马怀德：从公报看“全面推进依法治国”

 

马怀德 中国政法大学副校长、行政法教授

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今天就十八届四中全会的公报所涉及的全面依法治国的理论谈一点自己的学习体会，谈的不对的地方请各位批评指正。我想谈论三个方面问题，第一，简要的回顾一下我国提出依法治国的历程以及重大意义。第二，重点谈一下十八届四中全会确定的全面推进依法治国的总目标。第三，重点谈一下四中全会决定中涉及到未来全面推进依法治国的几个重大任务。

一、我国提出依法治国的历程及其重要意义

我们国家提出依法治国时间并不长，最早可以回溯到1997年，党的十五大报告首次写入了依法治国建设社会主义法治国家。1999年全国人大修改宪法，把这一条写入了宪法中，变成了一项宪法原则，也就是我们常说的全面推进依法治国的基本方略。当然在后来的十六大、十七大、十八大报告中，都有对依法治国的重要论述，表述有一些差别。在十八届三中全会首次提出了关于加强法治中国建设的要求，但前提还是全面推进依法治国。

这次十八届四中全会确定的主题是全面推进依法治国，重点是要考虑全面这两个字，因为在十八大以后，习近平总书记在2012年12月4号首都各界现行宪法实施30周年的大会上，第一次提出把依法治国、依法执政、依法行政放在一起，把法治国家法治社会、法治政府放在一起，反映了我们党在治国理政方面，在法治重要性认识方面有了新的认识、新的提高。所以这次四中全会明确以依法治国为主题，这在我们党的历史上是第一次，过去党的报告中都有有关法治的内容，十六大是全面推进依法治国，十七大是加强社会主义法治国家，十八大提出了依法治国建设社会法治国家，十八大报告有关法治的内容有77处之多，算是最多的一次。但是这一次全会的报告是完全以依法治国为主题的，通篇都是有关全面推进依法治国，因此从这一点上可以看出，我们党对法治，对依法治国的这种认识有了进一步的深化。把法治摆在了一个更加神圣、更加重要、更加基础性的地方，所以也有人评价说，十八届四中全会必将是我们党的历史上，我们国家的历史上一个里程碑的会议。

具体依法治国的重要意义何在，为什么我们党在这个阶段提出要全面推进依法治国，而且要以全会的形式讨论依法治国，并且要通过这样的一个决定呢？按照现在公报所披露出的信息，它的意义可能是在四个方面，第一个意义，全面推进依法治国，对于我们全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴具有重要的意义。十八大报告提出，到2020年全面建成小康社会时有四个法治标准，一是依法治国方略全面落实；二是法治政府基本建成；三是司法中心不断提升；四是人权得到切实尊重和保障。当时把这四个标准作为全面建成小康社会的法治标准，现在来看，我们全面推进依法治国，目的首先是要为全面建成小康社会服务，为实现中华民族伟大复兴梦服务。为什么呢？因为法治在一个国家发展的进程当中起到了决定性的作用，经济的发展只能代表一个国家发展实力的一部分，包括军事、包括科技，但真正有实力的是什么呢？我认为是制度文明是政治文明，这种制度和政治文明所蕴含的历史，以及所代表的价值方向，与其他物质文明相比，更有价值。从世界来看，能够获得所谓人类最珍贵的文明是什么，就是法治，所以它是一个国家价值的体现，也是政治文明高度的标准。

温家宝曾提到，我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。我想这个评价是到位的，因为我们讲法治不是简单意义上把法律当工具去看待，我们更多的是把它看成是人类文明的结晶，一种共同的价值，而且这种价值的本身，对于一个国家的富强、文明、民主具有非常重要的意义。所以这次四中全会明确提出，全面推进依法治国是我们全面建成小康社会实现中华民族伟大复兴梦的重要内容，在这方面具有重要的意义，这是第一个意义。

第二个意义，全面推进依法治国对于全面深化改革推进国家治理体系治理能力的现代化具有重要的意义。也就是说我们推进依法治国，既是全面深化改革的保障，同时也是推进国家治理体系治理能力现代化的一个重要组成部分，三中全会通过的全面深化改革若干重大问题决定，提出了我们国家的全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义，推进国家治理体系治理能力的现代化。那什么是治理体系治理能力的现代化呢？最重要的标志是什么呢？我认为就是法治，因为法治是制度的最高形态，我们讲的治理体系，实际上指的就是一套符合现代理念的国家制度体系，这种制度体系和运用这种制度的能力称之为治理能力和治理体系的现代化。怎么才能体现一个国家制度的最高级形态？无一例外每个国家的法治所制定的法律得到良好的实施是最关键的，现在提出全面推进依法治国，对于我们全面深化改革，推进治理体系、治理能力的现代化，确实具有非常重要的意义。

 

打个比方，如果没有法律的保障，我们的改革是很难进行下去的，我们每一项重大的改革都是以法治为引领推进和保障的。比如行政审批制度改革，简政放权，如果法律不做及时的修改，那就会出现法律和改革之间的巨大冲突，一方面政策改了，但是另外一方面法律没有修改，这肯定是不行的，所以法治和改革之间要有密切的关系。最重要的是法治要起到对全面深化改革的引领推动和保障的作用，因为只有这样我们的制度体系才能够越来越成熟，越来越定型，越来越向法制化的方面迈进。最理想的就是当一个国家的各项治理制度，治理体系完备之后，最终应该都是以法治的形式所呈现的，没有法治很难讲治理体系、治理能力现代化的问题，这是第二个重要的意义。

第三个重要意义就在于，它是提高我们党执政能力和执政水平的必然要求。十六届四中全会的时候通过了关于加强党的执政能力决定，在这个决定中首次提出了依法执政的概念，过去我们都讲依法治国，依法行政，但是十六届四中全会的决定首次提出了依法执政的概念，也就是说国家要依法治国，对执政党而言要依法执政。所以现在习总书记把这几项内容合在一起，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治社会、法治政府一起建设。

所以依法执政被纳入了整个国家和法治体系，法治框架上，依法执政实际上就是一个执政党执政能力提升的一种表现。特别是改革开放以后，党中央关于党内的法规规范性的文件，制定的数量是非常多的，我们在去年还专门发布了党内法规体系，党内法规的制定条例和党内规范性文件的备案办法，我们俗称叫做党内的立法法。制定党内的规则，包括党章、党内法规、党的规范性文件意见等等，应该遵循什么样的权限、程序，这说明我们在执政方面发生了变化，更加注重用法治的方式治国理政，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，也更加依靠法治来加强提升我们党执政的能力，治国理政的能力，所以这一点是全面推进依法治国第三个重要意义。

第四个重要意义就在于，全面推进依法治国对于约束规范权力，保护公民权利，维护社会公平正义具有非常重要的意义。我记得1997年刚刚提出依法治国的时候，很多人对这个概念还是有隔膜的，不能够准确完整全面的理解，中央提出了依法治国很多省就开始提出各类依法治理的口号，包括依法治省、依法治市、依法治县，有的地方提出依法治村、依法治家，各行各业提了很多的口号。这些口号提的对不对，也对也不对，对的地方是一个国家推行法治，依法治国必须落实到方方面面，所以推进依法治理有必要。但是另外一方面对法治本身有误解、误读的表现，因为法治的核心不是治老百姓，如果说用法律治老百姓、治民的话，那不是完整意义上的法治，如果法治的重心放在治老百姓上，那就背离了法治的含义。英文中对法治的解读更加准确，英文中有一句话，什么是法治，法的统治，它强调制定良好的法律，得到全社会的遵行，强调法律至上，强调程序正当，强调规则，也强调平等。所以说我们说的法治不是简单管老百姓的法，那只能叫制度的制，真正的治是法的统治而不是人的统治。

国家机关也好，企事业单位也好，普通老百姓也好，大家按照统一的、平等的规则来履行自己的义务，行使自己的权力，承担自己的责任，这才是法治。2008年5月4号，时任总理的温家宝同志，到中国政法大学去视察，他说今天我刚进你们的大门口看到你们校门口有一块大石头，石头上有四个大字，叫做法治天下。他说我再说一下，法比天大、法治天下，他说现在都在讲法治，法治精神。法治精神是什么呢？五个方面，第一，宪法法律的尊严高于一切。第二，法律面前人人平等，没有人能有超越宪法法律的特权，对于一切违反宪法法律的行为必须追究。第三，一切组织机构都必须在宪法法律范围内活动。第四，法律要在群众中得到普及。第五，要做到有法可依、有法必依。

所以十八届四中全会提出了法律的权威靠人民的信仰，靠人民的信赖和人民的维护，同时人民也有义务，有责任去维护法治的权威。

 

二、全面推进依法治国的总目标

十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是发展完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系、治理能力的现代化。那这次四中全会提出的全面推进依法治国的总目标，概括起来是两句话，一是建设中国特色社会主义法治体系；二是建设社会主义法治国家。也可以连成一句话，就是全面推进依法治国的总的目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这里我要解释一下，什么是中国特色社会主义法治体系？这是党的文件中第一次提出的概念，过去我们说有法律体系一说，大家都知道2011年吴邦国委员长代表全国人大宣布中国特色社会主义法律体系（于2010年）已经形成，那个指的是立法层面的。目前，我们制定了242个法律，700多部行政法规，8000多个地方性法规，还有数以万计的政府规章形成了一个多层次跨领域的完整的有机的法律规范体系，他讲的是制度是规范。但是这一次不一样，这一次不是讲法律体系，而是讲法治体系，一个律，一个治，一字之差意义完全不同。法治体系强调的是法律制定的完备，而且能够得到切实的遵守和执行实施，又有相应的监督保障机制，这才叫法治体系。法律体系强调的是静态的规范层面，制度层面的体系，而法治体系强调的是动态的立体的、完整的体系，所以说法治体系更全面。

我们这次全面推进依法治国的总目标就是要建设有中国特色社会主义法治体系，就是我们在立法层面要形成完备的法律规范体系，在法律的实施层面要形成高效的法治实施体系，在监督层面我们要形成严厉的法治监督体系，在保障层面我们要形成有力的法治保障体系，同时还要建立健全的党内法规制度体系。所以现在媒体和社会解读的时候，往往说社会主义法治体系包含了五个体系，这五个体系就是完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和健全的法规制度体系。这五个体系是第一次提，所以非常有新意，和过去我们很多的提法是有关联的，不是完全割裂的，是有密切的关联性。

比如，我们要形成完备的法律规范体系，这个重点讲的是立法的任务，立法机关的主要任务就是要形成一个完备的法律规范体系。高效的法治实施体系主要是对司法和执法机关提出一个要求，就是我们的行政执法机关、政府机关、司法机关要严格的执行公正的司法，形成高效的法治实施体系。严厉的法治监督体系对监督部门而言，监督机关要对整个法治的运转形成严密的监督体系，这也包含了司法监督、行政监督、党内监督、社会监督，要形成一套完备的、一体的法治监督体系。有力的法治保障体系是从党的领导从全社会法制意识提高的要求法的保障问题，如果在推进依法治国方面，没有投入这么多的精力，没有做出全面的规划和推进的话，那法治也很难保障，很难形成这样一条保障体系。

党内法规体系我等会儿讲，他是指党内的一套规范体系，这是首次被纳入的社会主义法治体系之中，所以全面推进依法治国的总目标，具体而言就是这么五个体系，建成一个五个体系的法治体系，建成一个社会主义法治国家，具体而言按照公报的要求就是在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系，高效的法治实施体系严密的法治监督体系，有力的法律保障体系，形成完善的法律体系，形成依法治国依法行政共同推进法治国家、法治社会、法治政府一体建设，这是我们说全面推进依法治国的总目标，一个具体的内容。

当然还要推进国家治理体系治理能力现代化，而且对如何实现这个总目标提了特别的要求，就是必须坚持共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，必须要坚持依法治国和以德治国相结合,坚持从中国实际出发。

 

三、全面推进依法治国重要任务

全面推进依法治国，建设法治国家，特别是建设有中国特色社会主义法治体系重要任务未来面临的主要任务是什么？目标明确了，体系是清晰的、完整的，如何来实现这个目标，推进这个体系建设？重点有六个任务，第一个任务是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。我们未来面临的主要任务实际上还是立法，还是要加强宪法，加强宪法实施。与以往不同的是这次没有说科学立法，强调的是要形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法的实施。中国特色社会主义法律体系为什么要以宪法为核心，为什么要形成这样一个体系之后要加强宪法的实施？实际上这是凸显了宪法的重要性。2012年12月4号，习近平总书记强调了坚持依法治国首先坚持以宪治国，坚持依法执政首先坚持以宪执政。这次十八届四中全会公报把宪法摆在了更加突出和重要的位置，大家都知道宪法是一个国家的总章程，是根本大法，具有最高的法律效应，但长期以来我们的宪法意识淡薄，宪法的观念不够，落实宪法，实施宪法的保障制度机制不完备，违反宪法的现象时有发生。

而且宪法在很多人的眼里认为是抽象的原则，我们过去没有这个氛围，大家不认为宪法重要，认为宪法可有可无，因为我们从来没有遇到过说因为哪个人违反宪法被追究责任，或者哪些事情违反了宪法定了性，或者被曝光，很少。违宪的事例时有发生，但是我们不把它当一回事，我们说是违法违纪，违反原则，很少说违宪。

美国总统选举后，总统宣誓就职的时候，手是要按在宪法上，对着首席大法官来宣誓，要忠于宪法、维护宪法、实施宪法，我们没有这样的制度，所以这一次四中全会已经通过的全面推进依法治国的若干重大问题的决定，明确规定宪法宣誓，领导干部上任的时候都要对宪法宣誓，不光是我们说的国家主席、部长、省长，所有的领导干部换届了或者是上任了都要宣誓，首先是对宪法的宣誓。另外这次的四中全会设立了一个宪法日，过去我们不知道，12月4号是全国读法宣传日，以后还要设一个宪法日，宪法日意味着什么呢？实际上是唤醒全民族对宪法的高度认同和重视。虽说这是一个很小的改变，但是它的影响也是很深远的，这对增强全社会宪法的意识会有很大的作用。另外为了保障宪法的有效的权威，还要加强宪法的解释，要完善宪法的解释程序，过去宪法是没有解释程序的，怎么解释宪法，对哪儿一条大家有争议，或者是理解不同的时候谁来解释，按什么程序解释，这个机制是什么，没有。以后要加强完善宪法解释的程序机制，同时要加强和完善宪法实施制度和宪法的监督制度。

第二个任务的重点就是要在立法上，要进一步科学立法，提高立法质量，要发挥立法的引领和推动作用，把提高立法质量作为一个关键，而且必须坚持立法先行。过去我们很少说让立法先行，我们一般讲政策先行，某次会议的精神先行，现在强调立法要先行，这个是有针对性的。为什么要强调立法先行，因为我们实践当中很多情况下是不考虑立法问题的，我们只顾着改革创新，只顾着突破现有的制度，但是没有考虑到太多立法的问题，最后就导致了我们的很多改革是违法的，没有法律依据。所以现在提出来立法要先行，比如，设计改革方案要落实，要制定新的法律，比如上海搞自贸区，必须全国人大要立法，要授权，不能让它处于一种违法的改革境地。立法先行要发挥立法的引领和推动的作用，过去都认为立法是保障作用，现在还起到引领和推动的作用，很多东西是靠立法去引领推动的。尤其要提高立法质量，要把公平、公正、公开贯穿到立法的全过程，要完善立法的体制机制。什么叫立改废置并举，你不能一个劲的制定新的，忘了修改旧的，也不能一个劲的废除一些老的，忘了解释一些法律法规，所以说立改废置并举的这种要求，目的是为了增强法律的及时性、系统性、针对性和有效性，立法要体现在实施的过程当中，过程中有没有效，有没有针对性。

如何来提高立法质量，这里头提出了一个新的概念，叫做健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,依法赋予设区的市地方立法权，推进科技立法、民主立法。这个话是针对长期以来我们的部门立法，部门的利益说的。部门起草法律，主导法律的起草已经成为近一二十年的常态，绝大多数的国家法律，甚至百分之百的行政法规规章都是行政机关部门起草的。部门起草法律也有好处，就是有创造性，它结合自己面临的实际问题制定出有操作性、有针对性的一些法律条款，但是最大的弊端就是部门起草法律，它有部门的利益色彩在里面，部门起草的法律更多的是维护了本部门的权力和利益，许可权、审批权、收费权、处罚权、强制权、政策制定权，它是通过立法固化下来了。

 

那怎么解决这个问题，这次四中全会提出，要健全有立法权的人大，主导立法工作的体制机制，谁来主导立法，不是政府主导立法，而是有立法权的人大去主导立法。比如，北京人大来主导北京的地方立法工作，包括北京地方性法规和北京的政府规章，那都要由人大来主导，因为是法律的问题，你必须交给人大去主导。当然对全国而言，还要有一个设区的市要普遍获得立法成分，改革开放以后，国务院分三批授权了18个城市享有地方立法权，但是我们国家有二三百个地级市，有的市有，有的市就没有，比如山东青岛有立法权，淄博有立法权，但济宁就没有立法权，枣庄就没有立法权，所以说差别很大。像广东佛山、钟山这些城市，人口动辄是五六百万，经济发达，社会管理的难度很大，但是没有立法权，想要解决某一些问题必须请广东省政府解决，所以他们迫切需要立法权。所以四中全会提出了要依法赋予设区的市地方立法权，这就意味着全国将有282个城市，可能获得地方立法权。当然搞法律的人也有点担心，说这些城市的人大政府从来没有立过法，突然赋予立法权，有没有能力接得住，法律的质量能不能保证，会不会形成新的法多扰民，上下立法冲突矛盾的问题，这个担心也不是没有道理，但是总的来说大方向是依法赋予设区的市立法权，这是依法变革的一个重要的方面。当然我们说的科学立法、民主立法在立法程序上也明确提出了，要有序扩大公民在立法中的参与。另外一个新提出的立法项目的征集也要扩大公众的参与，老百姓也有发言权也有参与权。

总之还要加快重点领域的立法，体现权力公平、机会公平和规则公平，要推进保障公民人身财产权、基本政治权力的立法，使得公民的经济、社会、政治、文化方面的权利得到切实的保障和落实。最后，强调立法的时候要做到立法和改革决策相衔接，做到立法主动适应经济社会发展的需要。这个问题实际上得到了比较有效的解决，因为长期以来我们在改革的立法问题上往往滞后于改革，而改革往往要突破立法，造成违法式改革的困境。这次四中全会明确的提出了，立法要和改革决策相衔接，重大改革要依法有据，立法要主动适应经济社会改革的发展情形和需要，所以说立法和改革的关系更加的明确了，我理解就有两条，第一，该解决的法律要在改革的同步或者说改革的前期要加速推进，不能滞后于改革，要主动适应改革的要求。第二，改革要在法治的轨道上进行，重大改革要依法有据，不能突破法律的界限，要做到依法有据。这是我想说的第二个方面的重点，第一个是加强宪法的权威，第二个是科学立法，使得我们的立法更加科学，更加民主，先行立法起到引领推动保障的作用。

第三个重要任务就是加强法律的实施，加快建设法治政府。这次四中全会对法律立法的描述和表述与对政府执法司法的表述份量不太一样。对政府依法行政、建设法治政府的要求事项更多一点，对司法改革的更多，所以我想重点谈一谈关于加强法治政府建设的一些新要求。

四中全会明确提出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”政府的总目标是要建设法治政府，而且要加快建设。

 

那法治政府应该是什么样子呢？标准是什么？框架是什么？这次提出了一个新概念、新说法。叫做“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。但是我概括就是公开透明的政府、负责任的责任、诚实守信的政府。法治政府无非就是这些概念，基本的内容没有脱离这个。这次就特别强调了政府的职能要科学化。刚才我说了政府在各自起草法律的时候，都把部门利益法制化，这样最后职能配置就不科学了。比如说“九龙治水”治不好，多家部门管食品药品安全问题管不好，尤其是我们的很多领域多个事情多个部门管，重叠交叉的问题非常严重。很多人认为这是常态。我们到国外去了解一下，没听说国外哪个部门与部门之间“打架”打得这么厉害，需要多个领导分头协调，大部分时间工作都花在协调上了，这是立法的问题，是我们政府职能配置的问题，职能配置不科学必然有这种冲突的矛盾。再加上我们权责不明确，也没有法定化，然后执法也不严明，导致我们不希望看到的政府的形象。

现在明确提出了法治政府就是这几条要求：职能要科学，权责要法定，执法要严明，要公开公正，而且要廉洁高效，要守法诚信。这些要求都做到了这个政府就是法治政府。

2004年国务院通过的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，用十年左右的时间基本上建成法治政府。结果到了今年正好是十年，法治政府没有建成。十八大报告提出，2020年前全面建成小康社会的时候法治政府基本建成，还有六年时间。六年之内我们的法治政府能不能基本的建成，这个确实还对于我们各级政府是一个很大的挑战，也是一个很大的考验。

我认为发展是不平衡的。我们去年通过政法大学组成了一个课题组，对全国有立法权的城市政府进行了法治政府的第三方评估，就是学术界、理论界依照国家法律法规和政策的要求的标准，去一一考核各级政府法治政府状况如何。我们根据公开的信息和数字，（比如说它网站上披露的信息、它的公告，它的地方刊物上披露的相关信息，有一部分是申请的信息，）我们做了八大指标、20多个二级指标、60多个三级指标这样一个全面综合的分析评估，花了大概半年的时间，最后排了序：广州第一、上海第二、北京第三，一共53个城市。总的结论是什么？整个全国的法治政府建设水平整体不高，形式主义比较浓重，而且发展非常的不平衡。今年我们又准备扩大这个范围，对100个城市的政府进行法治政府评估。

总的来说，法治政府建设未来的任务非常的重。因为它是法治的大头，我们说高效的法治实施体系，重点来说在法治政府这一块。所以，我们要深入推进依法行政，加快建设法治政府。那法治政府的很多方方面面的内容都涉及到了，我想这里重点提三个方面的内容。

第一个重点，强化依法决策。行政决策的规范化是这次四中全会决定中的亮点也是重点，明确提出了要健全依法决策机制，什么叫做依法决策确定了五个“法定程序”：第一公众参与，第二专家论证，第三叫做风险评估，第四叫合法性审查，第五叫集体讨论程序。这五个程序必须做到位才能叫做法治的依法决策。

以我的观察，我认为当下中国很多具体的执法领域都有法律法规规范的，相对规范化程度比较高，比如说行政处罚，1996年制定了《行政处罚法》；程序要求，2004年《行政许可法》制定了明确规则；行政强制，2011年《行政强制法》也做了明确的要求。这些对于分门别类的行政机关的行为都有了规范的要求，我不太担心它的规范化、法制化程度，但担心的是政府的重大决策。什么叫做重大决策权？就是在重大的关系到老百姓切身利益、国计民生，关系到区域发展的经济社会政治生态文明、文化事业发展的重大的决策。比如说，要不要搞一个棚户区改造，要不要搞一个垃圾焚烧场，要不要经过高铁，这就是重大决策。这个重大决策权，我们过去没有法律依据的，法律也没有规定该怎么办，所以说是五花八门。由于没有主要的程序要求，当然也没有责任的要求。

因此，在重大决策方面，我自己理解出现了“三拍”现象，做决策的时候是“拍脑瓜”，执行决策的是“拍胸脯”，决策执行完了就是“拍屁股”走了。“三拍”，最后导致很多重大决策看起来是一时的政绩，但实际上给国家经济社会和老百姓的合法权益、给公共的利益带了极大的损失。我经常看到哪儿哪儿建立一个广场，建了不到五年，十几亿就爆破了、拆除了，这是完全错误的，而且是给国家经济社会的发展带来重大损失的决策。但对这种决策你没有办法，为什么？因为做决策者不需要承担责任，他把这个作为政绩搞上去了之后，他升官了走了，“烂摊子”是别人收拾的。

这次四中全会我认为在依法决策这方面设置了几个重要的制度，非常的好。

 

第一就是刚才我说的“五大程序”，你必须履行这“五大程序”，所有的决策必须经过专家论证、合法审查和集体讨论决定做出。

第二个就是要求建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。这个很重要，我们行政机关政府一级做重大决策的时候，都应该交给我们的法制办去认真审核签署意见。签意见我们才能够拍板做决策，出了问题就是你自己负责任。现在提倡要决策者负责，谁决策谁负责。

第三个决策的要求就是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。为什么要建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制？为什么刚才我说了有很多重大决策，他拍完板，跟自己就没有关系了？以后所有的决策都要终身负责了，这就有点像我们搞工程搞机械，盖一栋楼监理施工单位要终身负责，不能说一调度工作了，这个楼塌了跟你没有关系了。那不行。谁设计、谁施工、谁监理一律承担责任。以后行政重大决策也是终身负责的，有了这个“紧箍咒”我相信很多领导会高度重视决策的重大制度，不认真决策最后责任权是你自己的，而且是终身承担。还要坚决执行倒查机制，出了问题，那回头看谁做的决策。这是我想说的法治政府建设方面第一个重点，就是强化依法决策。

第二个重点，深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。这个实际上在三中全会已经明确提出了，我们现在的行政执法机构职权交叉重叠冲突，互相“打架”，有利的争执，没有利的推到一边；执法机构多头执法，这种现象非常的严重。现在提出，所有的执法要强调执法体制改革。有三个项目：第一，要注重将执法的力量下沉到基层，就是街道乡镇要赋予一定的执法权。因为大量的违法现象都发生在基层，执法机构都漂在上面，执法力量都在上面。前一段时间北京市政府向市人大报告执法工作，结果就发现接近99%的执法任务都在基层，基层执法力量只有83%，17%的力量都在市一级或者是区一级。这是不符合现在的执法要求的。第二，要加强联合执法。有些事情涉及多个部门的，在部门机构整合之前，就要加强联合执法。比如说，城管和公安有些部门就应该联合执法，不能让城管执法过程中挨打，然后这属于民事纠纷。执法要权威，要联合。另外，我们的有些关联度很强的执法机构必须联合执法。第三，要强化综合执法。实际上就是要强化类似于城管这样的执法机构和队伍。我们以后在城市管理、文化管理、农业管理各个领域，包括我认为在北京治理小产权房、违章建设的拆除等都应该尽可能的建立综合执法机构，所以说，从联合执法这个角度讲，综合执法的角度讲，必须深化城镇土地改革。

第三个重点，坚持严格规范公正文明执法，加大重点领域的执法力度。这是有所指的，在食品药品涉及到安全生产、民生这些方面，加大重大领域的执法力度，严格规范公正文明的执法。同时还要健全行政裁量权基准制度，完善纠错问责机制。

 

在法治政府建设方面的最后一个要求，就是要进一步扩大政府公开的范围。2008年以后实施的《政府信息公开条例》，允许老百姓对政府提出公开的要求。我们政府公开了大量的信息，但是与老百姓的这种需求要求发展相比的话，我们还有很大的提升的空间。

我前一段时间看了国务院各部委的网站。国务院50多个部委每年收到老百姓申请部委信息公开的案件数量，最多的一个部委达到了4万多件。4万4千件是住房城乡建设部，我知道住建部有两三个人管信息公开工作，每年要面对4万多个信息公开的要求，这个压力非常大，但是必须做。我们北京市也是，规委、建委土地的信息一直是公开的。下一步国务院中央要求进一步扩大政务公开的范围，要坚持“以公开为常态，以不公开为例外”的原则。以后公开就是常态，什么都要尽可能的公开，不仅信息要公开，政务活动也要公开。而且有些地方探索，比如说老百姓列席政府常务会议、列席人大的会议；有些提出会议要公开，要上网，要直播；有些提出过程信息也要公开，不光结果要公开，过程也要公开。所以这次四中全会公报提出，要推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开的“五公开”。这“五公开”制度也是下一步对政府的一个挑战。现在老百姓的公民意识、权利意识、民主意识不断增强，信息公开的强烈要求会逼迫我们政府不断扩大公开范围。

大家知道，去年发生了陕西的“表哥”事件。陕西安监局局长杨达才一次出现在车祸现场处理车祸，但是按照他的说法是一不小心表情有所放松，就被记者抓拍了一个“微笑哥”，紧接着发现他戴着不同的名表，最后抓出一个“表哥”来。这个事件发生的同时，有一个大学生第一时间向财政厅要求财务公开，要求知道杨达才一个月挣多少钱。他说，现在的政府三公经费都公开了，为什么杨达才不公开，这个不公开没有理由。陕西财政厅拖了10多天，在截止日期最后一天答复了一个信息上面写着：某某某同学，你申请的信息不属于政府信息公开范围，祝你学习进步。但是这小伙子出名了，现在全国各地哪儿抓住一个贪官，向当地财政部门申请公开贪官收入的人越来越多。上海交大的一个硕士研究生多次向中央的五十多个部委申请公开部长工资，还有清华大学的一个小女孩查阅了53个部委的网站，发现有14个部委的网站没有副部长分工的信息，就提出申请要求14个部委公布副部长分工信息。结果11个部委老老实实答复了。教育部、国土资源部和科技部没有理睬，很快就被起诉到了上面。当三部委接到法院通知的时候意识到了严重性。但是关键是这个小女孩申请的信息很多人有争议，说他能不能申请公开部委部长的工资，或者是这个部长分工的信息。按照我们《政府信息公开条例》的规定，她还真有权利，因为我们条例写的是，公民可以因为自己的生产生活科研等特殊需要申请公开。那个女孩说，在写一篇论文关于副部长分工研究。以这个理由的话，所有的信息都可以要求公开了。

老百姓的意识越来越强了，我们现在强调的政务公开、司法公开，甚至立法公开、党务公开、重大事项公开，这是大势所趋，谁都阻挡不了这个发展的大势，只能顺应这个大势逐步扩大政务公开的范围，从决策到执法到财务到管理到结果都要公开，尽可能地公开。这是我想说的第三个重点任务，就是在推进法治政府建设方面四中全会明确提出的一些要求。

第四个重点任务是在司法领域。关于司法改革，三中全会就做了布局，明确提出了优化司法职权配置，推动司法体制机制改革的一系列的要求。中央全面深化改革领导小组开了三四次会，其中两次会涉及到司法改革，通过了司法改革的方案和上海试点方案，也决定在6个省市进行司法改革试点，既要进行体制改革，又要推动机制改革；既要改法院，又要改法官，所以说，这个改革的进程正在加快。这次四中全会在这个基础上又有了新的改革事项、新的改革要求。

 

这个新的改革要求我想是不是可以概括为以下四个方面。

第一，明确提出了建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。这是新制度。三中全会也提过，但是没有这么具体、这么明确。领导干部如果干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报、责任追究制要建立健全。这是我们常说的“全程留痕”，就是司法过程全程都要留下影响司法结果结论的因素的痕迹。谁去打招呼了，谁批条子了，谁打电话了，谁做了指示了，都要做记录、做通报，而且要责任追究。我在四中全会以前也提过，我说，如果法官把领导干预打招呼批条子的这些东西都入了卷，领导就不去打招呼了。结果有很多法官就在微信上评论，说马教授你来当法官，看你敢不敢把领导的批示给入卷。的确有这个风险。因为你是一般的普通法官，你说院长给你打一个招呼，这个事怎么怎么办；或者是市委书记、市长给你做了批示，谁暗示一下，你还要记录吗？记录了，还要通报。谁去通报？谁去责任倒查？为什么要倒查呢？因为没有记录，就没有通报，就没有倒查。记录是最重要的，谁记录？为什么要记录？敢不敢记录？能不能记录？这个我觉得四中全会是有认真研究的，是有过专门的分析的，也有后续的手段和措施的。这就是强制的规定法官有义务要把这个东西记录下来。我的观点是要入卷。那有人说打了个电话怎么记录，那也得记录。你不记录，那就是你的责任；你记录的装进卷子了，那就是打招呼者的责任。这对领导干部插手案件的处理，特别是领导干部干预司法有很多的制约。我们希望这个制度能越来越健全完善。不光是这个四中、三中全会喊出一嗓子就完了，要有具体的落实。

中国的司法核心问题在司法不能够依法独立公正的审理案件，受制于太多的因素。司法的地方性行政化的问题是非常的严重的。总书记说，要让人们群众在每一个司法案件中感受到公平正义。法官不能独立对事实负责、对法律负责，就做不到。马克思说了，“法官除了法律没有别的上司”。我们也是，总书记强调，法官要忠于事实、忠于法律。严格的讲，审理者裁判，裁判者负责，谁裁判者，谁负责，没有人能够对裁判者指手划脚，下命令、打招呼，这个制度我认为是非常重要的。

第二项，非常重要的治理叫做建立健全司法人员履行法定职责保护机制。以后的法官在现有的体制内有了护身符，这个护身符就是四中全会强调的保护体系。因为法官承受压力是很大的，担任的风险也是不小的，因为一个诉讼案总有人败诉、总有人胜诉，败诉的人对法官是不满的，如果有办法他一定要找法官的麻烦，所以要建立这样的一套保护机制。怎么保护？这个我也想不太清楚，但是要有一条机制，这从法院的本身、从政法委、从我们党委的角度提出这个要求，所以要有一套保护机制。法官不能因为判了案受打击报复；法官不能因为谁败诉了，给穿小鞋；不能说坚持原则公正履行职责了，被开除被解雇。我就碰过一个的法官处理一个行政机关的案件，行政机关败诉了，行政机关找了问题，给解聘了。我们建立一套保护机制，目的是为了提升司法的公信力。

第三个是最重要的问题，就是最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这个是这几天媒体热议的问题。这里不是说探索，也不是说尝试，而是说命令，以后马上就要设最高法院的巡回法庭了。有学者建议，搞六大巡回法庭，华北、西北、东北、华南、中南。也有人说，可以建立更多一点。为什么要建立巡回法庭？两方面原因：第一，方便当地的老百姓，打官司不用车马劳顿跑到北京来，直接在设在当地的最高法院的巡回法庭就能完成这一套起诉、上诉、申诉的过程了。另外，也为了维护司法公正，因为很多案件尤其涉及到一些地方利益地方权利的案件，当事人非常希望在最高法院立案的，不想让当地处理。

当然稍微有一点点美中不足的，我认为“最高法院设立巡回法庭”应该改一个字，叫做设立巡回法院，这样更好。七大区或者是六大区的巡回法院，权威性更强。它是常设的，而且能够切实的履行相当的审判机制。

在司法改革方面最后一条，就是强调了法官的办案质量的终身负责制和错案责任倒查问责制，这个坦率的讲在理论界是有争议的，刚才我们说了重大决策领导干部要终身负责，法官要不要终身负责、能不能终身负责，理论界是有争议的。但是，你考虑到如果我把司法裁判权都给了法官，法官充分行使这样的权利。给他权利就有风险，尤其是刑事案件，判了那么多冤案怎么办，受冤屈的人错杀了怎么办？你不负责任也不行。现在提出来法官办案要实行办案的终身责任制、错案的倒查问责制。这个至少对法官还是有点约束的。但是我们看到地方上法官对缠诉的人是非常的懊恼。法官没有办法给当事人跪下了，求别上访了，再访问他的乌纱帽就没有了。如果我们的法官到了给当事人下跪的程度，至少这个法官的制度是有问题的。所以现在建立终身责任制，我不反对，但是具体怎么操作落实。不能说，我一审判张三胜诉了，二审改判张三败诉，这是不合理的。不能因为对法律问题的认识不足，就认定为这个是错案。

 

第五个重点任务，弘扬法治精神，建设法治社会，增强全社会的法治观念，

弘扬法治精神、建设法治社会，这里面涉及到几个方面。大家知道，我们推进依法治国，立法重要是重要，下了工夫，付出时间精力，执法纪律严明之后也不难；司法公正相对难一些，难是难在全社会法治观念的提升，尤其是领导干部的法律意识、依法行政能力的水平、运用法治思维法治方式的提升，这个是最难的。因为这个东西是靠内化的意识融入到人们的血液当中，进行选择。我们长期以来是人治社会，人治观念影响很深，特权思想、等级观念深深扎根在意识上。你想要推翻，比如说法律面前人人平等，大家都愿意这样说，但轮到自己的时候就不希望这样。除非那些他觉得没有得到平等对待、面临权利受侵害的情况下，他希望平等。再比如说，法律要求制定良好的规则，一切组织机构必须在宪法法律范围内，但是一到约束到自己头上的时候，就不希望受法律的约束，因为受法律的约束，不舒服不方便。就像我们排队似的，他没有形成排队的意识。为什么有人到国外有收敛？因为他有环境的制约的压力。一个就是有从众心；另外一个，人们根深蒂固的没有规则、没有程序、没有责任心的意识。所以，要想增强法治观念、提升领导干部法治思维的能力，尤其是要加强社会法治建设，我觉得下一步重点的任务还是要怎么来弘扬社会主义法治精神。这次提出来社会主义法治文化，要推动全社会树立法治意识，深入开展法治教育，要把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容。什么叫做纳入国民教育体系？在小学、中学、大学的课本里，法律要成为必修课，不是小学生的思想品德课，它要成为一项重要的国民教育内容。尤其是强调我们搞法治宣传教育的，不能够仅仅把重点放在老百姓身上，应该是全社会的动员，领导干部带头。

我曾经提过建议，法治形成了一种文化关键是四条。

第一，领导干部要率先垂范，以上带下。中国自古以来就是“民以吏为师”（老百姓以当官的为楷模)。当官的守法了，政府守法了，老百姓就跟你一起守法、讲规则、讲契约、讲合同。所以，领导要率先垂范。尤其是在我们国家反“四风”，只要中央下决心，中央以上率下，领导率先垂范，很多问题是可以、也能坚持下来。在法治精神、法治意识的增强方面，我认为，现在中央已经做了这样一个重大的部署，能够率先垂范，我相信大家这方面的意识会有很大的提升。

第二，弘扬法治精神、建设法治文化。弘扬法治信仰，学校教育者的责任非常重要，因为人的意识不是靠上一堂课或者是旁听一个案件就可以增强的，要有一个长期的熏陶，耳濡目染，所以从小学乃至幼儿园开始，而且形式要生动活泼，喜闻乐见，小孩子能接受。现在跟孩子提要热爱党、热爱社会主义，要有共产主义理想，这些问题对孩子来说太宏观了，他们理解不了，也不能够完全明白。但是你讲要爱你的亲人、爱父母、爱同学、爱老师，不能打架斗殴，不能损害他人的权益，过马路要看红绿灯，告诉他们这些最起码的底线规则，我觉得更重要一些。只要不断训练、不断提升，他的意识会增强。所以，教育无论是家庭教育，还是学校教育，在弘扬法治精神，形成法治文化方面，具有非常关键的作用。

第三，媒体要理性的传播。现在，无论是成人，还是未成年人，受媒体的暗示影响作用非常的大。一些时髦的风尚的东西，在很短的时间内，通过媒体的渲染炒作，很容易就形成一种社会风尚。所以说，媒体如果不能够理性的传播，不能够有担当、有规则意识，天天抓那些明星的八卦消息去炒作，而对关系到公平正义的话题没有一个正确的定位和责任担当的话，我们的法治文化也很难形成。现在媒体为了点击率，有时候就忽略了、忘却了媒体应当承担的理性传播、公众理性责任。

第四，靠制度形成法治文化。不是说靠宣传教育解决的，我常打比方，我说你要在国外，特别是法治发达的国家，要是大学考试作弊会影响你一辈子，因为它的信息体系是完整的、健全的。即便是小偷小摸，只要记录到信用的体系中，你申请的保险金，包括从事各种工作都会受到严格的限制。它的制度已经形成有效的约束了，谁都不敢去触碰这个东西。我们现在酒驾是给治住了，因为大家都怕坐牢，都怕留下被刑事拘留或者是判刑的污点，但是，其他像考试作弊有制度吗。没有。所以，替考的、作弊的多了去了，他没有有效的约束。如果我今天告诉你，你今天作弊了，明天找不着工作，看你还作不作弊。中国没有这些制度，信用体系没有建立起来，考试法都没有，追究刑事责任的依据都不足。

 

第六个重点任务，要形成全民增强法律意识，增强守法、遵法、用法这些好的习惯。像习近平总书记说的，要努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法律氛围。现在老百姓权利意识增强了，民主意识增强了，但是责任意识、理性的表达权利、表达诉求的意识有待进一步的提升。当然这里面原因非常复杂。我举个例子，老百姓信访不信法，这个问题就非常的复杂。一方面是我们的司法渠道不畅通，该受理的案件不受理，法院判的不公，他就只好去上访。另一方面，我们的党政机关大包大揽，正经走法律渠道的人越来越少。所以，信访不信法、信上不信下、信大不信小，成为现在社会的风尚。因为老百姓也是理性的，他知道这一招最管用，因为这一招可以抓住党政机关的软肋，你不是怕稳定出问题吗，你不是有乌纱帽的问题吗，你不是有一票否定的考核机制吗，你不解决我就闹。花钱买平安，就买不到平安的，每年的经费达到了7000多亿，我们的稳定压力还那么大。

清华大学报告得出的结论是，中国的维稳是越维越不稳，社会矛盾不断激化、不断增加。现在全国法律案件达到1400万案件，信访的案件在八九百万件，刑事案件、治安案件比十年前二十年前增加了六七倍，这说明什么问题？说明社会矛盾越来越多，老百姓的意识增强了，信息又发达了，导致这种社会冲突问题越来越多。在这个阶段我们强调全面推进依法治国，首先要让社会人民是安居乐业的，所有的纠纷矛盾能够依法理性的解决。我也曾经向有关部门提出建议，我希望信访改革和司法改革要同步进行，要回到50年代党和政府联系群众、群众反应民意这样的功能上来，不再具体的解决纠纷矛盾。信访机关不应该受理，也不应该批示，也不应该批准，更不应该具体的解决问题。维稳不是通过这个渠道发展的，你把这个钱花到法院、检察院，花到我们司法机关都可以，但是不要花到信访上，它不应该成为解决纠纷矛盾的机关。第二，建议领导要减少批示，要减少信访。我说了这个话之后也遭多很多网民的批评，说这个教授缺乏同情心，我们解决纠纷矛盾就靠这一招，你还不让领导批。领导批得越少，信访量越少；领导批得越多，信访量就越多。有人说，马教授开偏方，领导减少批示就减少信访，就相当于切了头、减少偏头痛。但是我的观点是领导要尽少地发挥个人东西在纠纷矛盾处理的过程中，要抑制这种冲突。当然，最主要的是改革现在的考核评价体系，对于信访制度不能轻易的用排名、用一票否定来约束。这种制度约束只能把我们好多官员逼成恶的官员，好的制度扭曲成恶的制度。所以从这个意义上来说，改革信访制度，就是回归到法治的轨道。即使是信访的东西也要严格的限制。最重要的要畅通法律。

司法改革之所以关键、之所以重要，就是在于它能够提供一个可预期的、长远的、稳定的公正合理的一种解决方案，所以四中全会的公报说，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。所以，司法公正对整个制度影响是非常大的。所以，维护司法公正，提升司法公信力，畅通法律的就业渠道，降低信访的成本，增强司法的透明度，目的就只有一个就是提升司法公信力。所以，从这个意义上来说，社会法治建设是需要多管齐下了，不光是老百姓有这个观念，政府也要率先垂范，而且司法机关的救急渠道要畅通，信访管理制度也要不断的改革提升。因为只有这样才能够营造出一个总书记说的“办事依法，化解矛盾靠法”的氛围，我们全面推进依法治国的要求得到最终的落实。以上就是我跟各位汇报的我学习四中全会公报的一点认识，谈的不对的地方请各位批评指正，谢谢大家。

责任编辑：李天翼

文章来源：http://www.71.cn/2014/1027/785730.shtml