【案例】“罚款指标”背后暴露考核机制问题

 

【基层执政】

【事件介绍】

河南省工商局发文催完成罚款指标

10月13日，一份河南省工商局专门下发的《关于迅速贯彻落实省财政厅专项督导省工商局罚没收入工作安排意见的通知》（以下简称《通知》），在网上热传。该通知中提及，要全员上阵、分解任务责任到人，确保11月底前完成年度罚没收入任务。随后，有媒体向河南工商系统内部人士求证，并确认了这份文件的真实性。

曝光

要求完成罚款指标

记者在该照片中看到，《通知》发表在一个名为“河南省工商行政管理局系统内部业务网”的网站上，发布日期为2014年10月10日，信息来源为河南省工商行政管理局计划财务处。

此外，该《通知》的下发对象是：“各省辖市工商局、省直管县(市)工商局，省局机关各处室、直属行政事业各单位”。该《通知》引述河南省财政厅督导组负责人的话指出：“近一个时期以来，全省非税收入大幅下降，……特别是省工商局下降幅度大，必须采取措施、完成年度目标。”

《通知》显示，河南省工商局负责人提出，要“实现‘两个确保’，即：确保完成目标任务，确保11月底前完成任务。”同时，“从现在开始，系统上下全员上阵、加压推进，分解任务、责任到人。”“实行罚没收入目标任务完成情况‘两个挂钩’，即：与各种经费款项挂钩、与年终奖惩挂钩。”

求证

也许是内部文件

13日下午，记者登录河南省工商局官方网站，试图查询该《通知》但未查询到。而照片中的“河南省工商行政管理局系统内部业务网”，记者也未找到。

据媒体求证，该局办公室工作人员曾表示，外部网络论坛发布的没有日期和文号的文件并不可信，而其内部人士对媒体表示，也许文件不是公开文件。

但是，河南省工商局计划财务处人士对媒体证实了该《通知》的真实性，并表示，10月13日下午，全省工商系统将召开电视电话会议，统一部署落实《通知》内容。

此外，驻马店市工商行政局的一位工作人员也证实看到了该《通知》，并表示将于13日下午3点半开会，对具体的会议内容等细节尚不清楚。

“这样的部门最好拆了，减轻企业和个体户的负担。”网友称。该网贴刊登后，诸多网友纷纷表示，罚款只是教育的一种手段，现在却被有关部门当成财政收入的来源，真是独出心裁。

现状

罚款指标非孤案

随后，记者检索发现，输入“工商局罚款指标”，检索结果在百度中有数十页。其中不乏公开新闻报道：2011年8月3日，人民日报报道称《云南罗平工商局下达罚款指标完成者双倍返还》。该报道发出后，多家媒体转载并发表评论，“不应当以罚款的名义敛财”。

而在河北新闻网上，有网友也质疑栾城县工商局多项罚款指标：栾城县工商局依然是我行我素，每个科室及各分局、所都下达了罚款指标任务，其中城区分局66万元、冶河分局36万元、楼底分局43万元、窦妪工商所32.5万元、南宫分局32万元、经济监察大队44万元、市场合同科15万元、注册登记科5万元，各分局又向具体负责包片的人员下达了指标。聪明的工商局对外称是“预算罚款指标”，罚款还有预算指标吗？

 

“罚款指标”的初衷是什么？

对于执法部门变“执法”为“执罚”现象，民众是深恶痛绝的，而且近年各级政府也多次下达文件杜绝执法部门的这种执法形式，取得了一定的实效。

可为何河南省工商局却还偏偏就执著于“罚款指标”的执法模式？到底是出于怎样的初衷呢？

当然，日常生活、工作中针对上班迟到、早退，违章乱纪屡教不改者动以经济处罚，无可厚非，毕竟罚款的本身是对轻微的违法违纪行为的一种经济上的处罚，以督促人们遵守法纪法规。

应该说，有公共财政支持的执法部门，同时实行收支两条线管理后，罚款数额的多少对其本身并不能产生收益，在没有理由怀疑他们与财政部门暗通款曲的前提下，河南省工商局此举多少会让民众和舆论感到“困惑”。

当然，这样的措施有时候是为了提高下属工作的积极性，但面对“全员上阵、分解任务责任到人，确保11月底前完成年度罚没收入任务”的要求，也就不排除下面部分单位往往为了完成上级下达的罚款任务指票，而采取一些过激的行为，对于一些轻微违法当严重违法。

如果初衷不在于此，那么河南工商局此举目的就路人皆知了，通知中“两个挂钩”，即与各种经费款项挂钩、与年终奖惩挂钩，其罚款指标的下达根源只存在于背后的“利益驱动点”—罚款创收。

当“执法”变成“执罚”，当追求经济利益成为执法部门的目标时，必然会影响到社会公正，会使非法的、无序的、不可预期的社会“潜规则”抬头。

所以，无论河南省工商局下达“罚款指标”的初衷是什么，收到的只是眼前的、短暂的效益和市场规范，长此以往，它必将不再维护公正性，只会激化社会矛盾，影响社会安定，更会使市场走向无序、混乱、恶性管理，从而损害工商执法的廉洁性，损害执法对象的利益，影响法律的公正性，损害执法工商机关的公信力。

“罚款下任务”为何能顺利完成

罚款不是想有多少就有多少。工商部门想要有罚没收入，首先得有工商户存在违法或违规经营行为才行。在不清楚到底有没有工商户有问题，也不清楚到底有多少工商户有问题的情况下，制定的罚款任务如何完成，这是一个问题。

不过，从罚没任务“去年是多少，今年就是多少，从全省范围讲肯定不能少”的报道中，我们可以读出，去年工商部门也定了任务，而且已经顺利执行甚至已经顺利完成。如果今年不被曝光，或者曝光后仍不被叫停的话，相信最终也能把钱收上来。

工商部门的罚没收入减少，可能是缘于两种情况，一是工商部门工作卓有成效，工商户都守法经营；二是工商部门管理不力，存在违法违规经营行为却不去执法。对于前者，这正是工商部门工作想要达到的目标，理应受到表扬才对；而对于后者，也应该先追究相关人的责任，而不是督促他们去罚钱了事。

 

有人将“罚款下任务”归结于利益驱动，因为通知中说了，罚没收入与各种经费款项挂钩、与年终奖惩挂钩；也有人将其归结于机构臃肿，因为正是人头费的压力才出此下策。这些看法都对。但更应当看到的是，权力机制出了问题。正是权力运行不透明，才给了乱行政存在的空间。

基层的工商部门没有拒绝执行上级政策的权力，对于上级的罚款任务，只能不折不扣地去执行。但商户不能总是“人为刀俎，我为鱼肉”，有错罚钱，没错也要罚钱。“罚款下任务”说明，我们建设“透明政府”还在路上。我们应该有一种机制，让每位工商户都知道，哪些钱该交，哪些钱不该交，对于无理的罚款，他们有拒交的权利。如果有关部门在下了通知之后，任务还是根本完不成，这样的通知自然就会越来越少。

罚款指标这病啥时能治好

发文催促完成罚款指标，这反映出某些部门已经将罚款当成了习惯。在涉事工商局看来，这只是按照习惯办事而已，他们轻车熟路，可以“全员上阵、分解任务责任到人”，却早已经忘了作为工商局，其执法的本来目的，在于维护市场经营秩序，保障消费者的合法权益。罚款只是他们执法的手段之一，当这种执法手段变成目的，那就成为赤裸裸的“执罚”。如果说执法是《行政处罚法》所赋予的权力，而“执罚”则明显有违法治精神。

制定罚款指标，骨子里是一种只对上级负责，而对老百姓进行欺负的思维模式。如果向上追溯，罚款还是进了财政收入。而这种对财政收入的追求，也绝不是为老百姓谋福利，而是在片面地追求政绩，是为了上级的面子好看。而这种面子，完全是建立在加大对老百姓罚款力度的基础上的。有人认为，其中一些部门因为被摊派了罚款指标，所以他们才对辖区内的企业等单位进行罚款，显得是无奈为之。但在我看来，用不着给这些部门找任何借口。且不说，“执罚”本身就是错误的，试问他们是不是获利者之一？完成罚款指标之后的返还部分去了哪里？他们不是希望通过完成指标来确保自己的位子，然后往更高处爬吗？假如对他们都能给予理解的话，其辖区内的企业又该向谁去喊冤？

制定罚款指标就是一种权力病，当某些职权部门既承载着管理服务功能，又掌握着罚款职权时，就很容易轻管理、重罚款。而这种权力病还可能引发其他病症，比如“养鱼执法”。以往媒体报道中，已经出现过很多“养鱼执法”的事件。一些部门为了追求罚款而放任企业违法，以期获得更多的罚款金额。这样的怪胎是法治社会的耻辱，也会贻害无穷。而此次河南省工商局下文催促完成罚款指标，其辖区内有多少这样的“养鱼执法”问题，还需要相关部门好好查一查。

对于罚款指标，老百姓实在无法漠视，更无法给予宽容。必须让这些部门早日改掉“执罚”的恶习，绝不能任由其继续作恶下去。

“罚款指标”再证执法经济的刚性

坦率来讲，河南省工商局下达的“罚款指标”在业内其实是通行的规则。在现行的财政预算体制下，行政罚没收入列入非税收收入，并列入年度财政收入预算，成为年度公共财政收支平衡的一块拼图。由此，才有河南省财政厅对河南省工商局罚没收入的专项督导，也才有工商局将预算收入计划，分解成下属部门罚款的指标。这些举措透露出来的信息是，地方税收存在压力，从而加剧了对行政罚没收入的依赖。

按理说，行政罚款只是行政机关进行管理和执法的一种手段，而非根本目的，罚款应视管理对象违法违规的情形而定，具有不可预见性。将行政机关罚没收入指标化，不仅是本末倒置，还是因果逻辑的互换，造成乱执法、乱罚款的监管乱象，滋生出以罚代管的执法经济。然而，在现行的财政体制下，部门预算是财政预算的重要环节，收费与罚没收入也是平衡部门收支的一个来源。执法创收具有合法性，甚至依赖性。

 

因此，在一些经济税收欠发达的地方，罚没收入、行政收费等非税收入在财政收入中占有相当大的比重，在交通、路政等行业还是行政罚款密集的洼地，比如对屡治不绝的超载，一些地方甚至将超载执法执罚“打包”。

“罚款指标”再证执法经济刚性。这扭曲了罚款作为管理手段的本义，使得行政执法在一定程度上背离了公共管理的基本伦理，执法者和部门是唯一的受益者，使得被管理者的行为仅仅是满足职能部门的利益诉求，不再理会公共秩序的普遍要求。

根治执法经济对行政管理的绑架，除了进一步改革财政预算管理体制，防止罚款创收被当成层层加码的刚性指标之外，更重要的还要推进行政执法管理改革，一方面是逐步转变职能，精兵简政，把更多与公众普遍利益相关的管理，归位给司法途径调节，建立利益制衡的调节机制，逐步改变大量依赖行政管理调节社会关系的单一模式，向法制社会过渡；另一方面要完善对行政执法的监督，固化行政执法的自由裁量权，增强行政执法的透明度，增强行政执法的社会公信，约束执法权力，避免执法成为管理对象的负担。

【启示与思考】

对于“罚款指标”，我们实在不陌生，太多的执法部门有之。2009年，公安部强调，公安机关交通管理部门在执法时要坚持教育与处罚相结合，坚决杜绝给交警下达罚款指标。当时迎来一片叫好声，这至少从表面上看，交警的“罚款指标”已经消失了，但实际操作上可能还会不同程度存在。多年以来，罚款指标却屡禁不止，而且除了公安部门，工商、交通等相关部门也多有涉及。为什么一个不合情、不合理甚至不合法的事情，能一而再、再而三地出现呢？

分析原因，其深层次问题有两个：一是相关法律规定不够统一和明确。公安部门禁了，工商部门却还在下达罚款任务，《道路交通安全法》有了明文规定，工商局却不受这项法律的约束。因此，尽快建立统一、明确的相关法律规定，严禁下达罚款指标，并且明确违规单位的法律责任，已经迫在眉睫。

二是从体制的根源上来讲，一方面罚款指标背后是考核机制问题，比如一些地方和部门，将罚款额与工作表现、业绩等挂钩，这必然导致一些单位和执法人员存在“执法就是罚款，罚款就是执法”的错误观念；另一方面，罚款指标背后有着罚款经济的驱动。比如一些地方的执法部门，其相关经费仍然需要罚款返还来支撑，执法人员工资福利与罚款额挂钩，而协助执法人员的工资收入更是严重依赖罚款，这也驱使执法人员和单位，将罚款作为执法的首要目的甚至是惟一目的。因此，从体制上谋求改变，才有望真正杜绝罚款指标的问题。

任何权力都容易被滥用，而权力的滥用只在这种权力受到有效约束时才会停止。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2014/1022/785109.shtml