我想讲几个观点。

(一)明晰战略定位,要下决心做减法,强化北京的核心功能

围绕政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心这四个中心来做,把一些不符合的转移出去。我觉得这个思路是对的,但是现在要创造条件,特别是我们将来新的增量一定要按照高精尖来设计,不能够再集聚那么多低端的东西。

(二)从经济调控入手,严格调控人口规模

这一点我是觉得,我们很遗憾,没有提出一个非常重要的思路——首都财政。纠结了这么几十年,就在于我们的财政体制。北京既要发展经济,又要搞社科服务,它们之间往往就有矛盾。这个矛盾始终没办法突破。我到华盛顿去,它的政府告诉我说,华盛顿没有主动发展的愿望,需要多少人员经费,公园需要多少维护费,道路需要多少改造费,向联邦政府报,联邦政府通过以后,就下达给财政部(相当于我们的财政部),专门有一个司对着华盛顿,监督使用,需要追加再去打报告(类似于我们打报告这个意思)。实际上它就很超脱,用不着去发展经济,也用不着建那么多写字楼,非把人家的资源给吸引过来,所以它就做得非常好。

我们可能的办法就是次优方案。次优方案是什么意思呢?不发展经济不行,但一定是朝着高端发展,要把速度降下来,把质量提上去,获取同样的财政收入,但不需要集中那么多资源,特别是人力。这里面有两个问题。第一,心态上,我们怎么超脱。全国现在都在GDP排名,北京敢不敢、能不能把我们的注意力真正地用在我们北京的发展上。实际上我们愿意不愿意,其实你在全国都是垫底的,因为这是规律决定的。大家看一看,东京当年高速发展时期也在百分之十几、二十,但是到超过一万美元以后只有6.7%了,现在它只有百分之四五这样一个速度,它再高也高不了了,因为规模体量很大。再一个,你的产业结构变成服务经济。那么,服务经济和工业经济的区别就在于,工业经济是以规模经济为主导,生产线24小时开,年产几十万、几百万都没问题;但是服务经济面对的是人,这种服务是要个性的,它很难像工业经济那么规模化。再一个,经济体量大了以后,同样的财富作为分子,你的体量分母很大,所以增长比例也高不了了。所以,我觉得北京没必要和上海、甚至和天津、和重庆去比,因为它们有经济功能,我们主要是做好服务、首都的服务。经济发展的底线就在于能够维持我们自身的运转,保持低速高效的发展。第二个考量,经济考量。就是经济放缓以后,我们会不会塌锅,就是我们能不能支撑得住。我们不能纸上谈兵,我们也做了个测算,如果北京现在7.5%的发展,这是我们政府在努力做的,要给社会稳定的一个姿态或者一个形势基本的预期,但实际上我们还可以再低一点,也没必要这么高。如果说我们假设我们的速度增到了,就是我们大家都不要那么用力地去发展经济,我们让它自然发展。比如说我们跌到5%,我们会不会塌锅?我认为也塌不了锅。因为从7.5%到5%,我们算了一下,每年可能会因此减少255亿的财政收入,这确实是很现实,但是每一年可以减少18万人的集聚,这是另外一个结果。但是我觉得,255亿对于北京的财政来讲,应该通过节流能够解决,比如说北京财政收入现在超过三千亿,255亿不到10%。

那么这个思路,这里面要落下去。

第一,要引导区县差异化定位。区县竞争过于激烈,而且是恶性竞争。有些大企业,包括总部型的,三年一搬家。然后搬家之前,就给区长吹风,说我们要动一动,区政府说,到我们这里来吧,我们给你两千万。他又到那个区里面去,又同样的故事讲一遍,那边就变成三千万了。他跑到另外一个区,又变成四千万了,鹬蚌相争,渔翁得利。我到一个区调研,一个区长跟我说,我把一个企业引过来,六年不赚一分钱,就给人家服务了。所以,每个区搞那么两三个符合定位的产业。通过经济杠杆,使得各区之间真正差异化定位,避免同质化的恶性竞争。

第二,考核机制。不要再去排名全市的GDP,哪个区多、哪个区少,增长速度也不要排了。反过来,逆向排,排什么呢?排单位GDP的税收产出,万元GDP的税收越高说明你的产业新兴度越高,增值率越高,能耗、水耗越低,这就更符合北京的条件。考核你的生态效益。这样的话,使得整个全市的力量不要再在粗放的发展上用劲。

(三)加强空间优化调整,疏堵结合、重心外移

十几年,甚至二十年,我们为什么多中心形不成?就在于我们违反了一个基本的自然规律。我们都知道,把这水要引过去,我们一方面要修渠,另一方面要堵住。我们这么多年,嘴上喊多中心,要到郊区、要到新城,但是不断地在中心城提供土地,不断地盖楼、不断地建写字楼、不断地建住宅楼。这样,我们外面也出不去,里面是越弄越厚。

多中心建设也不要平行用力。11个新城,很难短期内全部都发展起来,还是要有重点,我们学习东京的经验做法,提出副中心战略。当时我们提出三个。第一个是石景山区域。首钢搬出去有八平方公里,石景山还能腾出二三十平方公里。当时我们提出的设想就是把永定河进行生态化治理,借鉴太原汾河的模式。永定河经过治理以后,长安街西延,我们把这个区域的价值提升起来,加上丰台的西部,这个区域搞一个城市副中心,我觉得是具备条件的。第二个,我们提出把通州和亦庄能够联系起来。通州是有城市没产业,亦庄是有产业没城市,这两个能够联合起来,能够形成一个互动的发展。第三个,我们提出顺义,顺义北边可以带动怀柔和密云,东面可以带动平谷。这样我们搞“一主三副”,十年、十五年就把城市体量、承载力搞起来。到那个时候,南部大兴机场也起来了,在南部再搞一个,这样我们东西南北

“一主四副”,这样我们的城市骨架就拉开了。

总之,我觉得应该疏堵结合。这个堵以前我们确实没有注意到,国外也是这么做的。比如巴黎,当年为了解决“城市病”,禁止在社区内建造一万平米以上的办公大楼,市区内迁出去的500平米以上的工厂,能够享受60%的拆迁补偿。所以,我觉得通过这个《新增产业禁止目录》是一个新的思路的借鉴。我们在研究当中都提到这个研究思路,不能够再继续在市中心过多地去发展这些写字楼、公共住宅等。

疏解,就是刚才谈的,我们要把中心的一些资源逐步地创造条件疏解出去。我们提出了,能不能五环开通辅线?现在五环没有辅路,主路上也没有公交,实际上很多人这几公里的来回移动,这有很大的一个量,也是影响很大。同时,很多公交枢纽都在二环三环,能不能向五环更远的地方来外迁。我们市内的一些建材市场、仓储物流、批发市场能不能通过先建后迁的形式和给予适当的补贴、财政补贴,引导他们整体外迁,并保留品牌。

再有就是加快轨道交通建设。首先,市内要加密。特别是我们现在正在建的这几个功能区,中关村的核心区、CBD、金融街、丽泽商务区,一定要把地铁建过来。否则的话,这些写字楼建成,一旦招满以后,人员就会高度地集聚。我们做过一个测算,CBD东扩会增加700万平米的建筑,金融街南扩西扩增加400万平米的建筑,其他地区也是一样,这些建筑一旦建起来,按照北京目前的办公面积,十平方米安排一个人就业,假设他们确实是从全国各地、世界各地招的人,把这些招满了,那么就会增加大量的人口,100万平米就会增加10万人,一千万平米就会增加100万人就业。这些人还有0.5的家属系数,再加上给他们的服务,我们这个人口的集聚还会更严重,如果没有这种前瞻性的话,将来的拥堵会更严重。其次,郊区。刚才谈到,要用市郊铁路把和郊区联系起来。

 

(四)跳出北京,大尺度谋划,跨区域配置首都功能

这里包括我们京津冀的发展。京津冀的发展实际上是个老话题。在1986年,李瑞环同志在天津当市长的时候,就倡议建立环渤海区域合作市长联席会。2004年,国家发改委启动京津冀都市圈规划,但到现在为止,还没有出来,可能要用新的环首都经济圈规划来代替了。习总书记提出了七点要求,但是京津冀的合作是难度很大的一件事情。我认为从各个方面我们要创造条件。

一要在构建强有力的京津冀协同发展的领导体制、协调机制上有重大突破。

我们研究认为,在这个区域主体多元,而且规格很高,有两个直辖市,一个省,特别是北京市又有这么多军委、国务院单位、中央部委单位,以及它的下属机构,如果没有一个强有力的协调机制,这个区域很难推进。北京的“城市病”,在某种程度上就是我们协调不足,没法协调,那么在京津冀这个范围内,如果没有这个协调的话,就更难推进。借鉴国外的经验,东京当年为了解决“城市病”,提出了首都圈整备委员会,建立这么一个委员会,作为首相府的下属机构,直接来负责整个区域的协调问题,而且立了一部法,叫《首都圈整备法》,用法的形式来规范这个区域的发展,包括刚才谈的三次实施副中心战略,实施调整规划,都是这个委员会来推动的。那么在这个委员会推动下,经过几十年的治理,现在东京形成了都心、副都心,然后是郊区卫星城,再下一个层次是临县中心,这就是更远的地方,按我们术语叫区域性中心城市,形成这么一个城市群。我觉得应该有这么一个组织,京津冀协调发展委员会,应该由国家领导人来出任委员会的主任。在这个委员会,应该有个办公室,我觉得应该设在国家发改委,作为宏观协调,不能是虚的设,虚设不行,专门应该有个司,有一批人在负责这项工作的推进。在这个大架构下,应该成立若干个由主管部委牵头的,比如说基础设施,应该交通部牵头,生态环保部牵头;科技创新应该是国家发改委、科技部来主导,这样我们京津冀参与,在宏观领导下的协调机制协调下、分领域推进,我们的工作才能启动起来,否则的话,我们京津冀都有合作愿望,如果没有人牵头,我们各自很难推进了。

二要以城际铁路或者市郊铁路为交通骨架,建设若干个新一代卫星城方面有重大突破。

京津冀一体以后,有人说把北京、天津、河北三个省市合并,就解决问题了。我认为解决不了问题。如果没有创造基本的条件,如果没有利益协调机制,简单地行政合并,并不能解决北京的“城市病”和京津冀。因为大家看到,刚才说新增人口前三个区占53%,后三个区占2%,悬殊如此之大,就在于我们没有市郊铁路把郊区联系起来,也没有利益机制能够推们中心城区带动郊区发展,它还是各自为政的发展。利益问题依然是制约区域合作的关键。简单的行政力量很难解决这个问题。

我们要有重点建设新一代卫星城。卫星城大概在国际上已经延续到第四代了。第一代离中心城很近,就像我们北京市早期建的卫星城,功能很单一。第二代加进了一些工业和服务设施,但是由于还很近,独立性不强。第三代远一些了,但是服务不完善。第四代保持比较远的一个合适的距离,但服务比较完善,有一定的产业,应该说一大部分人在当地就业,但一少部分人通过市郊铁路和主城联系,叫第四代卫星城。

目前我觉得有点无序发展,在京津冀合作当中,河北有170多个县市区都想和北京发展,河北还有一百多个开发区,所以北京市很多的经济部门每天都在接待这些来访者,河北省也下了文件,要求各市主动对接。但是我认为,这种合作不可能有很好的结果,一定要重点突出,在北京周边条件具备的区位,比如说燕郊、涿州、固安、廊坊、武清、宝坻,有重点地选择几个城市,通过市郊铁路的建设,率先能够形成满足产业和人口集聚的条件,然后再往外扩散。要遵循城市规律,梯度发展,由近及远,不可能一下越过河北周边的区域,跑到邯郸、跑到邢台。

三要在京津冀公共政策创新方面,实现服务均衡化方面有所创新。

河北的一本录取率只有9.03%,北京天津都在24%以上,那么我们产业出去了,我们人口转出去了,高考的问题、上学的问题、户籍的问题、社会保障的问题,这种无形的制度瓶颈恰恰也是制约我们京津冀合作的很重要的因素。

四要在深化改革、探索京津冀协同发展的利益共性机制方面有重大突破。

我认为京津冀的合作,下去调研一下就会发现,在政府层面上,我们的作用不是很大,但在企业层面上,已经就有合作。光武清,就有北京过去的400多家企业,高碑店、保定,哪个地方没有北京的企业?实际上都在合作,但是企业的合作,不涉及到利益问题,它在哪里交税都无所谓,所以今天我们说合作,主要是政府怎么推动。那么政府推动的问题,那就出来了。假设我们资源多余了,就像西城东城,我们要往那去引,我为什么要做这件事?引出去以后,税收能不能给我们留一部分?如果全部给,那现在分灶吃饭,我的饭怎么吃?这都是现实问题。

所以说总书记讲,要突破一亩三分地的思维模式。我认为关键这种思维模式的形成就是得在于分税制的体制。所以在这上面,一定要有探索,政府推动合作,一定要解决税收共享、GDP分级等等实际的问题。国家能不能拿出钱来,设立京津冀协同发展引导基金。因为“城市病”也好,京津冀发展也好,已经上升为国家战略,就不是北京市的事,北京市的特点,我概括为两句话,第一句叫“小北京、大首都”。北京所控制的资源是很有限的,但是首都很大。第二句是“小财政,大服务”。我们的财政收入三千多亿,我们要干的事情,或者说中央希望我们干的事情,那是太多太多了,北京市一家根本拿不出这么多钱来干事。比如说生态补偿,我们一年拿几个亿给河北,人家感觉是杯水车薪,可是再多我们也拿不出来。比如说交通建设,燕郊急需市郊铁路,但是这个市郊铁路谁来修?谁掏钱?河北掏钱?没钱。北京掏钱?为什么我拿钱给别人修路?修路是次要的,关键后面上百年的维护,这个钱是需要得太多了,谁来掏?所以我认为,这是一个非常现实的问题,国家一定要拿出专项资金来,北京天津河北也都拿出来。京津冀发展问题,实际上是四个主体,不是三个主体,除了京津冀三个主体,还有个最大的主体——中央主体,一定是四个主体共同来推动的一件事情。

首都财政,我们谈到了,转移支付也谈到了,所以说利益问题是摆在我们现在发展方面一个要解决的问题。区县就有很现实的问题了,对于个人来讲,问题就更现实了。要通过经济杠杆来引导社会。

总之,我觉得京津冀发展,我认为有这么几点。第一,我们不能放任市场,政府无所作为。但是第二,我们也不能夸大政府的作用,不能用计划经济的思路来搞“城市病”治理、来搞京津冀。我们政府能做的,就是要创造条件,让市场机制来发挥作用,引导资源在空间上合理配置。刚才谈到我们的主体多元,而且是决策主体下移,重心下移了,所以我们一方面要创造硬条件——市郊铁路;一方面要改善软条件,就是我们的制度瓶颈。在这个过程当中,我们要避免“冰糕效应”,一搞京津冀、一治理“城市病”,马上就有人说,把这个总部迁出去,把那个大学迁出去,把那个医院迁出去,说得都挺轻巧,但实际上稍微思考一下,难度就很大。我们要创造条件,否则的话,我们把总部迁出去了,人才跳槽了,企业肯定最后好不了。人才重新再选择,或者到全国各地,或者到北京重新发展,总之这个冰糕你没吃到,我也没吃到。同时要避免“城市病”演变为“区域病”。北京现在“城市病”,但是周边还有很好的优势。我到华盛顿去考察,我问为什么有些总部不在市里面,而在你的郊区或者在你的小镇里面?我说,是不是你们这个人才很均衡了,因此你的总部可以在镇上发展?我以为他会说是的。结果他说不,为什么呢?他说,你看着小镇上这些总部在这儿,但它往往离大城市并不远,交通很便捷,各种要素成本低,工作环境、生活环境都很好,它利用的人才还是大城市的。所以在美国也依然如此,他的人才均衡度也是大城市高于小城市。实际上这种炒作,结果就是我们周边的要素成本提高。周边的优势就在于,第一环境好,第二要素成本低,如果我们将来市郊铁路通了,总有一部分企业、一部分员工,他会选择在这个地方买房子、在这个地方发展。如果你把价格再炒起来,将来即使市郊铁路修通了,价格成本一样,他也不会选择那个地方。所以避免“城市病”变成“区域病”。到那个时候,我们的唯一出路就是迁都。实际上迁都不是解决北京最后的选择,所以我们还是应该有信心,把“城市病”治理好,迁都的损失更大。

这里面我认为要处理好政府和市场的关系。处理好提升和疏解的关系。我们不要简单地就说疏解。疏解是一个过程,条件不具备的时候,疏解不出去,难度太大,会出现冰糕效应,所以提升是很重要的,如果我们五环以内,地铁能修得像东京一样密,那我们的GDP只有东京的1/10,用不着费那么大劲去解决我们的搬迁问题。处理好存量和增量的关系。存量动起来很难,但增量一定不要再去搞低端。处理好近期和远期的关系。远近结合,不要把远期的事拿到近期来做,这肯定要失败。

总之,理性思考、顶层设计、科学规划、有效实施、持续推进,不是三年五年能够解决“城市病”,京津冀发展更是一个持续的过程。

总结一下今天的内容。第一个,我觉得问题很尖锐、形势很严峻。第二个,要扩清思路、积极进取,也不能有病乱投医。现在是两种思路,一种是自由放任,说北京搞什么“城市病”治理?没必要,堵到一定程度以后,大家就自然逃离北京。这是说市场经济本身会纠错,我认为这是不正确的。还有人理想主义,动不动就说迁都,这也不是特别好的思路。我们还是要积极治理。第三,要系统思考,抓住关键。

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