从党的组织制度上维护党章

 

我们党担负着团结带领人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的重任。形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。在新的历史条件下全面提高党的建设科学化水平，必须按照党章要求，从党的组织制度上坚决维护党章。只有从党的组织制度上维护十八大党章，才能建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，才能确保我们党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心。

一、必须维护十八大党章规定的党的最高领导机关是两个的组织制度

十八大党章规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。”我们党从1922年二大党章起，就一直把党的全国代表大会和中央委员会并列为党的“最高领导机关”，这是中国革命、建设和改革能够取得胜利的重要的组织制度。

马克思和恩格斯不仅重视党的全国代表大会，而且在共产主义者同盟时期和第一国际时期逐步重视党的中央委员会和总委员会（国际工人协会中央委员会）。《共产主义者同盟章程》规定，代表大会是全盟的“立法机关”、“最高权力机关”，“中央委员会是全盟的权力执行机关”。但是，在斗争实践中，马克思和恩格斯都逐步认识到必须发挥中央委员会的作用。1850年3月，马克思和恩格斯受中央委员会的委托发出了《中央委员会告共产主义者同盟书》，这标志着党的中央委员会成为党的最高领导机关的思想在斗争实践中产生。在第一国际时期，为了反对工人政党内部的无政府主义，马克思和恩格斯不仅论证了权威和集中的重要性，而且强调扩大总委员会的权力，从而为民主集中制的形成奠定了思想基础。

列宁建立的新型无产阶级政党也非常重视中央委员会的作用。1903年列宁起草的俄共二大党章草案在规定“党的最高领导机关是党代表大会”的同时，又明确规定“代表大会由中央委员会召开（尽可能至少每两年一次）”，“中央委员会统一和指导党的全部实践活动”。俄国共产党执政后，从1919年起，俄共党章不仅规定代表大会是党的“最高领导机关”，各级党的委员会是代表大会的“执行机关”，而且同时规定“中央委员会代表党同其他政党和机关发生关系，建立党的各种机关并领导它们的活动”。这就有了中央委员会代表党、中央委员会也是党的最高领导机关的思想。

列宁不仅在俄国建立了新型无产阶级政党，而且创建了第三国际。1920年《共产国际章程》规定，世界代表大会是共产国际的最高权力机关，共产国际执行委员会是世界代表大会休会期间的共产国际领导机构。1924年《共产国际章程》规定，在世界代表大会闭会期间，“共产国际的领导机构是共产国际执行委员会”。这就说明，按照列宁的建党组织制度建立起来的党的最高领导机关是两个，而不是一个。

中国共产党是按照马列主义建党原则在共产国际的帮助和指导下建立起来的党。1922年二大党章明确规定，全国代表大会为党的最高机关；在全国代表大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关。以后历次修改党章都是这样规定的。有区别之处仅在于从1945年七大党章起，把“最高机关”改为“最高领导机关”。1956年八大党章规定，党的最高领导机关是全国党的代表大会；在代表大会闭会期间，党的最高领导机关是它所选出的中央委员会。九大党章、十大党章、十一大党章规定，党的最高领导机关，是全国代表大会和它产生的中央委员会。十二大党章至十八大党章也都规定，党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。正是因为党的最高领导机关有两个，所以，党章规定：“全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。

现在，有的人只承认党的权力中心是党的全国代表大会，否认中央委员会也是党的权力中心；只承认中央委员会是全国代表大会的执行机关，否认中央委员会同时又是全党的最高领导机关，要求改变“全党服从中央”即全党服从“党的全国代表大会和中央委员会”的提法。这种只承认一个最高领导机关的观点是片面的、错误的。

党的中央委员会具有双重身份，它既是党的全国代表大会的执行机关，同时又是党的全国代表大会闭会期间的党的最高领导机关。所以，党章规定，在党的全国代表大会闭会期间，中央委员会领导全党的工作，对外代表中国共产党。党章规定党的最高领导机关有两个，一方面体现了党的全国代表大会决定党的政治问题和组织问题的崇高权威，另一方面又体现了中央委员会在党的全国代表大会闭会期间对党的工作实施领导的崇高权威。全党服从中央，就是服从党的全国代表大会和中央委员会，同中央委员会在政治上保持一致，这是党的政治纪律。

二、必须维护十八大党章规定的党的全国代表大会既不实行年会制，也不实行常任制的组织制度

十八大党章规定：“党的全国代表大会每五年举行一次”，“党的中央委员会每届任期五年”。这表明我们党不实行党的全国代表大会的年会制和常任制，而是实行任期制。

党的全国代表大会的年会制，就是全国代表大会每年定期召开一次，同时在党的全国代表大会上每年重新选举产生新一届中央委员会，中央委员会每届任期一年。马克思、恩格斯和列宁都主张实行党的代表大会的年会制。《共产主义者同盟章程》规定，每年八月召开党的全国代表大会，每届代表大会指定本届中央委员会所在地，产生新一届中央委员会。由于党未掌握政权，年会制根本无法实行。列宁在十月革命胜利后，每年春天的三、四月份都风雨无阻地召开党的全国代表大会。1924年列宁逝世后，斯大林改变了党的全国代表大会年会制的传统，苏共党章先后规定党的全国代表大会每二年、三年或四年召开一次，实际上长期不召开。党的重大问题不是由党的全国代表大会和中央委员会决定，而是由斯大林个人决定。我们党在幼年时期也是实行党的全国代表大会的年会制的。从党的一大到六大，党的全国代表大会基本上是每年召开一次，中央委员会任期一年。后来，党处于战争环境中，党章规定的全国代表大会的年会制也无法实行。从1928年党的六大到1945年党的七大中间相隔了17年。1945年七大党章改变年会制，规定每三年召开一次全国代表大会，实际上推迟到1956年召开八大，其间相隔了11年。

1956年根据毛泽东的建议，邓小平在党的八大上提出从中央到地方实行党的代表大会的常任制。八大党章规定，全国代表大会每届任期五年；每年召开一次全国代表大会；党的代表在五年内常任不变；党的中央委员会任期五年。这就是八大提出的党的全国代表大会的常任制。1958年在党实际上只召开了一次八大二次会议后，党的代表大会常任制的实行中断了。九大党章、十大党章、十一大党章没有规定实行党的代表大会的常任制，只规定全国代表大会五年召开一次。十二大党章在经过全党认真的讨论和研究以后，也没有恢复党的代表大会的常任制。这说明，党的代表大会常任制作为毛泽东和邓小平的一个创新，在实践中也是很难行得通的。

现在，有的人认为，既然党的代表大会是党的最高领导机关，就应该实行党的代表大会的年会制和常任制，并建立党代表大会常务委员会。这就把党的组织制度同人民代表大会的组织制度混同起来了。其结果，势必贬低中央委员会的权威，从而否定党的中央委员会也是党的最高领导机关。

还有的人提出恢复八大党的代表大会的年会制和常任制。他们认为，八大党章规定党的全国代表大会每年召开一次就是年会制，这是一个误解。邓小平在党的八大从来没有说过要实行党的代表大会的年会制，而是说实行党的代表大会的常任制。他说：“党的代表大会的常任制，大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满以前，可以随时召集。由于每年开会，代表大会的会议也就可以开得简单一些。代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”因此，邓小平是把党的全国代表大会每年开会一次的制度作为常任制的一个重要内容，而不是说八大实行的是党的代表大会的年会制。对于党的代表大会的常任制，值得注意的是，毛泽东在党的八大后再也没有提出过，邓小平在党的十一届三中全会以后也没有提出过，这也是毛泽东、邓小平通过深思熟虑和实践总结的结果。这表明毛泽东和邓小平经过各自的探索和实践都放弃了他们曾经主张过的这个组织制度。

不实行党的全国代表大会的年会制或常任制，就必须重视党的全国代表会议的制度。全国代表会议是在两次全国代表大会之间根据工作需要不定期举行的。为了探索发挥党的全国代表大会的代表在闭会期间的作用，党的十八大党章规定党的中央和地方各级委员会在必要时召集代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题。代表会议代表的名额和产生办法，由召集代表会议的委员会决定。党的全国代表会议的职权是：讨论和决定重大问题；调整和增选中央委员会、中央纪律检查委员会的部分成员。调整和增选中央委员及候补中央委员的数额，不得超过党的全国代表大会选出的中央委员及候补中央委员各自总数的五分之一。党的全国代表会议的制度，从1922年二大党章到1945年七大党章都有规定。由于八大实行党的代表大会的常任制，党章才取消了召开代表会议的规定。九大党章、十大党章、十一大党章没有召开代表会议的规定。从十二大党章到十八大党章重新恢复了党的代表会议的制度。现在，必须维护党的全国代表会议的制度，完善党的全国代表会议的制度。

三、必须维护十八大党章规定的中央委员会实行总书记制，中央领导人废除领导职务终身制的组织制度

十八大党章规定：“中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议，并主持中央书记处的工作”。这就是十二大以来我们党实行的总书记制。

为了防止权力过分集中于中央政治局及常委会，最后集中于一个人，从党的十二大党章起，我们党取消了中央主席制，实行总书记制。中央委员会只设总书记，不设主席、副主席、总书记个人没有最后决定权，只能召集中央政治局和中央政治局常委会议，主持中央书记处的工作。这样，个人过分集权和个人专断的现象就很难再发生。如果主席制和总书记制同时存在，往往或者是总书记有名无实，或者是主席有名无实。因此，同时实行主席制和总书记制是没有必要的。当主席和总书记由一个人兼任时就更没有必要了。

 

这里有一个称谓问题，就是有人提出中央委员会总书记是不是中央书记处书记？这就需要对中央书记处的地位和作用作一个历史的考察。我们党设中央书记处是从1934年1月六届五中全会开始的，当时的中央书记处又称中央政治局常委会。1935年1月遵义会议后选举产生了新的中央书记处。1943年3月20日，中央政治局召开会议，选举毛泽东为中央委员会主席、中央政治局主席、中央书记处主席。中央书记处由毛泽东、刘少奇、任弼时三人组成。会议所讨论的问题，“主席有最后决定权”。1945年党的七届一中全会选举毛泽东为中央委员会主席、中央政治局主席、中央书记处主席。毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时为中央书记处书记。这时的中央书记处相当于中央政治局常委会。所以邓小平说，1935年遵义会议以后，我们党形成了以毛泽东为核心，由毛刘周朱任组成的一个稳定成熟的领导集体。到了党的八大，形成了由毛刘周朱陈邓组成的常委会。没有以毛泽东为核心的这个中央领导集体，中国革命和建设就不能取得胜利。

1956年党的八届一中全会实行主席制和总书记制并存的新的组织制度，此时的中央委员会设政治局和常委会、以及在中央政治局及常委会领导下处理中央日常工作的书记处。毛泽东当选为中央委员会主席，邓小平当选为中央委员会总书记，同时他又是中央书记处书记，是书记处七个书记之首。

1980年党的十一届五中全会重新设立在“文革”中被取消的中央书记处，胡耀邦当选为中央书记处总书记、中央书记处书记，当时仍然实行主席制和总书记制并存的组织制度。

从党的十二大以后，我们党取消了主席制，只实行总书记制。中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议，并主持中央书记处的工作。因此，在新的历史条件下全面提高党的建设科学化水平，党的十八大党章规定“中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议，并主持中央书记处的工作”，这是很科学的。

为了防止权力过分集中于中央政治局及常委会，最后集中于一个人，要维护十七大党章规定的废除领导职务终身制的组织制度。十八大党章规定：“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。年龄和健康状况不适宜于继续担任工作的干部，应当按照国家的规定退、离休。”因此，不断全面提高党的建设科学化水平，在党的组织制度上维护党章，就要建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的党内法规制度体系建设，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人。

第一、废除领导职务终身制，必须实行领导职务任期制。30多年前，邓小平就指出：“对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”1982年宪法第一次明确规定，国家主要领导人连续任职不得超过两届，以国家大法的形式废除了国家最高领导职务的终身制。但是，在十二大党章中，对党的领导人的任期没有作严格规定，而是对各人的工作任期因人因事而异，这反映了当时党的干部队伍的状况。现在，邓小平、江泽民、胡锦涛为我们全党作出了榜样；党的十六大报告又提出：“实行党政领导干部职务任期制”。胡锦涛同志在2011年“七一”讲话中高度肯定了“我们废除了实际上存在的领导干部职务终身制，确保了国家政权机关和领导人员有序更替。”因此，废除党的最高领导职务的终身制，党的主要领导人因为十八大党章规定“党的中央委员会每届任期五年,党的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记，由中央委员会全体会议选举”而事实上实行领导职务任期制。

第二、废除领导职务终身制，必须同时实行领导干部任职年龄限制制。1982年2月中共中央关于建立老干部退休制度规定，省、部级干部正职一般不超过65岁，副职一般不超过60岁，对任职年龄作了具体规定。在这方面，越南共产党的做法可供我们借鉴。2001年越共九大决定总书记任职不得超过两届，满70岁的中央领导干部都要退下来，为此，60岁以上不得第一次当选为中央委员，65岁以上不得第二次当选为中央委员。我们党已对省、部级干部的任职年龄作了规定，也应对中央政治局委员及中央政治局常委的任职年龄作出具体的规定，以便照章办事。

第三、废除领导职务终身制，还必须实行党的领导干部差额选举制。党的十六届四中全会决定指出：“适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”。党的各级委员会的委员都要由差额选举产生。差额选举的范围应从地方党委委员、常委扩大到副书记，从中央委员扩大到中央政治局委员。将来，地方各级党的书记和中共中央总书记也应从差额选举中产生。

四、必须维护十八大党章规定的中纪委受中央委员会领导，中纪委以下各级纪委受同级党委和上级纪委双重领导的组织制度

十八大党章规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”这种中国特色的纪律检查体制，是对我们党纪检体制经验的科学总结。

我们党的纪委（监委）从诞生之日起，与同级党委之间就存在领导与被领导的关系，尽管在党章和中央文件中曾一度用过“指导”一词，但在实际工作中，党委与纪委都是领导与被领导关系。1927年党的五大，我们党开始设监委。党章规定，中央及省监察委员会由代表大会选举产生，党委不得取消同级监委之决议，但监委之决议，也必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。这表明，党委与同级纪委实际上是领导与被领导关系。1928年六大党章规定不设监委，监察工作由各级党组织承担。1945年七大党章规定必要时得设监委，各级监委包括中监委由同级党委会全体会议选举产生，在同级党委“指导”下工作。由于全党忙于军事斗争，七大没有选举中监委，执纪工作是由各级党委组织部门办理的。

1949年11月，中共中央作出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，同时成立了以朱德为书记的中央纪律检查委员会。《决定》规定，中纪委在中央政治局领导下工作，地方各级纪委在同级党委“指导”下进行工作。由于对“指导”一词产生了不同的理解，1950年2月，中共中央又重新作出决定，规定各级纪委是各级党委的一个工作部门，犹如各级党的宣传部和组织部一样，因此，各级党的纪委是直接在各级党委的领导下进行工作。关于上下级纪委的关系，规定上级纪委对下级纪委在工作上有指导关系，当上级纪委同下级党委意见不同时，应提请同级党委决定。

1955年3月，党的全国代表会议选举产生了以董必武为书记的中央监察委员会。为了适应监委职权扩大的需要，在领导体制上，各级监委改为由同级党的代表大会选举产生，在同级党委“指导”下工作，在上级监委领导下工作。中监委在中央委员会“指导”下工作，这是党在当时历史条件下为加强对高级干部的监督而作的初步的尝试。

1956年八大党章针对监委成立后有人标榜监委的“独立立场”，八大党章又重新规定，各级监委由本级党的委员会全体会议选举产生，在同级党的委员会领导下进行工作。九大党章、十大党章取消了监察委员会。十一大党章重新设立各级纪律检查委员会，党章规定各级纪委由同级党的委员会选举产生，在同级党委领导下工作，恢复了八大党章规定的纪检体制。但是，这种领导体制很快就暴露出与纪委工作不相适应的问题。因此，中纪委在1980年第二次全会上向中央建议，将中纪委以下的各级纪委的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，这个建议很快得到中央的批准。十二大党章将纪委由代表大会选举产生，中纪委在中央委员会领导下工作，中纪委以下各级纪委受同级党委和上级纪委双重领导的体制确定下来，一直延续到党的十八大。综上所述，只有1年半（1955年3月—1956年9月）时间，中纪委（中监委）不是在中央委员会领导下，而是在“指导”下工作。

纪委必须在同级党委领导下工作，是党的纪检体制中最宝贵的经验。无论在任何时候、任何情况下，纪委都是党委的重要助手，不能因为纪委是党的代表大会选举产生的，就要同党委平起平坐。十八党章规定地方各级纪委实行双重领导体制，有利于重大和复杂案件的解决，有利于加强对同级党委管理的干部的监督。同时，也有利于纪委受到同级党委的监督，防止纪委权力的过分集中和纪委权力的滥用。

十八大党章总纲指出：“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”发展党内民主，决不是要否定中央委员会和地方各级党委的作用，而是必须维护中央和地方各级党委的权威，同时又要制约和监督党的各级领导人，使他们的权力不是无限的。我们要按照这个思路来改革和完善党的组织制度。十八大党章设计的组织制度是我们党执政以来弊端最少的组织制度，维护这个组织制度，执行这个组织制度，才能坚决维护党章，这必将成为全党的共识。

 

责任编辑：郑瑜

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