【案例】整改“形象工程” 让问责之剑落地

 

【基层执政】

【事件介绍】

形象工程成巡视整改重点 促地方政绩考核方式转变

继10月10日今年首轮中央巡视10个巡视点“晒”出整改报告后，11日，辽宁、新疆也“晒”出整改报告。报告显示，辽宁部分县市举债搞形象工程问题。

此前各轮巡视，中央巡视组反馈发现的问题时，也曾提到“政绩工程”、“形象工程”。但随后“晒”出的整改报告中，并没有具体详细的巡视整改措施。不同以往，本轮巡视整改报告，辽宁、福建都将“政绩工程”、“形象工程”列为重点整改内容。

至辽宁、新疆发布巡视整改报告，今年首轮中央巡视的14个巡视点中，仅河南、新疆生产建设兵团尚未通报巡视整改情况。

沈阳取消利用外资指标考核

11日，辽宁通报称，沈阳经济区存在虚增财政收入、招商引资弄虚作假问题；一些市县为追求政绩弄虚作假，举债搞形象工程。

对于沈阳经济区虚增财政收入、招商引资弄虚作假，辽宁采取的整改措施是取消利用外资指标考核，出台了《关于进一步加强和规范全省外商投资统计工作的意见》，重新确定引进外资的统计范围和办法，整改报告称“各市正在研究制订引进内资的统计汇总办法，规范组织内资统计工作”。

对于一些市县举债搞形象工程问题，辽宁的整改报告称：“优化完善政府绩效考评指标体系，2014年10月修改完善《2014年度省政府对各市政府绩效考评方案》”。

同时，辽宁拟通过强化地方债务管理，破解政绩工程、形象工程问题，整改报告称：“2014年年底前出台《辽宁省政府债务管理办法》的配套管理制度，加强政府债务借、用、还的全过程管理。”

福建整治“形象工程，大拆大建”

中央巡视指出政绩工程、形象工程问题，辽宁并非个案。前日福建省发布的整改报告也显示：“有的城市改造搞形象工程，大拆大建，群众对天天生活在脚手架下有意见”；“有的地方搞美丽乡村建设，政府集中财力扮靓几个村庄供人参观，无法推广复制”。

对于上述问题，福建的整改策略分别是普查全省的城市改造在建项目，出台加强城市街道综合改造工程建设管理的指导意见；出台《福建省美丽乡村建设标准》。

国家行政学院教授许耀桐认为，此前，中央已多次强调改革政绩改革方式，破除原来的“唯GDP”等考核方式，“中央巡视指出政绩工程、形象工程问题，巡视点将此列为整改重点，都是贯彻落实中央的要求，促进地方政府政绩考核方式的转变”。

 

2014中央首轮巡视整改关键词

带病提拔

此轮整改，海南、辽宁、山东等省都对“带病提拔”的官员开刀，例如山东对2012年5月以来被查处的23名省管干部进行责任倒查，“揪”出了其中属“带病上岗”的5人、“带病提拔”的18人。

跑官要官

辽宁等省此番对“跑官”现象突出、干部调整频繁问题“痛下杀手”，通过把握用人制度导向，建立健全“倒查”机制，以及对发现买官卖官行为的一律先停职或免职，有力地保障了官场风气的清廉。

干部超配

福建省在此轮整改中对超职数配备的34名厅级干部(7正27副)进行“消化”工作，目前已消化5副，下一步省委编办按程序核定职数后还可消化6正20副，因政府机构改革需进一步理顺1正1副，今年11月还可消化1副。超配干部“被消化”，背后是干部任命的“正本清源”和回归严肃。

紧急提拔

福建等省针对“紧急提拔”现象，正在起草相关办法，明确某些领导职务的选任对象应有一定的“继续任职年限”，对少数确实任职时间长、表现好的干部提任非领导职务，至少应能任满1年以上，解决“即提即退”问题。

车房超标

此次辽宁省公布的两条整改举措引发不少网友热议。其中一条是，过去领导干部多另配一部越野车。经查，辽宁12家省直单位和沈阳、大连两市共有44台越野车，目前已基本完成相关退还、转配和拍卖等处置工作；另一条提到，辽宁已完成7名省级干部住房腾退移交工作；住房面积超标较大(超出中央规定面积50%以上，即正省级330平方米以上，副省级285平方米以上)的17名省级干部，按照房改当年当地的市场评估价补交超面积购房款。此项工作于今年年底前完成。

小官巨腐

在北京市委关于巡视整改情况的通报中，披露了类似海淀区西北旺镇皇后店村会计陈万寿挪用资金1.19亿元等“小官大贪”的案例。

作风粗暴

山东省此次情况通报中，将基层干部工作作风方面存在的问题作为整改的重要抓手，及时通报和曝光基层党员干部不正之风和违纪违法行为案件2336起，处理3422人。针对村“两委”成员涉嫌犯罪、涉及征地拆迁类违法犯罪案件，山东等地也进行了全面排查。

“裸官”突出

针对干部防腐监管中被称为“老大难”的问题，北京、福建等省市已经完成了“裸官”的整改，除了按规定已对相关干部全部完成岗位调整，或备案登记等手续外，还开展了干部办理假护照问题专项核查，针对备案信息更新不及时、身份信息不准确、证件未集中保管等问题，逐项抓好整改。据新华社

五大违法违纪“造假灾区”

考评数字虚报 提前征税“寅吃卯粮”

福建省委关于巡视整改情况的通报中显示，该省在2013年共有13个市、县(区)存在财政虚收行为，虚增公共财政收入68216.33万元。国税系统存在2013年度纳税人提前申报缴纳下一年度税款问题的基层征收单位7个、11笔，税款合计3807.8万元。地税系统共发现5个县级局单位提前征税9227.41万元。

目前，这些问题已分别通过2014年征收直接抵扣、退库、调账等方式整改到位。2014年1至8月，统计系统共发现存在统计违法违规行为的单位240个，立案136起。

财政收入造假 贪求政绩“玩弄数字”

辽宁省委关于巡视整改情况的通报中显示，针对一些地方部门虚增财政收入的问题，大连市成立专项整治工作领导小组，从7月底开始组织全市各区市县、先导区对财政收入情况全面开展自查自纠，对重点地区进行审核检查。对存在的问题予以纠正，对相关当事人予以处理。

干部档案造假 乱填滥改“自我修饰”

海南省委关于巡视整改情况的通报中显示，中央巡视组明确指出，海口、儋州、临高等市县和省林业厅等部门存在个别干部涂改年龄、伪造履历和学历的问题。对此，该省逐一发出整改督办函，相关市县和部门已对有关问题进行了查核、纠正，对有关责任人进行了处理；对全省公务员和省属企事业单位63814份干部档案尤其是“三龄两历一身份”的记载情况全部进行了调查摸底，其中存在涂改和前后记载不一致的情况，将依据有关政策规定逐一进行清理校正。

申领资金造假 “偷工减料”腾挪骗补

海南省委关于巡视整改情况的通报中显示，该省对各市县2011至2013年扶贫资金、农业综合开发资金、农民专业合作社财政扶持资金等进行了审计，查处违纪违规金额5.05亿元，发现24个问题线索已移送有关部门查处。

该省对现代农业生产发展资金支持设施大棚建设补贴项目中的“偷工减料”“虚填面积”“重复补贴”等问题进行专项治理，派督察组到各市县进行了督察，全省共追回违规领取补贴资金1278.37万元。

科研经费造假 “移花接木”虚报冒领

科学技术部党组关于巡视整改情况的通报中显示，不少领域、部门都存在虚报冒领科研经费以及贪污、侵占、挪用的问题。如审计署2012年4月审计发现5所大学7名教授弄虚作假套取国家科技重大专项资金2500多万元，目前，共依法依纪查处了相关人员。

关于成都林海公司虚假发票套取和转移财政资金的案件，2012年9月经中央纪委协调，科技部已将案件移送成都市检察院依法查处，2013年7月追回了成都林海公司套取的经费1005万余元。

 

叫停“形象工程”，重塑政府形象

众所周知，“形象工程”、“政绩工程”都是劳民伤财的。一些地方领导、“一把手”为了突出自己的成绩，在本身财力不足的情况下，缺少调研，盲目上项目、搞工程，结果致使地方财政债台高筑，百姓怨声载道。原本一个城市或者地方的建设是要为该地的发展增添亮色的，盲目投资建设的“形象工程”不但对当地的发展毫无益处，还会毁坏城市的整体形象。及时叫停“形象工程”、重塑政府形象也就尤为重要了。

尤其是一些地方，把改善民生的项目资金打捆使用，对外宣称打造了几个亮点工程，结果该“工程”却无实用“价值”，只能摆在那里给人参观而已。如福建省发布的整改报告中：“有的地方搞美丽乡村建设，政府集中财力扮靓几个村庄供人参观，无法推广复制。”

笔者认为，工程建设领域是腐败的重灾区，而“政绩工程”、“形象工程”的腐败又是重中之重。一些官员借提升改造城市形象为名，行贪污受贿之实。纵观近期查处的案件来说，不论是省部级“老虎”，还是厅局级以下的“苍蝇”，这些贪官大多都与城市的大拆大建有关。因此，“形象工程”成巡视整改重点，不仅传递出反腐败工作不断深入、反腐败领域不断扩大的信号，更是表明了中央将以更加决绝的态度、更加坚定的立场和更加严厉的举措正风肃纪、惩腐治贪的决心。

要想杜绝“政绩工程”、“形象工程”，不仅要加强对领导干部的教育管理和监督，使他们牢固树立正确的政绩观、价值观，还要加强对城市建设项目的日常监管，完善项目建设的审批、评估机制，在制度上严把关口。

对于“形象工程”的整改重点应放在哪？

对于“政绩工程”、“形象工程”，民间可谓怨声载道，不满久矣。因为它不仅令群众“天天生活在脚手架下”，而且造成了大量的重复建设和投资浪费。可以说，在如今高企的地方债务中，也有形象工程的一份“功劳”。更重要的是，多数形象工程的背后往往涉及贪污案件。像原安徽省副省长王怀忠任职阜阳期间就好搞各种形象工程，其所留下的飞机场、阜阳电厂、利源大厦等项目，后来不是亏损严重便是成为半拉子工程，用当地人的话，“形象工程至少透支了阜阳未来10年的财力”。

说起来，政府官员之所以热衷于大拆大建，搞各种“形象工程”，甚至不惜背上“季挖挖”、“李拆城”等的骂名，一方面在于，工程领域寻租腐败的空间及利润巨大，有道是“掘机一响、黄金万两”；另一方面则是因为，相比教育、医疗等民生事业，大拆大建、搞形象工程能够在短时期内拉动投资，刺激经济快速增长，同时为官员个人创造漂亮的政绩数据。因此，从形象工程入手，将“政绩工程”、“形象工程”列为重点整改内容，有助于同时矫治官员腐败和“GDP崇拜”这两方面的顽疾，可谓“一石二鸟”、“一箭双雕”。

事实上，十八大以来，中央已多次强调要转变发展方式、改革干部考核规定，破除原来“唯GDP”的考核方式，并采取了一系列的措施，比如加大资源消耗、环境保护、安全生产等指标的权重，取消对生态脆弱地区的GDP考核等。但囿于过去的惯性思维，以及处于各自的利益考量，形象工程在一些地方仍或多或少的有所体现，其中甚至不乏一些国家级贫困县的身影。

现在，形象工程成为中央巡视后整改重点，实质是想借助反腐败这一手段，强力推动地方转变发展思路和发展方式，这其实也符合中央“利用反腐为改革开路”的一贯精神。

但需要指出的是，“形象工程”泛滥并不仅仅是个发展思路和政绩观偏差的问题，归根到底还在于公共财政的决策管理制度存在漏洞，其支出常常脱离群众的意志而被权力轻易、不负责任地左右，这理应成为整改的重点。换言之，只有首先把好财政预算和支出监管这道关，杜绝项目工程领域的“拍脑瓜”决策现象，同时辅之以严厉的事后问责，才能够从根本上遏制“举债搞形象工程”之风，防止陷入“整改——反弹——再整改——再反弹”的怪圈。

 

整治政绩工程不能只盯高楼大厦

政绩工程”不仅实实在在地矗立在大地上，还隐藏在地方政府施政决策中。公众对它的定义非常宽泛，几乎把一切伤民情、损民生的花架子都叫做“政绩工程”。

在百度上输入“第一高楼”，搜索的结果大概有三千五百万条；输入“地标建筑”，搜索结果大概是一千六百万条。在过去二十年中，这两个词汇都因为频繁出现在政府宣传中而为老百姓耳熟能详。

现在，曾经如火如荼的宣传恐怕即将式微——今年中央首轮巡视的十四个巡视点已经陆续发布整改报告，“政绩工程”“形象工程”已成为重点整改内容。其中，辽宁通报称，一些市县为追求政绩弄虚作假，举债搞形象工程；福建通报称，“有的城市改造搞形象工程，大拆大建，群众对天天生活在脚手架下有意见”。而在三个月前，广东省发改委和监察厅也出台了《整治“形象工程”和“政绩工程”专项行动实施方案》。可见，那些曾用来展示权力、加冕政绩的高楼大厦，即将成为一种遮掩不住的尴尬。

重点整治“政绩工程”，透露出目前廉政建设的两个发力点。其一，是逐渐规范政府财政的收入和支出制度：花钱之前有预算，花钱之后有审计，钱花错了要问责；其二，是建立科学的领导干部政绩考核体系，既看显绩又看隐绩，不唯GDP论英雄。无论是此前出台的地方党政领导班子和领导干部政绩考核的规定，还是正在紧锣密鼓进行的预决算制度改革，其实都预示了，“政绩工程”肯定逃不出被重点整治的命运。

只是，这种专项整治势必要经过一个由表及里、由显性到隐性、由规范项目到扭转思维的过程。“政绩工程”背后，是一种政绩审美、政绩冲动，已经不自觉地渗透到政府生活的方方面面。在经济领域，常表现为大干快上的发展观；在文化领域，常表现为求大竞奢的审美观。因此，“政绩工程”不仅实实在在地矗立在大地上，还隐藏在地方政府施政决策中。

它大概应该分这样几个层次。最明显最有能见度的一类，是地标建筑、明显与地方经济社会水平不匹配的文化场馆、因承办国内国际赛事而建设的奢华体育中心等等。其二，是指未经充分论证就盲目上马的市政工程、基建项目、特色村镇建设、文化园区、工业园区、高新产业园区。最有隐蔽性的，是地方政府在GDP、工业产值、招商引资、就业、环保、能耗等数据上的粉饰与夸大，在信访数字、征地补偿、政府债务等问题上的虚、瞒、伪、篡，以及由此引申出的更多的、更不显山露水的博政绩行为。

其实注意新闻就会发现，公众对它的定义非常宽泛，几乎把一切伤民情、损民生的花架子都叫做“政绩工程”。花大钱盖起来的高楼叫“政绩工程”，花大钱让学者吹捧地方模式的学术项目也叫“政绩工程”；城市改造、大拆大建当然是“政绩工程”，以刚性手段拦访截访、强行压低上访人数，何尝不是另一种意义上的“政绩工程”？后者对吏治民生的负面影响，恐怕只会比前者更难估量、也更难修复。而能否深入到后者的程度，也将衡量“面子工程”治理的力度和效果。这个现实，应该是对即将到来的“重点整治”的一记鞭策。

砍下追责之剑，才能治“形象工程”之殇

提到“政绩工程”、“形象工程”，公众并不陌生。这些年，山寨白宫、高仿的人民大会堂、打着民生幌子修建的观光铁路、“疯狂又狂妄”的山顶挖湖等报道可谓是此起彼伏，从未间断过。《中国青年报》曾进行一次网上调查，有多达97.5%的人表示自己所在的城市里存在形象工程。“政绩工程”、形象工程泛滥的程度可见一斑。

“形象工程”之所以广受诟病，一方面是因为形象工程不顾地方财政实际。譬如，今年国家级贫困县湖南省安仁县，投资1.8个亿，占地百亩的豪华行政中心。另一方面形象工程不符合地区实际。譬如，地处西北的陕西省西安市斥资5亿元打造了一个号称“亚洲最大”的音乐喷泉，而陕西省是一个严重缺水的省份。试想，以压缩公共财政、公众资源的方式，让形象工程“野蛮生长”，群众怎能不沸反盈天？

近些年，形象工程虽已成为过街老鼠人人喊打。但遗憾的是，形象工程却从未淡出群众的视野。官员为何依然热衷于大搞形象工程？一是由于缺乏约束。官员中频出“高山出平湖”创意的规划之神，归根到底是监督“失明”。试想，在书记、市长一言，就可以在专家的规划上随便“涂鸦”，出现规划之神难么？二是牟利。部分地方官员热衷搞面子工程，回扣也是重要因素。今年落马的“最美拆迁女市长”韩迎新，就倒在开发商的利益输送上。于是，在畸形政绩观的驱动下，形象工程总是习惯于“抢头条”。

 

如何根治形象工程、政绩工程？其实，方法并不复杂，严格监管、严厉问责即可。毕竟，形象工程不同于腐败案件，无论象工程以何种形式更换马甲，终究不可能“隐身”。比如，豪华政府办公高楼，无论是被命名为培训中心，还是辩称为“企业援建”，只要政府部门进驻，大家都能看得到。只要用心查、严格处罚，必然能够根治形象工程之疾。

此次，中央将形象工程、政绩工程作为巡视必须，应该说已经抓到了根治的“药方”，自然令公众充满期待。但应该意识到的是，将形象工程列为重点整改内容，只是根治的第一步。要彻底根治，要猛药治疴。君不见，近年来被曝光的政绩工程不少，可因此落马的官员有几个？因此，必须要晒整改，更要让问责之剑落地，让官员不敢乱建形象工程。以便为在思想上校正官员政绩观，使之不想建，赢得时间与空间。

【启示与思考】

“政绩工程”、“形象工程”是近些年来社会热议和非议较多的一个社会问题。一些地方官员热衷于举债上马形象工程、奢华工程，其危害是不言而喻的——不仅会使地方财力更加孱弱，进一步加剧地方的债务负担，而且使得亟须上马的真正的民生事业缺乏资金而停滞；而在举债上形象工程之攀比风的熏陶下，形象工程、政绩工程更是屡禁不止，势必使当地经济发展陷入恶性循环，等任期满后，领导一换人，损失就无法追回，吃苦的唯有当地百姓。

更值得警惕的是，不少举债上马的形象工程和政绩工程都是在干劳民伤财藏腐败的勾当，很多形象工程背后暗藏着借工程坐地分赃、自肥腰包的猫腻。所以，他们断然是不敢以民主、科学的决策机制来要求形象工程、政绩工程的。这些奢华浪费的形象工程并没有带来形象，反而招致群众不满，严重损害党和政府形象，一些工程还成为滋生腐败的温床，使国家和人民遭受损失，广大人民群众对此是深恶痛绝。

笔者认为，整改形象工程要取得实效，首先应加强对“一把手”的监督。严重缺水的城市打造“亚洲最大喷泉”，高额负债的贫困县大搞亮化工程“不夜城”，这些匪夷所思的形象工程之所以能够顺利出炉，就在于地方长官权力过大，干预民主决策，全凭个人好恶拍板决定。要想从源头根治形象工程，就必须将权力关进笼子，增强决策的科学性和民主性，避免“拍脑袋”、“一言堂”。

其次，把考核权交给公众。目前，官员政绩考核主要由上级说了算，统计出来的数字看似光鲜，但老百姓并没有从中受益多少，这也是公众对形象工程怨声载道的重要原因。与其上级拿着考核表去逐条评价干部，不如把考核权交给公众。只有让民意决定干部升迁去留，才能促使其多搞民生工程，为百姓办实事，做好事。

此外，遏制形象工程，必须补上问责短板。对于领导干部搞“形象工程”、“政绩工程”造成重大损失或浪费、损害群众利益的，一律不予提拔任职，并依照失职、渎职的有关规定追究责任。如此，才能树立官员对于手中权力的敬畏，主动对“形象工程”说不。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/1021/784911.shtml